生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定在青海重大環(huán)境治理決策中的推廣與執(zhí)行研究

[摘要]《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在2022年4月由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合14個有關部門單位共同發(fā)布。本文通過對《規(guī)定》的系統(tǒng)性梳理，對關于賠償權(quán)利人職責范圍與工作程序、環(huán)境損害賠償案件中公眾參與和磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蔫b定評估和督察考核工作等幾個方面進行探究相關規(guī)定的具體適用問題，對《規(guī)定》在青海重大環(huán)境治理決策中的推廣與執(zhí)行提出相應建議，加強地方生態(tài)環(huán)境法律制度的配套與銜接，從而促進建設具有青海特色的生態(tài)文明法制體系。

[關鍵詞]生態(tài)環(huán)境損害賠償；管理規(guī)定；重大環(huán)境治理決策

引言

黃河流域生態(tài)保護對我國有著重要的環(huán)境戰(zhàn)略意義，其高質(zhì)量發(fā)展是黨十八大以來重點推進部署的國家重大戰(zhàn)略。青海省作為“三江之源”和“中華水塔”，境內(nèi)黃河干流長達一千六百多公里，既是黃河發(fā)源區(qū)也是主要的干流區(qū)，對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略有著不可替代的地位，其生態(tài)環(huán)境保護工作的完善落實對國家重要生態(tài)安全屏障的構(gòu)建有著重要的意義。《規(guī)定》是在2017年12月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的基礎上對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體實施措施，主要特點是政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人需要對污染破壞生態(tài)環(huán)境的責任人進行依法追究其造成的生態(tài)環(huán)境損害的修復賠償責任，賠償權(quán)利人需要依法推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，地方配套逐步建立相應配套保障措施，落實環(huán)境有價原則，依法履行鑒定評估工作，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的公眾參與程度，主動進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，落實對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理工作，同時進行定期督察考核工作。以此在地方重大生態(tài)環(huán)境決策中落實到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并有效增加對生態(tài)環(huán)境破壞的違法成本，從而切實可行地防治生態(tài)環(huán)境污染。

一、落實青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人職責范圍與工作程序

青海省之前制定了《青海省生態(tài)文明建設促進條例》，該條例確定了生態(tài)環(huán)境保護的責任主體，生態(tài)環(huán)境損害賠償也可在其責任主體的基礎上確定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主體范圍，賠償權(quán)利人的工作涉及多行業(yè)部門與不同領域主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，強化條塊結(jié)合的責任主體協(xié)調(diào)模式，《規(guī)定》明確了由生態(tài)環(huán)境部門領導生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)穆氊煟渌嚓P國家機關以及部門也要予以配合和完成任務分工。[1]

青海省地處高寒和高海拔的地理氣候條件，導致了其生態(tài)環(huán)境天生的脆弱性、生態(tài)環(huán)境的自我修復能力弱、總體生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。三江源等高原高寒生態(tài)環(huán)境由于干旱情況嚴重極易發(fā)生土地退化，而且生態(tài)平衡一旦打破后很難恢復且恢復進程緩慢；東部山區(qū)由于干旱導致土地沙化，水土流失嚴重，今年更是由于草地退化問題導致連續(xù)強降雨發(fā)生泥石流和山體塌方的自然災害，由此可見然存在區(qū)域性生態(tài)安全問題。另外，工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染問題依然存在，由于青藏高原高海拔、聚集地區(qū)分散的原因，偏遠地區(qū)的垃圾和污水收集處理技術(shù)尚未成熟，導致部分河流支流的水體受污染嚴重，水資源供應受到嚴重影響。青海省人口大部分聚集于湟水流域，所以該地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，但是缺水問題已經(jīng)成為長期困擾該地區(qū)發(fā)展的瓶頸問題。青海省黃河流域的地方社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略方向與水資源實際分布條件嚴重不匹配，水資源的剛性需求與生態(tài)環(huán)境可滿足的最大用水量長期約束并存，生態(tài)環(huán)境保護與供水保障與社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的矛盾亟待解決。

在案件處理階段可以委托專家對生態(tài)環(huán)境損害情況進行評估，從而為之后的磋商索賠和以賠償權(quán)利人身份作為原告起訴做好相應準備工作。賠償權(quán)利人應當對賠償義務人進行相應引導，做到應賠盡賠，可以指導其委托社會第三方機構(gòu)或者由賠償權(quán)利人進行替代修復；同時還需對生態(tài)環(huán)境修復效果進行及時評估工作。

二、促進青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度完善和公眾參與

（一）完善青海省生態(tài)環(huán)境損害合作評估制度

根據(jù)《規(guī)定》的相關措施，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，所以其評估鑒定程序需要由生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人首先進行，完成對受損的生態(tài)環(huán)境的全面調(diào)查。但由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國才剛剛確立的現(xiàn)實情況，缺少具有相應資質(zhì)專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，青海省應當針對這一情況成立相應的生態(tài)環(huán)境評估機構(gòu)，同時對部分地區(qū)評估機構(gòu)不足的情況予以重視，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的增長，對具有相應能力的第三方評估機構(gòu)的需求也將會逐漸提高，相對應生態(tài)環(huán)境修復方案是依據(jù)客觀真實的評估報告進行編制的。[2]相關的生態(tài)環(huán)境損害磋商，如果賠償義務人沒有參與，會導致對評估鑒定結(jié)果產(chǎn)生異議，造成分歧從而無法順利達成協(xié)議，這種情況的發(fā)生表明并沒有達到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的設計目的。同時在生態(tài)環(huán)境損害案件中會有相應的很多利益相關人，在磋商過程中需要提高公眾參與程度，可以采用合作評估的模式來解決問題。在合作評估過程中，賠償權(quán)利人和責任人全程參與自然環(huán)境損害評估鑒定的多個環(huán)節(jié)，最終形成完善的評估報告。在這個過程中，由于雙方及時溝通協(xié)商，在委托專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，可以采用簡易的評估程序，避免高昂的評估鑒定費用。這些在一些生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中得到成功驗證，這樣更容易使得賠償權(quán)利人和賠償義務人達成一致，增加雙方了解，產(chǎn)生較為公平合理的賠償協(xié)議；也可以避免由政府先行支付數(shù)額較大的評估鑒定費用，緩解地方財政負擔；同時在跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，可以避免重復評估的問題，跨區(qū)域和跨層級的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人可以得到很好地協(xié)調(diào)，共同合作完成評估鑒定工作。

（二）合理減輕青海省生態(tài)環(huán)境損害行政罰款負擔

對生態(tài)環(huán)境損害的行政處罰罰金的合理減輕可以參考賠償義務人在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中是否積極履行表現(xiàn)，例如是否及時按照規(guī)定繳納賠償金、是否積極進行生態(tài)環(huán)境修復任務、生態(tài)環(huán)境修復的情況和作為賠償義務人是否及時糾正自己的生態(tài)破壞違法行為。地方政府可以依據(jù)賠償義務人的上述情形中的表現(xiàn)情況，同時結(jié)合賠償義務人自身的賠償能力等，可以分不同情況對賠償義務人進行相應的罰金減免措施。如果在賠償義務人支付完生態(tài)環(huán)境損害賠償金后，確實出現(xiàn)財務困難的情況，可以根據(jù)其履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的情況，允許其分期或延期支付，以此緩解其賠付壓力。同時，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人在磋商過程中積極配合賠償權(quán)利人工作，認真履行磋商協(xié)議的以及后續(xù)的生態(tài)環(huán)境恢復情況良好的情形下，可以酌情對行政罰金進行減免。

因此，政府相關單位在行政處罰過程中考慮賠償義務人在磋商過程中的履行情況和生態(tài)環(huán)境恢復程度等因素，并不違反實現(xiàn)對地方生態(tài)環(huán)境保護和維護公共環(huán)境利益的最初目標，同樣也合理減輕了行政處罰相應的經(jīng)濟負擔，起到了良好的社會教育作用。這種方式可以督促賠償義務人積極履行生態(tài)環(huán)境修復義務，同時促進其積極參加生態(tài)環(huán)境損害磋商，增強全社會的生態(tài)環(huán)境保護的認識。

（三）完善青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商公眾監(jiān)督制度

因為生態(tài)環(huán)境損害是對公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益的損害，所以青海省在實行生態(tài)環(huán)境損害磋商過程中應當保障公眾的知情權(quán)。地方政府應當重視信息公開，這些信息應當包括生態(tài)環(huán)境損害的具體調(diào)查結(jié)果和相關評估報告、磋商過程的及時報道、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的履行情況和修復工作的進展以及環(huán)境修復狀況等內(nèi)容。

青海省地方政府首先應當及時在公眾平臺發(fā)布相關信息，保障公民對生態(tài)環(huán)境損害案件調(diào)查發(fā)現(xiàn)和后續(xù)修復措施的知情權(quán)，這有利于促進生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾參與；同時，可以邀請相關生態(tài)環(huán)境專家對生態(tài)環(huán)境損害修復工作進行公眾監(jiān)督，可以采用到場抽檢與詢問的方式，對賠償義務人的生態(tài)恢復履行情況進行監(jiān)督，促進其盡快完成生態(tài)修復義務。[3]其次應當保障公眾在生態(tài)環(huán)境損害磋商中的意見表達權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害涉及社會公眾的環(huán)境利益，有關社會公民對其居住生活的環(huán)境較為熟悉了解，對發(fā)生在其周圍的生態(tài)環(huán)境損害程度更為清楚；在過程中應當收集社會公眾的意見，而且社會公眾的意見應當作為重要的參考要素，將公眾意見作為重要的參考指標和生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查鑒定報告一同反饋到后續(xù)的磋商過程中；然次應當開辟專門的公眾意見表達通道，要滿足高效便民的要求；同時地方政府還可以充分利用地方媒體平臺，或者網(wǎng)絡新媒體渠道，創(chuàng)新多樣化的信息處理分類機制，從而更科學高效地收集公眾意見，使公眾對關系切身利益的生態(tài)環(huán)境損害案件提供發(fā)布意見的豐富便捷的渠道，也有利于地方政府及時地收集到生態(tài)環(huán)境損害相關問題的公眾意見反饋；最后還應當保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中公眾參與的司法救濟，因為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中主要由賠償權(quán)利人也就是地方政府為主導，賠償權(quán)利人在鑒定評估、調(diào)查取證、磋商程序和賠償執(zhí)行等過程中有相應的行政裁量權(quán)，可能會導致公眾參與磋商過程中的相關利益訴求和監(jiān)督權(quán)利可能無法實現(xiàn)，因而依然需要相應的司法救濟制度來保障公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的參與監(jiān)督權(quán)利。

三、確保青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑巫肪亢投讲榭己?/p>

《規(guī)定》中要求省級生態(tài)環(huán)境損害賠償部門將本地區(qū)的相關生態(tài)環(huán)境損害賠償工作報告定期交付生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部將其匯總后需向黨中央和國務院進行匯報。[4]由此可見，我國對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重視，青海省需要加快相關法規(guī)制度建設。中央或省級生態(tài)環(huán)境主管部門收集到重點生態(tài)環(huán)境損害賠償案件將直接交付地方賠償權(quán)利人進行督辦，地方各省市的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作情況將被列入環(huán)境保護相關督察考核，同時也涉及污染防治攻堅戰(zhàn)的成效的相關考核中。青海省還應完善重大生態(tài)環(huán)境損害賠償案件督辦機制，相關部門應當對地方轄區(qū)內(nèi)的重大生態(tài)環(huán)境損害賠償案件建立臺賬，對案件進度時刻關注，積極推進案件處理；同時針對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的賠償權(quán)利人的公職人員如果有濫用職權(quán)等貪腐瀆職行為，應依法交由監(jiān)察機關處理，如果涉嫌刑事犯罪的則交由地方司法機關處理。

結(jié)語

針對青海省的生態(tài)環(huán)境脆弱性的現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境損害權(quán)利人及有關機關應當提高定期篩查案件線索的頻率，時刻保持對生態(tài)環(huán)境損害的警惕，及時啟動案件工作程序，起到及時修復生態(tài)環(huán)境的效果。還存在相應生態(tài)流域防災減災措施體系不完善的問題，對重大自然災害的防治相關法律制度還需盡快補充。針對實踐中存在的發(fā)展不平衡、工作程序不統(tǒng)一、鑒定評估技術(shù)體系不完善等問題，《規(guī)定》針對性地規(guī)定強化地方黨政職責，完善督察考核機制，明確賠償工作全流程要求和加強鑒定評估技術(shù)研究、鑒定評估機構(gòu)和專家管理等內(nèi)容。當下，有了相應的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)為依據(jù)，并以生態(tài)環(huán)境保護制度建設為抓手，才能更好的推動青海省生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

參考文獻：

[1]程玉.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎和制度完善[J].中國政法大學學報，2022（01）：75-90.

[2]李興宇.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的類型重塑——以所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的區(qū)分為視角[J].行政法學研究，2021（02）：134-152.

[3]李一丁.生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商：性質(zhì)考辯、意蘊功能解讀與規(guī)則改進[J].河北法學，2020，38（07）：82-95.DOI：10.16494/j.cnki.1002-3933.2020.07.006.

[4]馮潔語.公私法協(xié)動視野下生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摌?gòu)成[J].法學研究，2020，42（02）：169-189.

基金項目：本文系青海民族大學研究生創(chuàng)新項目，項目名稱：生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定在青海重大環(huán)境治理決策中的推廣與執(zhí)行研究（項目編號：04M2022011）

作者簡介：許逸閣（1995.08-），男，漢族，江蘇蘇州人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法學。