政府預(yù)期目標(biāo)制定的高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)

張偉偉　張景靜

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)；環(huán)境約束目標(biāo)；政府工作報告；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號 F061. 3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）04-0125-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230110

中國已進(jìn)入新發(fā)展階段，“十四五”規(guī)劃明確了中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以高質(zhì)量發(fā)展為主題，須貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念以滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，亟須破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙?！墩ぷ鲌蟾妗分贫ǖ念A(yù)期發(fā)展目標(biāo)是地方政府調(diào)控轄區(qū)發(fā)展方向最直接的方式，且有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)政府的目標(biāo)管理行為顯著影響轄區(qū)發(fā)展［1-6］。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)地方政府要設(shè)定合理的經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境約束目標(biāo)，且中國的政績考核也正在逐步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境考核，所以地方政府需要革新目標(biāo)管理理念以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的時代要求。鑒于此，評估地方政府制定的預(yù)期性經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)如何影響高質(zhì)量發(fā)展在一定程度上能為優(yōu)化預(yù)期目標(biāo)管理、完善宏觀調(diào)控、提升政府治理效能提供經(jīng)驗證據(jù)。

1 制度背景與理論假說

1. 1 典型化事實：經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)

通過2004—2019年中國各級政府的4 720份《政府工作報告》可發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的幾個典型特點。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)：①“層層加碼”現(xiàn)象。省級和地級市的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)高于中央的比例分別為92. 06%和92. 21%，且78. 79%的地級市經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)高于所屬省份［7］。②表述經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的方式。中央傾向于采用“區(qū)間”或“數(shù)值+左右”的形式；地方政府普遍采用“之上、確保、力爭”等較硬的詞匯，如“今年的經(jīng)濟(jì)增長要確?；蛄庍_(dá)某一數(shù)值之上”。硬詞匯意味著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)工作的約束性較強(qiáng)［8］。③經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的完成情況。省級和地級市的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)兌現(xiàn)率分別是66. 13% 和48. 18%，反映了地方政府尤其是地級市制定越高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)面臨的壓力越大。關(guān)于環(huán)境約束目標(biāo)：①2006年國務(wù)院《政府工作報告》首次提出單位生產(chǎn)總值能耗降低4%左右，除了北京、上海（2005年提出）各省級行政單位也首次在2006年《政府工作報告》中制定了綠色目標(biāo)。②從地級市來看，中西部大部分地級市并未在2006年設(shè)定綠色目標(biāo)，而是后續(xù)隨著綠色發(fā)展理念的深化逐步引入綠色約束目標(biāo)。對各級政府逐級加碼經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)但弱化綠色目標(biāo)的行為進(jìn)行比較，反映出地方政府相較于經(jīng)濟(jì)績效，推動綠色發(fā)展的內(nèi)生激勵有待提升。

1. 2 政府制定的預(yù)期目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響

1. 2. 1 高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和特征

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大報告中首次提出的中國發(fā)展階段的新表述，其本真性是在一定經(jīng)濟(jì)質(zhì)態(tài)條件下滿足人民日益增長的美好生活需要。關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的特征，一是動力機(jī)制的轉(zhuǎn)變，中國已由生產(chǎn)力不能滿足人民需要的國家成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，所以不同于以資源要素驅(qū)動發(fā)展的高速增長階段，高質(zhì)量發(fā)展要有更具價值理性的技術(shù)進(jìn)步作為引領(lǐng)發(fā)展的新動力［9］。二是發(fā)展理念的革新，高速增長階段是“GDP第一”，而高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)的是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，這決定了高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)質(zhì)態(tài)是更有效率、更綠色的發(fā)展。然而，中國仍是世界上最大的發(fā)展中國家，實現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)需要繼續(xù)保持中高速經(jīng)濟(jì)增長?？梢姡哔|(zhì)量發(fā)展階段，地方政府需要協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與綠色發(fā)展。

1. 2. 2 政府制定的預(yù)期目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展

中國的制度體制是中央政府主導(dǎo)、各級政府逐級分權(quán)的行政發(fā)包制。中央政府的工作精神及貫徹情況會體現(xiàn)在各級政府的《政府工作報告》中［10］。中國的垂直管理體系決定了下級政府向上級政府負(fù)責(zé)，政治晉升會激勵地方政府實現(xiàn)包干任務(wù)［11］。目標(biāo)責(zé)任考核是中國政績考核體系的一部分，兌現(xiàn)目標(biāo)是政府拿到政治錦標(biāo)賽“入場券”的關(guān)鍵［12］，所以地方政府會致力兌現(xiàn)公開承諾的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。

就經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)而言，周黎安等［7］發(fā)現(xiàn)中國行政級別較低的政府一般會設(shè)定比上級政府更高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；另一方面，地方政府傾向于以較硬的詞匯表述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，使得預(yù)期目標(biāo)對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)工作施加了較強(qiáng)的內(nèi)在約束。余泳澤等［8］發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的硬約束抑制了經(jīng)濟(jì)效率的提升。此外，黎文靖等［13］、張德濤等［14］發(fā)現(xiàn)中國地方政府傾向制定與相鄰地區(qū)相近的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀意味著并不是所有的地區(qū)都具有完成相同經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的資源稟賦，不合理的增長目標(biāo)會抑制技術(shù)創(chuàng)新。

Chai等［15］研究表明經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)施加的制約導(dǎo)致污染增加。綜上可見，過高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的負(fù)面效應(yīng)有悖于高質(zhì)量發(fā)展的理念。

為激勵地方政府環(huán)境管理的積極性，2007年原環(huán)保部與各省級行政單位簽署《“十一五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》；2011年《主要污染物總量減排考核辦法》提出環(huán)保政績考核實施“一票否決”制；2021年《2030年前碳達(dá)峰行動方案》明確要對未完成環(huán)境目標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行通報批評和約談問責(zé)，進(jìn)而提高地方政府環(huán)境政績的努力程度。余泳澤等［16］研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境政績納入考核后，地方政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極性增加，政府也會提高“環(huán)境壁壘”。石磊［17］分析了經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境約束的雙重目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境約束能夠緩解經(jīng)濟(jì)增長壓力對環(huán)境污染的影響。此外，張文彬等［18］認(rèn)為強(qiáng)化環(huán)境政績考核使中國環(huán)境規(guī)制的省際競爭逐步形成“標(biāo)尺效應(yīng)”。由此可見，環(huán)境約束目標(biāo)有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)此，提出假設(shè)1。

假設(shè)1a：經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)過高，不利于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

假設(shè)1b：環(huán)境約束目標(biāo)有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下，地方政府可能會采取短期經(jīng)濟(jì)行為兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。徐現(xiàn)祥等［19］發(fā)現(xiàn)設(shè)定過高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)會導(dǎo)致地方政府通過倒逼資源配置拉高經(jīng)濟(jì)增速至目標(biāo)水平。在有限資源約束下，如果地方政府將過多資源配置在短期內(nèi)快速拉高經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域，將會對周期長、風(fēng)險高的創(chuàng)新領(lǐng)域的資源配置產(chǎn)生擠出效應(yīng)。另外，地方政府可通過宏觀調(diào)控營造有利于拉高經(jīng)濟(jì)增速的環(huán)境。一方面，地方政府為爭奪資源可能會弱化環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致落后產(chǎn)能波駭云屬，降低資源配置效率，成為高質(zhì)量發(fā)展的桎梏［20］。另一方面，政府以企業(yè)為載體拉高經(jīng)濟(jì)增速，其可能會通過產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)入駐，增加地區(qū)的新增投資量，或刺激企業(yè)重點擴(kuò)大生產(chǎn)投資以對實際經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生立竿見影的效果［21］。

現(xiàn)階段，“一票否決”制的環(huán)境政績考核為地方政府環(huán)境管理施加了剛性約束。Zhang等［22］發(fā)現(xiàn)晉升可能性越大，地方政府越傾向于完成污染物減排目標(biāo)。然而，對于仍然處于工業(yè)階段的發(fā)展中國家，中國大部分地區(qū)的發(fā)展依賴第二產(chǎn)業(yè)，環(huán)境約束目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)存在明顯的對立關(guān)系。而技術(shù)創(chuàng)新是協(xié)同實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)雙贏的關(guān)鍵，所以地方政府在“增長”和“綠色”的雙重目標(biāo)約束下，行為決策可能會向技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜。另外，為了完成環(huán)境政績考核，地方政府的環(huán)境管制政策會更加嚴(yán)格［17］，所以環(huán)境約束目標(biāo)限制了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的環(huán)境成本，尤其約束了以污染密集型產(chǎn)業(yè)為支柱的地區(qū)。由此可見，強(qiáng)化環(huán)境約束目標(biāo)有利于營造良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境、限制污染投資的盲目擴(kuò)張等，進(jìn)而弱化過高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的負(fù)效應(yīng)，形成環(huán)境約束目標(biāo)?環(huán)境壁壘和環(huán)境管制提高?技術(shù)進(jìn)步?經(jīng)濟(jì)效率提升?經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)雙贏?高質(zhì)量發(fā)展的良性鏈條。綜上，提出假設(shè)2。

假設(shè)2a：通過擠占創(chuàng)新資源、拉高新增投資量兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展。

假設(shè)2b：強(qiáng)化環(huán)境目標(biāo)有利于營造技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，限制投資量的盲目擴(kuò)張，且能弱化過高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的負(fù)效應(yīng)。

2 研究設(shè)計

2. 1 變量說明

研究樣本是2004—2019年中國264個地級市及以上城市層面的面板數(shù)據(jù)，鑒于數(shù)據(jù)的可得性，未涉及香港、澳門、臺灣和西藏；此外，由于數(shù)據(jù)缺失未納入研究范圍的城市：廊坊、呂梁、呼倫貝爾、宿遷、淮安、衢州、亳州、宣城、鷹潭、平頂山、襄陽、咸寧、梧州、三沙、儋州、攀枝花、畢節(jié)、遵義、銅仁、普洱、酒泉、隴南、海東、中衛(wèi)、固原、吐魯番、哈密。關(guān)于數(shù)據(jù)來源，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)來自《政府工作報告》；其他經(jīng)濟(jì)變量和燈光數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和萬德數(shù)據(jù)庫（Wind）；構(gòu)建工具變量所用的地級市數(shù)量和經(jīng)緯度信息來自國家統(tǒng)計局和國泰安（CSMAR）。

2. 2 指標(biāo)計算

2. 2. 1 被解釋變量

被解釋變量是高質(zhì)量發(fā)展水平。參考徐現(xiàn)祥等［10］的研究，基于經(jīng)濟(jì)增長核算理論測算技術(shù)拉動率對經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)作為高質(zhì)量發(fā)展（TS）的代理變量。假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)為柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)：

資本產(chǎn)出彈性δ 設(shè)為0. 4［10］。以2000年為基期，參考張軍等［23］的資本存量估算方法計算資本增長率（gKit _Zhang）和單豪杰［24］的資本存量估算方法計算資本增長率（gKit _Shan），進(jìn)而計算高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)（以下以“TSit _Zhang”和“TSit _Shan”表示）。

2. 2. 2 核心解釋變量

核心解釋變量是經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)（egoal）是《政府工作報告》披露的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)值。環(huán)境約束目標(biāo)采用兩種方式：①環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度（ER），按照“綠色環(huán)境類”詞頻占《政府工作報告》全文詞頻總數(shù)的比例衡量［20，25-26］；②識別《政府工作報告》中總述地區(qū)“經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)”的部分是否出現(xiàn)“綠色環(huán)境類”關(guān)鍵詞進(jìn)而設(shè)定虛擬變量［17］?！熬G色環(huán)境類”關(guān)鍵詞包括“環(huán)境，環(huán)保，環(huán)境保護(hù)，綠色，霧霾，能耗，減排，低碳，空氣，節(jié)能，細(xì)顆粒物，氮氧化物，氨氮，尾氣，揚(yáng)塵，PM₁₀，PM_{2. 5}，二氧化硫，二氧化碳”。

2. 2. 3 控制變量

考慮到遺漏變量導(dǎo)致的模型識別問題，參考已有研究選取影響高質(zhì)量發(fā)展的系列因素作為控制變量［27-28］。①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（EDLevel）：城市人均GDP 比全國人均GDP。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（SecondI）：第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重。③財政壓力（FiscalP）：財政支出比財政收入。④科技扶持度（SciE_FE）：科學(xué)事業(yè)費(fèi)占財政支出的比重。⑤教育重視度（EduE_FE）：教育支出占財政支出的比重。⑥對外開放度（OpenL）：進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP的比重。⑦金融發(fā)展程度（FinanceL）：金融機(jī)構(gòu)的存貸款余額占GDP的比重。

由表1變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果可知，采用張軍等［23］的資本存量估算方法和單豪杰［24］的資本存量估算方法得到的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)差異不大。整體而言，技術(shù)拉動率對經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)較低（均值約為8%）；經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的均值為10. 924%；有70%的地區(qū)會制定環(huán)境約束目標(biāo)。其余變量的描述性統(tǒng)計詳見表1。

在進(jìn)行實證估計之前，以TS_Shan 為例，繪制egoal 和ER 與高質(zhì)量發(fā)展的線性擬合圖和二次擬合圖初步判斷預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，見圖1。線性擬合圖顯示經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展負(fù)相關(guān)，環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展正相關(guān)。二次擬合圖顯示經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間可能存在正“U”型關(guān)系，環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間可能存在倒“U”型關(guān)系。

2. 3 計量模型構(gòu)建

為了檢驗預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響，構(gòu)建如下計量模型：

3 實證結(jié)果分析

3. 1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果：經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展

表2是基準(zhǔn)回歸結(jié)果。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，以TS_Shan 為例，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)每增加1%，高質(zhì)量發(fā)展水平下降0. 056%。關(guān)于環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展影響，無論是環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度變量（ER）還是環(huán)境約束目標(biāo)虛擬變量（ER_1）都支持環(huán)境約束目標(biāo)顯著促進(jìn)了高質(zhì)量發(fā)展。假設(shè)1得到驗證。以ER 和TS_Shan為例，egoal 和ER 的交互項（0. 532）顯著為正，說明環(huán)境約束目標(biāo)能緩釋經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)效應(yīng)，假設(shè)2b得到驗證。根據(jù)控制變量的估計結(jié)果，科技創(chuàng)新、金融發(fā)展都有助于高質(zhì)量發(fā)展。

3. 2 穩(wěn)健性檢驗

由表2可知，年初制定的預(yù)期目標(biāo)對張軍等［23］和單豪杰［24］資本存量估算方法下的高質(zhì)量發(fā)展（TS_Zhang 和TS_Shan）的回歸結(jié)果一致，后續(xù)以TS_Shan 為例開展進(jìn)一步的穩(wěn)健性檢驗。

3. 2. 1 指標(biāo)替換

鑒于部分學(xué)者以綠色全要素生產(chǎn)率作為高質(zhì)量發(fā)展的代理變量［26， 28］，為此，首先基于碳排放交易權(quán)的平均碳價計算2006—2019年各城市的綠色凈產(chǎn)出，進(jìn)而參考韋東明等［26］的研究采用隨機(jī)前沿模型（SFA）測算綠色全要素生產(chǎn)率作為高質(zhì)量發(fā)展的代理變量再次回歸，結(jié)果見表3。egoal（-0. 003）顯著為負(fù)，ER（0. 016）和egoal × ER（0. 002）顯著為正，與基準(zhǔn)研究結(jié)論一致。

3. 2. 2 剔除特定年份和地區(qū)

分析發(fā)現(xiàn)在召開黨代會的下一年，即政府換屆年傾向于調(diào)高預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)［13］。另外，此次研究樣本涉及直轄市、副省級城市和地級市三類，直轄市的行政地位與省級相同；副省級城市是省級單位對其下放了較大管理權(quán)，一般是發(fā)展水平較高的城市，相對而言此類城市的發(fā)展壓力較小。為此，采用不包含黨代會年份、直轄市和副省級城市的樣本重新檢驗egoal、ER 和egoal × ER 對TS_Shan 的影響，結(jié)果見表4。經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的侵蝕效應(yīng)和環(huán)境目標(biāo)的提升效應(yīng)及緩釋效應(yīng)依舊成立，基準(zhǔn)回歸結(jié)論穩(wěn)健。

3. 2. 3 內(nèi)生性處理

政府制定的預(yù)期目標(biāo)屬于事前指標(biāo)，在一定程度上能避免逆向因果導(dǎo)致的內(nèi)生性，但考慮到遺漏變量問題，研究構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的工具變量。工具變量一（IV1_egoal，IV1_ER）是城市所在省份的地級市數(shù)量與目標(biāo)變量滯后一期的交乘項。主要原因是，通過查詢省級政府網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)副省長的數(shù)量基本為8～9位。所以一個省的地級市越多，晉升越激烈，越傾向設(shè)定較高的目標(biāo)以向上級傳遞執(zhí)政能力，滿足相關(guān)性。另外，先前確定的地級市數(shù)量隸屬于行政區(qū)劃和政治決策，不受當(dāng)下高質(zhì)量發(fā)展水平的影響，滿足排他性。滯后值是被廣泛使用的工具變量，用二者的交互項作為工具變量用于面板數(shù)據(jù)的估計。工具變量二（IV2_egoal，IV2_ER）是基于綜合了地理相鄰和經(jīng)濟(jì)相近（人均GDP指標(biāo)）的逆經(jīng)濟(jì)距離空間權(quán)重矩陣計算鄰近地區(qū)的目標(biāo)加權(quán)平均值。主要原因是“標(biāo)尺效應(yīng)”的存在使中國各地區(qū)目標(biāo)的制定易受“鄰居”的影響［29］，滿足相關(guān)性。本地區(qū)年末的發(fā)展質(zhì)量不會逆向影響其他地區(qū)制定年初目標(biāo)，滿足排他性。進(jìn)而采用兩階段最小二乘（2SLS）和廣義矩估計（GMM）進(jìn)行估計，結(jié)果見表5。egoal、ER 和egoal × ER 對高質(zhì)量發(fā)展的影響未發(fā)生實質(zhì)性變化，說明在解決內(nèi)生性偏誤后基準(zhǔn)結(jié)論依舊穩(wěn)健。

4 進(jìn)一步研究

4. 1 異質(zhì)性分析

4. 1. 1 發(fā)展的階段性特征

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容被空前重視。為審視發(fā)展理念的變化是否影響政府制定的預(yù)期目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，分別估計了黨的十八大前后發(fā)展目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響，結(jié)果見表6。2012年前提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)（-0. 041）不利于高質(zhì)量發(fā)展；2012年及之后，黨中央對生態(tài)文明的重視能夠引導(dǎo)地方政府提高經(jīng)濟(jì)增量的同時注重經(jīng)濟(jì)質(zhì)量（0. 124）。另一方面，環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)也被強(qiáng)化（5. 181>2. 030）。如果上述結(jié)論成立，考慮到中國的五年規(guī)劃是根據(jù)特定階段的戰(zhàn)略環(huán)境和國家任務(wù)編制，不同規(guī)劃期的發(fā)展側(cè)重點不同，那么政府制定的預(yù)期目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響也會呈現(xiàn)異質(zhì)性。為此，分別設(shè)置不同“五年規(guī)劃”期虛擬變量與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的交互項，結(jié)果見表6?！笆濉焙汀笆晃濉睍r期，提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境約束目標(biāo)也未發(fā)揮促進(jìn)作用；而“十二五”和“十三五”時期，提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)均促進(jìn)了高質(zhì)量發(fā)展。

4. 1. 2 發(fā)達(dá)程度

在發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，政府預(yù)期目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響可能存在差異性。按照城市本年度的燈光亮度是否大于所在省份的平均燈光亮度劃分發(fā)達(dá)程度，結(jié)果見表7。發(fā)達(dá)地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的侵蝕效應(yīng)高于不發(fā)達(dá)的地區(qū)（-0. 056>-0. 059），且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也高于不發(fā)達(dá)地區(qū)（4. 599>4. 151），該結(jié)論說明中國發(fā)達(dá)地區(qū)的目標(biāo)定位要弱化經(jīng)濟(jì)增量，強(qiáng)化環(huán)境目標(biāo)。此外，按照東、中、西部地區(qū)劃分發(fā)達(dá)程度考察這一問題，所得結(jié)論一致。

4. 1. 3 經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的約束強(qiáng)度

為檢驗經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束強(qiáng)度的影響，首先按照實際經(jīng)濟(jì)增速是否兌現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定虛擬變量（goal_Y），引入goal_Y 與政府預(yù)期目標(biāo)的交互項，結(jié)果見表8。實際經(jīng)濟(jì)增長率無法兌現(xiàn)目標(biāo)的地區(qū)，過高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展（-0. 057），且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也被削弱（3. 557<4. 696）；已兌現(xiàn)目標(biāo)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)未顯著影響高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)一步審視實際經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展水平、環(huán)境目標(biāo)情況，發(fā)現(xiàn)北京、上海、天津、三亞、佛山、常州、廣元、廣州、成都、曲靖、深圳等城市兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時也設(shè)定了嚴(yán)格的環(huán)境目標(biāo)，高質(zhì)量發(fā)展水平也較高。這在一定程度上說明可協(xié)同實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

其次，按照《政府工作報告》表述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的文本設(shè)定“軟硬”約束強(qiáng)度變量（Eh_l re）。具體地，采用“力爭、確保、之上”等硬詞匯修飾經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)視為約束強(qiáng)度較高［8］，采用“左右、區(qū)間、持平、同步”等軟詞匯的視為約束強(qiáng)度較低，未加修飾詞的視為約束強(qiáng)度適中。分別引入Eh_l re 與egoal 和ER 的交互項，結(jié)果見表8。約束強(qiáng)度低的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不顯著；約束強(qiáng)度高的地區(qū)，提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)侵蝕了高質(zhì)量發(fā)展。環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)不受經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)修飾詞的影響。

4. 1. 4 發(fā)展目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的非線性關(guān)系

鑒于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響可能存在非線性關(guān)系，該研究加入經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的二次項，結(jié)果見表9。egoal 與高質(zhì)量發(fā)展之間不存在“U”型關(guān)系。ER 和ER × ER 系數(shù)分別為13. 507和-12. 138且顯著，說明環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間存在倒“U”型關(guān)系。該結(jié)果說明各地區(qū)也要視情況設(shè)定環(huán)境約束目標(biāo)，過于苛責(zé)的環(huán)境約束可能阻礙高質(zhì)量發(fā)展。

4. 2 機(jī)制檢驗

參考溫忠麟等［30］的研究檢驗經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)影響高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制。第一步是政府制定的預(yù)期目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的估計結(jié)果，見表2。第二步和第三步分別是政府制定的預(yù)期目標(biāo)對機(jī)制（M）和預(yù)期目標(biāo)與機(jī)制對高質(zhì)量發(fā)展（TS）的估計，見式（8）—式（11）。如果系數(shù)α₁、α₂和b 都顯著則機(jī)制成立。

4. 2. 1 機(jī)制一：技術(shù)創(chuàng)新

采用發(fā)明和實用新型專利申請量的對數(shù)衡量技術(shù)創(chuàng)新水平（ln tec）以檢驗假設(shè)2，結(jié)果見表10。egoal（-0. 072）顯著負(fù)向影響ln tec，而ER（1. 475）的系數(shù)顯著為正；ln tec 顯著提升了TS_Shan（0. 655），則機(jī)制檢驗通過，假設(shè)2成立。為了進(jìn)一步探究技術(shù)創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系是否受地區(qū)設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束強(qiáng)度的影響，按照異質(zhì)性分析部分設(shè)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度變量進(jìn)行分組回歸，結(jié)果見表10。隨著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度的增加，ln tec 對高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)逐漸下降（0. 643>0. 626>0. 611），該結(jié)果在一定程度上說明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作的約束力度較強(qiáng)，會侵蝕技術(shù)創(chuàng)新對高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)。

4. 2. 2 機(jī)制二：資金吸引力

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府可出臺系列政策提高資金吸引力以拉高地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。根據(jù)北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心Dai等［31］公布的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)區(qū)域指數(shù)，采用新建企業(yè)（NewBC）、吸引外來投資（FInvest）、吸引風(fēng)險投資（VCinvest）反映地區(qū)的資金吸引力。鑒于指標(biāo)的子維度是絕對數(shù)，為了使各城市之間縱向可比，將城市每年的綜合指數(shù)按照均值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，見（12）式。

以Invest 為機(jī)制變量，結(jié)果見表11。egoal（0. 006）顯著增加了Invest，但I(xiàn)nvest（-0. 498）負(fù)向影響高質(zhì)量發(fā)展?？梢?，如果地方政府放松產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)入駐、刺激企業(yè)擴(kuò)大投資等拉高經(jīng)濟(jì)增速則不利于高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，ER（-0. 041）顯著降低了地區(qū)的資金吸引力且提升了高質(zhì)量發(fā)展（4. 336）。假設(shè)2成立。

該研究進(jìn)一步探討了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度如何影響環(huán)境約束目標(biāo)、資金吸引力和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，見表11。隨著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度的增加，環(huán)境目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)逐漸增加（1. 691<5. 090<5. 831），且只有在以“硬詞匯”修飾經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的地區(qū)，新增投資量負(fù)向影響高質(zhì)量發(fā)展（-1. 566）。該結(jié)果在一定程度上說明，面臨經(jīng)濟(jì)增長壓力的地區(qū)，增加環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度會降低地區(qū)的資金吸引力，但是有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化面臨經(jīng)濟(jì)增長壓力地區(qū)的環(huán)境保護(hù)意識，避免走先發(fā)展后治理的老路。

5 結(jié)論與政策啟示

基于中國高質(zhì)量發(fā)展的時代背景，從地方政府制定預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)的角度探究經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的影響及作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：①過高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)使地方政府的工作過度集中于經(jīng)濟(jì)增速，不利于高質(zhì)量發(fā)展。而環(huán)境約束目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展有顯著的提升作用，且能緩解經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)效應(yīng)。該結(jié)論通過了內(nèi)生性偏誤等系列穩(wěn)健性檢驗。②異質(zhì)性分析表明，中國經(jīng)濟(jì)能兼顧實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的雙贏。發(fā)達(dá)地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)對高質(zhì)量發(fā)展的侵蝕效應(yīng)高于不發(fā)達(dá)的地區(qū)，且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)要聚焦于弱化經(jīng)濟(jì)增速，強(qiáng)化環(huán)境約束；無法兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)以及采用“硬”詞匯修飾經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的地區(qū)，提高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展，且削弱了環(huán)境目標(biāo)的提升效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展不存在顯著的非線性關(guān)系，但環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展存在顯著的倒“U”型關(guān)系。③機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的提高降低了地區(qū)的創(chuàng)新水平，拉高了新增投資量，不利于高質(zhì)量發(fā)展，而環(huán)境約束目標(biāo)能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新并限制新增投資量的盲目擴(kuò)張，進(jìn)而有助于高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)上述研究結(jié)果，為助力高質(zhì)量發(fā)展總結(jié)了如下幾點政策啟示：①政績考核方面。繼續(xù)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)地方立足地區(qū)資源稟賦建立發(fā)展支柱，干部的政績考核按照地區(qū)發(fā)展的核心功能實施差異化考核。另外，切實推動干部的綠色政績考核，具體化生態(tài)環(huán)境考核的指標(biāo)，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)建設(shè)地方干部生態(tài)信息賬本，落實綠色環(huán)境政績的可追溯制度。②政府預(yù)期發(fā)展目標(biāo)的制定。新發(fā)展階段下，發(fā)展仍然是中國解決一切問題的基礎(chǔ)，保持中高速經(jīng)濟(jì)增長是中國實現(xiàn)人均收入翻番、共同富裕等遠(yuǎn)景目標(biāo)的關(guān)鍵，所以經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)必不可少。與此同時，在兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的過程中，必須堅持新發(fā)展理念，堅守環(huán)境保護(hù)底線，重點提升質(zhì)量效益，締造“量增質(zhì)更優(yōu)”的雙贏。另外，各地區(qū)制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)要內(nèi)生于地區(qū)的資源稟賦并適當(dāng)?shù)亓粲姓{(diào)整空間，相對發(fā)達(dá)地區(qū)的目標(biāo)定位要弱化經(jīng)濟(jì)增量，強(qiáng)化綠色環(huán)境目標(biāo)。③政策保障方面。技術(shù)創(chuàng)新作為推動高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制，是地區(qū)避免陷入“要增長擯棄環(huán)境、要環(huán)境擯棄增長”惡性循環(huán)的關(guān)鍵。技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的正外部性使得該領(lǐng)域僅靠市場力量易存在市場失靈，所以政府引導(dǎo)不可或缺。為此，提出中央政府牽頭設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展專用基金的建議，確保資金充裕度。地方政府也可建立專門的財政資金支持技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，提高財政資金扶持的精準(zhǔn)性。

（責(zé)任編輯：李琪）