推動良法善治再啟新篇章

王曉晨

法? 律是治國之重器，良法是善治之前提。立法是為社會生活和公民行為立規矩、定方圓的活動，是走向良法善治的重要階梯。

4月26日，市十六屆人大常委會第二次會議高票通過了關于修改《上海市制定地方性法規條例》的決定。在全國人大剛剛對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）作出修改的重要節點，市人大常委會及時修改《上海市制定地方性法規條例》（以下簡稱《條例》），對本市健全立法機制體制，在法治軌道上深化推進城市治理體系和治理能力現代化，以高質量立法推動高質量發展，具有重要意義。

完善指導思想 把牢政治方向

做好新時代立法工作必須堅持黨的領導這一最高政治原則。本次《條例》的修改堅決貫徹黨對立法工作的領導，在總則中增加規定，制定地方性法規應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發展理念，保障在法治軌道上加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

本次《條例》的修改貫徹落實黨的二十大精神，根據新形勢新要求，進一步完善依憲立法、依法立法，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威方面的規定;貫徹黨中央關于社會主義核心價值觀融入法治建設的部署要求，增加制定地方性法規應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持法治和德治相結合，推動社會主義精神文明建設方面的規定;為增強立法的針對性、適用性、可操作性，進一步貫徹“小快靈” “小切口”立法要求，增加了地方性法規可以根據內容選擇采用若干規定、規定、實施辦法、條例等立法體例的規定。

在法治下推進改革 在改革中完善法治

習近平總書記指出“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，強調“要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用”。

本次《條例》的修改認真對照新修改的《立法法》，完善制定地方性法規的相關規定。明確立法決策與改革決策相統一的原則要求，增加規定：制定地方性法規應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在本市治理體系和治理能力現代化中的重要作用。通過“調法調規”方式及時為推進相關改革提供法律依據，確保立法與時代同步、與改革同頻。明確市人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就“特定事項”在“規定期限和范圍”內暫時調整或者暫時停止適用地方性法規的部分規定。實踐證明可行的，由市人民代表大會及其常務委員會及時修改有關地方性法規，條件尚不成熟時，可以延長期限，或者恢復施行有關地方性法規。

增設“浦東專章” 激活引領區發展新活力

為推進浦東首創性改革，依據全國人大常委會賦予的立法授權，市人大常委會陸續頒布了15部浦東新區法規，為浦東大膽試、大膽闖、自主改提供了法治支撐。

今年2月，陳吉寧書記作出重要批示，明確要求“繼續寫好引領區立法工作這篇大文章”。新修改的《立法法》也將浦東新區法規寫入第八十四條，并確立其在國家法律體系中的地位，為制定浦東新區法規提供了法律遵循。浦東是中國改革開放的前沿和窗口，浦東的開發開放始終離不開法治的保障和護航，本次《條例》的修改增設“制定浦東新區法規的特別規定”專章，為繼續做好浦東新區法規立法工作提供制度支撐，為高水平制度型開放注入強勁法治動力。

浦東新區法規立法工作承擔著為改革創新“試制度、探新路”的重要責任，必須從浦東新區法規立法的全局性重大意義出發，堅持國家戰略定位。《條例》在專章中第一條就明確，浦東新區法規是為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系，推動浦東高水平改革開放，打造社會主義現代化建設引領區制定的。

創制性和變通性是浦東新區法規的最大特色。《條例》也在專章第一條明確，市人民代表大會及其常務委員會根據《中華人民共和國立法法》的規定和全國人民代表大會常務委員會的授權決定，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，比照經濟特區法規，可以對法律、行政法規、部門規章等作出變通規定;并在提出浦東新區法規案時和向全國人大常委會、國務院備案時，應當對變通法律、行政法規、部門規章等的情況以及制度創新情況作出說明。還進一步明確制定浦東新區法規，應當建立市委領導的統籌協調機制，立足在浦東全域打造特殊經濟功能區的改革創新實踐需要，注重發揮創新和變通作用，引領帶動全市相關領域改革發展。

為更好發揮浦東新區法規的“龍頭”作用，在更高起點上完善浦東新區法規立法工作的體制機制，《條例》對市人大常委會、市人大各專門委員會、常委會有關工作機構、市人民政府及其相關部門、浦東新區等方面的職責任務作了進一步明確。

浦東的改革開放走在全國前列，各方面的法治保障需求更為迫切。《條例》規定，對暫無法律、法規或者明確規定的領域，浦東新區人民代表大會及其常務委員會和浦東新區人民政府可以先行制定相關管理措施，探索形成的經驗做法可以以法規形式固化下來。此外，《條例》還對浦東新區法規的司法適用作出安排，要求本市各級人民法院、人民檢察院依法適用浦東新區法規，市高級人民法院、市人民檢察院根據需要制定支持浦東新區法規司法適用的規范性文件。

踐行全過程人民民主 聚民智凝共識

本次《條例》的修改將堅持和發展全過程人民民主重大理念寫入地方立法原則，并規定制定地方性法規應當堅持立法公開，健全代表全程參與立法機制，保障人民通過多種途徑參與立法活動。《條例》還增加了關于加強立法宣傳工作、組織代表研讀討論等方面的內容。

基層立法聯系點是立法機關直接聯系基層群眾的有效渠道，是全過程人民民主的生動實踐。黨的二十大報告提出，要“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。本次的《條例》修改，在對照新修改《立法法》第九十條的規定“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見”的基礎上，增加了聽取“立法工作的意見”的表述，“全鏈條”吸納民意，匯集民智，凝聚共識。確保立法項目的確定、起草、審議、通過等各個環節，都聽到來自人民群眾的聲音，努力做到人民有所呼，立法有所應，將全過程人民民主重大理念貫穿于立法工作各方面各環節全過程。

完善立法程序和工作機制 提高立法效能

貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，必須堅持以法治為引領。近年來，本市在不斷完善地方立法程序和機制方面積極探索創新，立法工作不斷取得新成效、展現新氣象。本次《條例》的修改，結合新修改的《立法法》的規定和實踐做法，并與修改后的《上海市人民代表大會議事規則》相銜接，進一步明確：常委會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規案，可以適時組織代表研讀討論，征求代表的意見。為適應特殊情況下緊急立法的需要，完善了相關立法程序。進一步完善法規案終止審議和延期審議方面的制度。貫徹黨中央關于推進科學立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統籌立改廢釋纂等要求，增加規定：市人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋、編纂等多種形式，發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用。并總結實踐經驗、順應發展要求，增加制定專項立法計劃、加強立法宣傳、編制立法技術規范、公布法規及相關立法文件等方面的規定。

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”高質量立法在改革發展中發揮引導、推動、規范、保障作用，確保重大改革和先行先試在法治軌道上有效運行。新時代新征程對地方立法工作提出了新的更高要求，期待以《條例》修改實施為新起點，推動良法善治再啟新篇章。