關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作若干問(wèn)題的思考

上? 海人大工作研究會(huì)積極探索將課題研究與立法意見建議征集等相關(guān)工作相結(jié)合。2022年，研究會(huì)通過(guò)對(duì)全市25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)系點(diǎn)）特色創(chuàng)建工作推進(jìn)情況的研究分析，結(jié)合深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記全過(guò)程人民民主重大理念，積極思考創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的方式和機(jī)制，思考基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，并提出相關(guān)工作建議。

一、推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的必要性與可行性分析

（一）推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的目標(biāo)

增強(qiáng)立法意見征詢的工作質(zhì)效，推進(jìn)立法的科學(xué)性和民主性。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是推進(jìn)立法民主性、精細(xì)性和科學(xué)性的制度平臺(tái)。依托于街道社區(qū)、基層黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等單位，通過(guò)生動(dòng)實(shí)踐和創(chuàng)新探索，不斷拓寬社會(huì)各方有序參與立法的途徑，能夠增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性，提高立法質(zhì)量。

深入挖掘聯(lián)系點(diǎn)制度優(yōu)勢(shì)，合理界定聯(lián)系點(diǎn)功能范圍。充分發(fā)揮25家聯(lián)系點(diǎn)在區(qū)域、行業(yè)、專業(yè)和單位性質(zhì)等方面的自身特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，將設(shè)點(diǎn)單位本職工作與聯(lián)系點(diǎn)平臺(tái)功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，合理界定聯(lián)系點(diǎn)的功能范圍，積極探索創(chuàng)新。

進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表融入聯(lián)系點(diǎn)工作，發(fā)揮人大制度的功能優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)攜手代表“家、站、點(diǎn)”等人大基層民主制度，與人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等工作深入融合，推動(dòng)人大代表積極履職盡責(zé)，真正做到保障人民當(dāng)家作主。

（二）推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的必要性研究

全面落實(shí)全過(guò)程人民民主。創(chuàng)建并用好各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的特色，能夠更好地培育聯(lián)系點(diǎn)、組織聯(lián)系群眾、發(fā)揮各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的作用，使科學(xué)立法、民主立法落到實(shí)處，使立法“直通車”的種類和形式更加豐富，使群眾參與國(guó)家和地方立法的積極性、主動(dòng)性更加彰顯，從而更加生動(dòng)地展示全過(guò)程人民民主的全鏈條、全方位和全覆蓋。

打造民主立法新生態(tài)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作是深化拓展聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的內(nèi)在要求，有助于進(jìn)一步推動(dòng)迭代升級(jí)、提質(zhì)增效，打造民主立法新生態(tài)，凸顯聯(lián)系點(diǎn)在保證人民民主、推動(dòng)基層治理層面的重要作用。

進(jìn)一步發(fā)揮人大制度優(yōu)勢(shì)。在深化拓展階段，聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)仍面臨性質(zhì)定位需要更明確、意見反饋機(jī)制需要更順暢、平臺(tái)特色挖掘需要更充分等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。積極推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作，有助于用好各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)特色，減少聯(lián)系點(diǎn)工作負(fù)荷，節(jié)省制度運(yùn)行成本，提高民主立法和科學(xué)立法質(zhì)量，創(chuàng)新推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法多維度功能，進(jìn)一步助力人大各環(huán)節(jié)工作，發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)制度優(yōu)勢(shì)。

（三）推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的可行性研究

25家聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)形成分類探索實(shí)踐。25家聯(lián)系點(diǎn)形成各自工作特色，在信息員隊(duì)伍布局和構(gòu)成、立法意見征詢分布范圍、開展活動(dòng)形式和頻次等方面形成分類探索實(shí)踐，如街道類聯(lián)系點(diǎn)凸顯居民特色、專業(yè)機(jī)構(gòu)類聯(lián)系點(diǎn)凸顯實(shí)踐和專業(yè)特色、學(xué)會(huì)類聯(lián)系點(diǎn)有課題研究特色、協(xié)會(huì)類聯(lián)系點(diǎn)有行業(yè)領(lǐng)域特色等。

聯(lián)系點(diǎn)功能已經(jīng)拓展至四個(gè)方面。市人大常委會(huì)積極將聯(lián)系點(diǎn)功能從參與立法拓展至監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法等各環(huán)節(jié)，為推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作提供現(xiàn)實(shí)可能性和開展空間。聯(lián)系點(diǎn)功能深化拓展反向要求進(jìn)一步明確聯(lián)系點(diǎn)制度和工作特色，積極探索自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，確定組織開展工作的方向、重點(diǎn)、視角、范圍以及對(duì)象，滿足不同功能的不同目的、內(nèi)在需求和要求，差別化地尋求與聯(lián)系點(diǎn)制度功能的匹配度，最大限度實(shí)現(xiàn)四大制度功能。

人大代表聯(lián)系群眾的基層民主平臺(tái)不斷完善。目前，上海市已建成5500多家“家、站、點(diǎn)”，全市四級(jí)人大代表均已安排編入，真正打通了代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”。基層民主平臺(tái)建設(shè)為聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作提供了可行條件。

二、聯(lián)系點(diǎn)五大類型特色探索實(shí)踐

本市25家設(shè)點(diǎn)單位呈現(xiàn)出多種形式，涵蓋行政機(jī)關(guān)、基層自治組織、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等性質(zhì)的單位，涉及法律、建筑、金融、行政、綜合管理等行業(yè)領(lǐng)域，覆蓋城市、農(nóng)村區(qū)域。不同聯(lián)系點(diǎn)在信息員隊(duì)伍構(gòu)成和分布、征詢信息重點(diǎn)內(nèi)容、與本職工作結(jié)合緊密性等方面不同，總體呈現(xiàn)出五大類型特色探索實(shí)踐。

街道村居類。田林街道、江寧路街道、黃橋村委會(huì)等屬此類聯(lián)系點(diǎn)。作為最小的行政單位或基層自治組織，該類設(shè)點(diǎn)單位直接面對(duì)群眾、覆蓋對(duì)象廣泛、工作內(nèi)容龐雜，多承擔(dān)街道治理、社區(qū)綜合管理等事項(xiàng)。這類聯(lián)系點(diǎn)的信息員隊(duì)伍分布具有廣覆蓋性，能確保立法意見征詢對(duì)象廣泛、征詢內(nèi)容具有針對(duì)性、征詢信息呈現(xiàn)多元性。該類聯(lián)系點(diǎn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)資源相對(duì)充足，能統(tǒng)籌整合利用資源，聯(lián)動(dòng)開展多種類型的立法意見征詢工作，積極將立法意見征詢工作與促進(jìn)守法、宣傳普法等工作結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮其在挖掘基層深層次矛盾和民生問(wèn)題上的制度優(yōu)勢(shì)，注重將人民民主制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

專業(yè)機(jī)構(gòu)類。長(zhǎng)寧法院、奉賢檢察院、寶山仲裁、黃浦區(qū)城管執(zhí)法局等屬此類聯(lián)系點(diǎn)。這類設(shè)點(diǎn)單位直接參與一線法律專業(yè)實(shí)踐，在信息員隊(duì)伍上具有一線性、專業(yè)性和實(shí)踐性等特征，利用“一線”和“專業(yè)”優(yōu)勢(shì)為相關(guān)立法提供鮮活素材。例如，長(zhǎng)寧法院聯(lián)系點(diǎn)加強(qiáng)審判和立法互動(dòng)，使立法具有針對(duì)性和可操作性，將寶貴的專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為立法意見，加大司法宣傳力度。

社會(huì)團(tuán)體類。主要包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他群團(tuán)，如上海市律師協(xié)會(huì)、上海市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和上海市綠色建筑協(xié)會(huì)、上海市人大工作研究會(huì)、上海市浦東新區(qū)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等。該類聯(lián)系點(diǎn)信息員隊(duì)伍往往覆蓋行業(yè)從業(yè)人員，工作凸顯專項(xiàng)性、行業(yè)性和實(shí)踐性等特征，重點(diǎn)參與與行業(yè)密切相關(guān)的項(xiàng)目。浦東工商聯(lián)的信息員隊(duì)伍以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)代表人士為主，重點(diǎn)參與和城市治理及未來(lái)發(fā)展規(guī)劃等緊密相關(guān)的項(xiàng)目，廣泛動(dòng)員和組織民營(yíng)企業(yè)反映真實(shí)的經(jīng)濟(jì)立法需求，深入挖掘行業(yè)難點(diǎn)問(wèn)題。人大工作研究會(huì)發(fā)揮會(huì)員既有人大工作經(jīng)驗(yàn)又有條線領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)的背景優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)將聯(lián)系點(diǎn)工作與人大課題調(diào)研結(jié)合，更注重從法治的統(tǒng)一性和平衡性，從立法與上海發(fā)展的關(guān)系中反映基層民意。

鎮(zhèn)人大類。金澤鎮(zhèn)人大、七寶鎮(zhèn)人大和南匯新城鎮(zhèn)人大屬于此類。該類設(shè)點(diǎn)主體工作具有合作機(jī)制多元化、統(tǒng)籌指導(dǎo)性、資源整合性、區(qū)域聯(lián)通性等特征。該類聯(lián)系點(diǎn)信息員隊(duì)伍來(lái)源廣泛，能夠多渠道收集社情民意。聯(lián)系點(diǎn)注重整合鎮(zhèn)人大代表之家陣地，依托人大代表“家、站、點(diǎn)”平臺(tái)資源，引導(dǎo)群眾有序參與立法意見征詢等工作，有條件的配合參與相關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作。

企業(yè)類。海通證券屬于此類。這類設(shè)點(diǎn)主體具有專業(yè)性、創(chuàng)新性、實(shí)踐性等特征，在信息員隊(duì)伍上匯聚經(jīng)濟(jì)專業(yè)領(lǐng)域人才。在立法意見征詢工作中，該類聯(lián)系點(diǎn)注重凸顯金融專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋廣等特色，聚焦重點(diǎn)、新興領(lǐng)域，確保征詢意見的專業(yè)性、針對(duì)性和可操作性;同時(shí)，注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)廣、客戶群體大、青年員工多等特色，推進(jìn)宣傳普法、促進(jìn)守法等功能拓展。

三、關(guān)于完善聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的建議

（一）聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作現(xiàn)存的問(wèn)題

對(duì)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的認(rèn)識(shí)不足。要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，聯(lián)系點(diǎn)是人大立法制度的創(chuàng)新形式，是推進(jìn)全過(guò)程人民民主的重要制度實(shí)踐。要在人大制度框架下，不斷豐富民意表達(dá)形式、拓寬民意表達(dá)渠道。要深入挖掘聯(lián)系點(diǎn)制度優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其基層性、廣泛性、常設(shè)性、有效性等特征。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作的認(rèn)識(shí)，積極探索各類聯(lián)系點(diǎn)自身特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，提高聯(lián)系點(diǎn)工作質(zhì)效。

聯(lián)系點(diǎn)特色管理工作機(jī)制上存在不足。管理機(jī)制上，可由市人大常委會(huì)將聯(lián)系點(diǎn)工作作為常委會(huì)的一項(xiàng)常規(guī)工作來(lái)抓，加強(qiáng)理論制度研究和工作運(yùn)行研究，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的指導(dǎo)和統(tǒng)籌。例如，目前聯(lián)系點(diǎn)監(jiān)督執(zhí)法的功能依靠市人大常委會(huì)法工委來(lái)組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)、反饋、評(píng)估，顯然力不從心。要根據(jù)各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的特色用好聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)特色管理，在任務(wù)交辦、特色發(fā)揮、評(píng)估考核等方面要區(qū)分不同特色的聯(lián)系點(diǎn)，切忌形式化。功能拓展后，聯(lián)系點(diǎn)存在工作負(fù)荷過(guò)大、任務(wù)邊界不明確等傾向，所以，用好各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)特色可能是解決辦法。

組織人大代表傾聽聯(lián)系點(diǎn)意見建議制度創(chuàng)新不足。常委會(huì)組成人員和人大代表應(yīng)該用好聯(lián)系點(diǎn)這個(gè)民意平臺(tái)，在人大制度框架下推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)工作和制度創(chuàng)新。例如，可以探索人大代表“家、站、點(diǎn)”與聯(lián)系點(diǎn)深度融合，將聯(lián)系點(diǎn)工作進(jìn)一步與代表工作融合，體現(xiàn)人大制度的創(chuàng)新合力，常委會(huì)組成人員和各級(jí)人大代表都應(yīng)該參加聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)，充分發(fā)揮代表在立法意見征詢、執(zhí)法情況意見收集、宣傳法律法規(guī)、推動(dòng)法律實(shí)施等方面的作用。

聯(lián)系點(diǎn)監(jiān)督意見缺乏采納反饋。聯(lián)系點(diǎn)參與監(jiān)督執(zhí)法工作是最薄弱的環(huán)節(jié)，大多數(shù)聯(lián)系點(diǎn)本身并無(wú)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，群眾監(jiān)督法律法規(guī)執(zhí)行情況，監(jiān)督意見應(yīng)該最多，但是沒有統(tǒng)計(jì)和反饋，影響了群眾參與監(jiān)督執(zhí)法的積極性。而通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)派人參與人大常委會(huì)組織的監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)，往往只能有1～2人參加，無(wú)法體現(xiàn)民意收集的廣泛性。要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)聯(lián)系點(diǎn)參與監(jiān)督執(zhí)法工作的內(nèi)在合理性和重大意義，認(rèn)識(shí)到監(jiān)督執(zhí)法工作是“立法后評(píng)估”工作的內(nèi)在組成部分。進(jìn)一步完善聯(lián)系點(diǎn)服務(wù)監(jiān)督工作制度和流程，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督和群眾監(jiān)督的融合方式，提升監(jiān)督質(zhì)量，廣泛、常態(tài)、有效地收集、整合群眾對(duì)執(zhí)法情況的意見建議。市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組要重視和研究聯(lián)系點(diǎn)的意見建議，執(zhí)法檢查報(bào)告要有所反饋，甚至在專題詢問(wèn)上用好聯(lián)系點(diǎn)收集的群眾意見和群眾的質(zhì)問(wèn)。同時(shí)，監(jiān)督意見要像立法意見一樣納入統(tǒng)計(jì)和反饋平臺(tái)。

（二）推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建的工作建議

加強(qiáng)對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的專題研究和專項(xiàng)工作研究。建議常委會(huì)在人大制度框架下，研究和落實(shí)人大代表聯(lián)系聯(lián)系點(diǎn)的制度。市人大要積極回應(yīng)聯(lián)系點(diǎn)參與執(zhí)法檢查的積極性，在執(zhí)法檢查報(bào)告中要回應(yīng)聯(lián)系點(diǎn)提出的意見建議，執(zhí)法檢查組要做好聯(lián)系點(diǎn)意見征集統(tǒng)計(jì)工作和意見采納反饋工作。

加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)特色分類，培育并發(fā)揮好自身特色。目前各類聯(lián)系點(diǎn)主要基于其自然和社會(huì)條件形成特色，需要常委會(huì)進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合各聯(lián)系點(diǎn)自身?xiàng)l件，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，有方向性地培育、使用各類聯(lián)系點(diǎn)特色，強(qiáng)化同類型聯(lián)系點(diǎn)作用力和影響力。例如，可以有選擇地就某一項(xiàng)立法法規(guī)、法規(guī)中某一個(gè)核心制度、某一個(gè)重要的或核心條款分派各聯(lián)系點(diǎn)征集意見建議，也可以就立法的合法性、可操作性、地方特色問(wèn)題分派各聯(lián)系點(diǎn)征集意見建議，更可以將立法中爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題交給某個(gè)聯(lián)系點(diǎn)征集意見，將全面聽取意見和有重點(diǎn)地聽取意見結(jié)合起來(lái)，將整部法規(guī)聽取意見和重要核心條款聽取意見結(jié)合起來(lái)，激發(fā)聯(lián)系點(diǎn)特色活力。

加強(qiáng)人大代表共享聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，發(fā)揮代表聯(lián)系群眾的紐帶作用。探索人大代表有序參與聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)制度，傾聽群眾對(duì)立法的意見建議，并研究轉(zhuǎn)化為代表的意見建議，在代表參加立法和執(zhí)法檢查的各種會(huì)議審議發(fā)言中積極表達(dá)。要積極推動(dòng)常委會(huì)組成人員、列席常委會(huì)參加立法審議的代表、參加人代會(huì)審議大會(huì)立法的人大代表下聯(lián)系點(diǎn)聽取群眾的意見建議。

區(qū)分“基層”和“專業(yè)”，推動(dòng)各區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)。在設(shè)點(diǎn)布局上，可采用“各區(qū)和委員會(huì)推薦+社會(huì)公眾自薦+常委會(huì)統(tǒng)籌+立法任務(wù)”多元?jiǎng)討B(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格把握政治、信譽(yù)、能力和設(shè)點(diǎn)意愿等準(zhǔn)入因素，同時(shí)完善“適時(shí)增補(bǔ)、有序退出”的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。進(jìn)一步明確聯(lián)系點(diǎn)的“基層”性質(zhì)和“專業(yè)”性質(zhì)，有利于推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)特色創(chuàng)建工作。發(fā)揮市區(qū)兩級(jí)聯(lián)系點(diǎn)的樞紐和橋梁作用，形成多層級(jí)多輻射的聯(lián)動(dòng)工作體系，協(xié)同推進(jìn)建設(shè)，激發(fā)強(qiáng)大新活力。