業主委員會“難成立”卻“易解散”的實證探析

初文詩

摘要：本文針對社區治理中“業主委員會為何‘成立難’卻‘易解散’？”的問題，通過實證研究的方式，以Z小區為例，深入分析原因，并試圖跳出業主委員會這個單一的行為主體，來探究居民怎樣才能有效地參與社區治理、實現善治。從而為創新社區治理，加強基層建設，滿足人民日益增長的對美好生活的需求，提供參考和借鑒。

關鍵詞：社區治理，居民自治，業主委員會

1.基層協商民主

在社區治理中，協商民主發揮著不可磨滅的作用。《關于加強城鄉社區協商的意見》中明確規定：加強城鄉社區協商，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。[1]在協商民主的理論之下，政府起著領導和監督的作用，業主委員會等自治組織起著聚合民意的作用，居民起著主動參與和民主監督的作用，“三位一體”實現社區共治。

2.多中心秩序

多中心分析框架認為，社區治理中存在多個決策中心，這些中心圍繞著善治目標相互博弈，由此構建的多中心秩序是各個互動主體基于自身運行邏輯自發形成的，但在自發博弈中也會出現 “占位者”不行動的治理困境。多中心分析的目的就是借助干擾因素的滲透，消除占位者的行動惰性，激發占位者向行動者的角色轉化，以達到多中心有效協同，追尋善治的目的。[2]

3.“熟人社區”

“Community”一詞翻譯過來兼有“社區”與“共同體”之義，而滕尼斯所使用的“Gemeinschaft”概念雖然沒有完全排除地域特征，但是更加強調的是成員間的親密關系以及相互形成的信任感和歸屬感。[3]誠然，城市無法再現原本的共同體與“熟人社會”，但是從日常的治理實踐以及城市社區治理創新的現實需要來看，城市“熟人社區”的建構或可能成為社區治理創新的一種有益嘗試。[4]

Z小區屬于老舊小區，自建成至今近30年。Z小區的“前世”是某橡膠廠的職工宿舍，在當時并不屬于商品房住宅。但后期由于橡膠廠經營不善以致破產，再加上城區建設的不斷擴大，經多方利益主體交涉，橡膠廠拆除，但職工宿舍卻被保留了下來，恢復了商品房經濟屬性，正式更名為“Z小區”，居民以經濟交易的形式購買產權，但當時的業主仍以原橡膠廠職工為主，占比近100%。此時的Z小區沒有物業管理，依靠原來的職工關系來維持這個“熟人小區”，但因業主的工作調整與變動，小區的住戶換了一批又一批，原來的橡膠廠職工住戶占比已不足30%，“熟人小區”已不復存在。為維持小區的穩定，在社區居委會的幫助之下，引進了物業公司，以便提供管理和服務。但后期由于物業公司和業主之間矛盾激化，決定辭退物業公司，成立業主委員會，追求自我管理、自我服務。Z小區業主委員會歷經兩屆，第一屆因懼怕承擔責任而主動辭職，第二屆因“內部腐化”被群眾舉報“趕”下了臺，改行“紅色物業”，業主委員會也被環境和物業管理委員會所取代，而這一新興治理組織也在實踐中出現了新情況、新問題，中間過程跌宕起伏，引人深思。

1.內部因素

（1）居民多“看客”

城市社區與農村社區的一大區別就在于，城市社區是人為劃分的住宅領域，屬于“密閉空間”，居民之間鮮有交流，甚至住對門的鄰居也可能不認識，且遷入、遷出的頻率較高；而農村社區是在歷史的發展中形成的，與周圍環境交流密切，村民以土生土長者居多，延續傳統，彼此之間互相關照。況且，城市的生活節奏日益加快，競爭激烈，每個人都在為生計所奔波，家庭尚且顧不過來，又怎會有精力參與管理小區公共事務呢？因此，“不惹事、不找事、不管事”成為大多數城市居民的生活態度，“看客”現象由此而生。Z小區中，私人住宅之外的領域皆是公共場所，責任劃分并不明確。據調查，居民普遍存在著這樣一種心理，即“小區不只是我一個人的小區，即使是小區內設施損壞，責任也落不到我頭上，也不用我來修”，主觀上的漠不關心是實現居民自治的最大絆腳石。

（2）業主委員會人選確定困難，且呈現老齡化趨勢

業主委員會是不計報酬的公益性組織，這就在無形之中為候選人提出了客觀的硬性要求：其一，身體狀況良好；其二，擁有穩定的生活保障；其三，熱心公益，有時間、有精力參與公共管理；其四，具備為人民服務的優秀品質。參考實際情況，很少有50歲以下的中青年群體愿意主動承擔業主委員會的職責，而離退休人員是最有可能滿足上述要求的，Z小區兩屆業主委員會的平均年齡也都在60歲以上。但也并非所有的離退休人員都愿意從事業主委員會的工作，即使自己愿意，家庭方面也可能不支持。

（3）集體行動的困難性

住宅小區對比于村莊，一大區別在于，村民集體行動容易，而居民集體行動困難。小區以“不斷更新的利益關系”形成聯絡網，而在村莊中更注重的是“血緣姻親關系”，也就是說，依靠固有的或長期不變的關系往往更能達成集體行動的一致性。就Z小區而言，建立初期，它為什么可以在沒有成立任何組織、沒有政府干預的情況下，完善小區內基礎設施建設？究其根源，就在于當時的Z小區還是一個“熟人小區”，彼此之間除了有利益牽扯，更多的是依靠工友情誼來維持小區的良性運轉，除此之外，相同的工作環境和生活環境已經在他們之間形成了一種約定俗成的事務運轉模式和管理方式，并且為全體業主所承認且共同遵守。但隨著業主的更換，這種“熟人小區”逐漸不復存在，小區的良性運轉也因此被打破，集體行動愈發困難。

2.外部因素

（1）業主委員會成立流程復雜

以《物業管理條例》為基礎，各地方政府都會對業主委員會的成立條件加以擴充。以TA市為例，業主委員會中黨員人數占比不得低于60%，總體人數為奇數，不得超過11人。具體流程如下：

第一，由小區內至少占比20%的業主聯名，向社區居委會或街道辦事處提出關于成立業主委員會的紙質申請。第二，成立業主委員會籌備工作小組，由7人及以上單數人員組成，一般包括1名街道辦事處人員、1名社區工作人員、1名小區的開發建設單位工作人員、1名物業公司工作人員、5名及以上業主，業主要占整個籌備工作小組的一半以上，同時這些業主不能作為候選人參與業主委員會的選舉。業主委員會籌備工作小組正式成立以后，在小區內張貼公示持續一周，若業主無反對意見，則籌備工作小組正式開始工作。第三，籌備小組的工作內容包括，制定接下來的工作章程，擬定小區的管理規約和議事規則，確定候選人的競選資格，確定投票方式（一戶一票）等內容，所有工作完成后，張貼公示，收集候選人信息并進行資格審核。第四，公示候選人信息，準備召開業主大會。第五，以住戶為單位，至少有占比2/3的住戶參與業主大會，否則無法召開；在此基礎之上，候選人必須獲半數及以上選票才可當選；選舉結束后，公示獲選人員名單，15日內若無業主反對，則正式成立。第六，成立之后，在社區居委會、街道辦事處及政府相關部門備案，由政府相關部門開示證明，之后到公安機關刻章，正式具備合法性。

（2）付出與回報不對等

業主委員會是社區與居民之間溝通的“橋梁”，是聯系社區治理與業主自治之間的紐帶，承擔著小區治安、創城等重要工作，法律層面也肯定了業主委員會是合法的社區代表組織，代表全體業主行使權利，責任重大。但由于業主委員會屬于公益團體，沒有薪資報酬和晉升空間，付出得到的回報可能僅限于精神上的獎勵，很多人對此大為不滿。從我國目前的基本國情出發，這樣的安排既不符合發展現狀，也不符合當代人的心理預期，須從法律、制度上加以調整。

（3）社區居委會和街道辦事處的“尷尬境地”

對于業主委員會的成立，社區居委會和街道辦事處應在其中起到“牽線搭橋”的作用，組織開展各項流程，協調多方利益主體的正當訴求，進而推進業主委員會的成立進程。但在Z小區業主委員會成立過程中，居委會和街道所起的作用僅僅是“被動式行政審批”和“按要求參與”，主動參與的并不多見。原因有二：其一，居委會和街道缺乏相關法律知識，“缺位”現象嚴重；其二，居委會和街道從“社會維穩”和“綜合治理”的角度出發，不愿意將小區的治理權下放給業主委員會，怕對自身的工作造成困擾，降低工作效率，因此很少主動介入小區成立業主委員會的相關事宜，僅是受理、辦理罷了。

1.內部因素

（1）業主與業主委員會之間的矛盾

由于業主并不了解業主委員會的具體職責，誤認為業主委員會包攬小區內的全部事務，導致什么事情都找業主委員會，甚至家庭內部矛盾也找業主委員會解決，但這已經超出了業主委員會的職責范疇。當然，業主委員會可以向業主進行解釋，但業主是不買賬的，反而會認為業主委員會不作為，覺得他們當時選錯了人，久而久之，矛盾激化，本來是同一戰線上的人，卻成為了對立的雙方。

（2）業主委員會內部的矛盾

就Z小區兩屆業主委員會的實際運作情況來看，業主委員會內部的矛盾并非在實際工作中產生的，而是自成立之日起就存在了，矛盾的根源就在于每個業主委員會成員的工作動機不同，大致可分為四類：其一，具備奉獻精神，自愿為業主服務的；其二，被社區居委會或街道約談，因受鼓勵而報名的（非自愿）；其三，從眾心理作祟，見別人報名自己也報名的；其四，想從中牟利的。工作動機不同，則工作態度不一，這就為內部矛盾的產生埋下了伏筆，再加上知識水平、道德素養的差異，矛盾難免激化，即使業主委員會攏共不過十余人，“拉幫結派”現象也尤其嚴重。

（3）業主之間的矛盾

業主之間的矛盾不僅僅限于鄰里之間的爭吵與糾紛，更多的是因為實施某項公共政策造成個人得失不同，進而引起業主們內心的不平衡，這種矛盾是潛在的，但影響是深遠的，它不僅會反作用到公共政策的實施效果，更會折射在業主參與社區管理的熱情度上，且往往是起消極作用的。

2.外部因素

國內有關業主委員會的法律、法規、政策等尚不健全。業主委員會是一個“舶來品”，目前國內已有的關于業主委員會的相關制度安排，基本上都是照搬照抄香港、澳門等地區的經驗，但部分舉措并不適用于內地。而且，時代發展迅速，不同地區的情況錯綜復雜，新情況、新問題的產生也為制定合乎當地發展要求的普適性規章制度提出了創新性要求。

就Z小區而言，無論是業主委員會，還是新興的環境和物業管理委員會，都面臨著一個共性的問題，即：小區業主怎樣才能有效地參與社區治理，實現善治？無論哪一種組織形式，只有解決這一問題，才能在社區治理中“避其銳氣，擊其惰歸”，進而長期發揮積極作用，不為發展所淘汰。為此，提出以下建議：

1.舉辦居民聯誼活動，構建“熟人社區”

在城市中構建“熟人社區”，鼓勵每個人都參與到社區治理之中，實現良性的居民自治，最簡單且快捷的方式就是舉辦多種多樣的聯誼活動。以成都市涌泉社區為例，該社區通過借助社工的力量，成立了各種民間協會來豐富小區業主的日常生活，尤其是退休老人，例如廣場舞協會、國學協會等等，通過它們開展的各種活動來增強業主們之間的聯系，使他們都參與到社區治理之中，實現了居民與居委會、政府部門的有效互動，效果顯著。我們可以學習其優秀經驗，發揮社區志愿者的作用，在節假日期間舉辦多種多樣的居民聯誼活動，抓住生活中的小事“做文章”，以“吃”為例，結合我國傳統文化，可以舉辦端午節包粽子活動、中秋節包月餅活動、冬至包餃子活動等等。通過這些活動，可以在普遍追求自身利益的商業化小區之中增加“家”的溫暖，有利于提高業主的歸屬感和幸福感，久而久之，“熟人社區”建立，居民自治得以良性維持，社區治理也會打開一種全新的局面！

2.發揮“社區精英”在社區治理中的先鋒作用

這里所提到的“社區精英”是一個全新的概念，并非具有高學歷、高收入、高地位的社會精英，而是指已退休且有退休保障的、身體健康狀況良好的、熱心公共事業的小區業主。當今時代發展迅速，年輕人要生存，因此時間與精力大都花費在了工作上，無暇參與社區的公共管理。因此，“社區精英”才是實現居民自治、參與社區治理的中堅力量。

那么，如何發揮“社區精英”在社區治理中的作用呢？其一，黨員發展道路，將“社區精英”吸納進黨員隊伍，統一領導，統一指揮；其二，社工發展道路，將“社區精英”吸納進社區工作人員隊伍，受居委會統一領導，給予其工資補助或者其他福利待遇；其三，建設黨建引領之下的新型居民自治組織，將“社區精英”全部吸納進去，類似于Z小區的環境和物業管理委員會，最終實現居民自我管理、自我監督和自我發展。

3.建設有中國特色的業主委員會制度

法律層面。在業委會相關的法律條文中，制定業主委員會工資制度，合理安排津貼，按照市級最低津貼發放，該津貼由政府補貼，不算在小區經費之內。業主委員會對政府治理起輔助作用，合理利用下能減少政府的開支和精力，以此互補。

制度層面。目前，社區居委會、街道辦事處和上級主管部門只是對業主委員會進行指導和幫助，沒有專門的居民監督渠道和政府監督渠道。如何有效監督業主委員會，保證其合法運轉，可以從以下幾個層面考慮：其一，設立專門的業主委員會投訴部門，完善業主對于業主委員會的投訴權和處罰權；其二，將業主委員會行為納入基層政府的考核標準，加強內部監督；其三，加強輿論監督制度，利用媒體、社交軟件等大眾傳媒對業主委員會進行監督，同時做好輿論監管工作，以防虛假信息；其四，完善崗前培訓和考核機制，按照“優秀”“合格”“不合格”劃分標準，非“合格”不履職。

綜上所述，社區治理是“以人為本”理念的重要體現，對于提高人民的生活質量具有重大意義。當前，業主委員會等社區治理組織的相關制度尚有不足之處，這是社會矛盾的必然結果，但新事物發展總是螺旋式上升和波浪式前進的，相信在黨和國家的領導下，在社區居民的共同努力下，成功構建“熟人社區”，探索出一條“基層協商民主和多中心治理”的居民參與社區治理的有效渠道，住宅小區實現自主治理、和諧穩定的美好前景就在眼前！

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》.

[2]張洪武.多中心秩序：社區研究中新的分析框架[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2017，44（03）：35-40.

[3]王露璐.從“熟人社會”到“熟人社區”——鄉村公共道德平臺的式微與重建[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2020，47（01）：25-31.

[4]喬綱.社會治理創新視域下城市“熟人社區”建構研究——基于江蘇省H市的調查[J].改革與開放，2021（20）：41-48.

（作者單位：山東農業大學 山東泰安 271000）

（責任編輯：劉占行）