山西長治市AX民間居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境及對(duì)策研究

摘要：隨著我國老齡化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)養(yǎng)老的功能日益弱化。發(fā)展多種養(yǎng)老方式、實(shí)施社會(huì)化養(yǎng)老、汲取各種社會(huì)力量開辦民間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)緩解我國養(yǎng)老難的壓力已成為國家和政府解決養(yǎng)老困境的重要手段。本文以長治市AX居家養(yǎng)老服務(wù)中心為研究對(duì)象，對(duì)民間居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式、組織架構(gòu)及運(yùn)營現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探析民間居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展居家養(yǎng)老模式過程中所面臨的困境，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民間居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；作用；對(duì)策；發(fā)展趨勢(shì)

一、民間居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)概況

（一）興起的背景

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，如何應(yīng)對(duì)迅猛而來的老齡化問題，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，2010年我國60歲及以上人口比2000年上升了2.93個(gè)百分點(diǎn)，而2015年我國將進(jìn)入人口老齡化迅速發(fā)展時(shí)期，到2020年，老年人口將達(dá)到2.48億人，老齡化水平將達(dá)到17%。[1]同時(shí)，隨著社會(huì)壓力的增大，許多家庭出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)日益小型化、空巢化的特征，導(dǎo)致我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。

（二）政府政策與支持導(dǎo)向

全國老齡委辦公室早在2008年就發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。[2]《意見》不僅指出要全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，還為發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)提供了保障類措施。2012年12月28日，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《保障法》）的頒布，使老年人的權(quán)益在法律層面得到了進(jìn)一步保障?！侗Ｕ戏ā返谖鍡l和第三十七條都提到國家要建立以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；[3]鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老。

為了貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，加快推進(jìn)山西省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，山西省政府于2014年9月1日發(fā)布了《山西省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，為我省民間機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展給出了具體的實(shí)施意見。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出社會(huì)治理以來，“治理” 取代了“管理”，成為新時(shí)期深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。其核心理念是允許更多的民間力量參與社會(huì)治理，這也為破解養(yǎng)老難題提供了新的制度路徑。

（三）居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵

民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國民辦福利機(jī)構(gòu)的一種，是指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)在本行政區(qū)域內(nèi)舉辦的為老年人提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)的機(jī)構(gòu)，以達(dá)到老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所教、老有所學(xué)、老有所樂，增進(jìn)健康、減緩衰老的目的。[4]其服務(wù)的主要對(duì)象是老年人，也接受一些特殊人群如殘疾人等。主要類型有：依托政府民政部門力量興辦的老年社會(huì)福利院、養(yǎng)老院或老人院，以及依托民間資本由民間機(jī)構(gòu)興辦的老年公寓、護(hù)老院、護(hù)養(yǎng)院、敬老院等。

1.服務(wù)特征

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家將那些非嚴(yán)格物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展需要的服務(wù)型項(xiàng)目及公共生活環(huán)境條件稱為公共產(chǎn)品。[5]民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)就具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品” 特征。

第一，居家養(yǎng)老服務(wù)，是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)，體現(xiàn)出一定的公共性；第二，公共產(chǎn)品理論將社會(huì)產(chǎn)品劃分為三類：第一類是完全的、非競(jìng)爭(zhēng)、非排他的純公共產(chǎn)品；第二類是指具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特點(diǎn)中的一個(gè)，另一個(gè)不具備或不完全具備，或者雖然兩個(gè)特點(diǎn)不完全具備但卻具有較大的外部收益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品；第三類就是與公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的私人產(chǎn)品。[6]任何人不能憑借自己的意愿把老年人排除在養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)體系之外，所以養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性，滿足“準(zhǔn)公共產(chǎn)品” 的特征屬性；第三，衡量一個(gè)社會(huì)產(chǎn)品是不是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，還要考量其是否具有外部性效應(yīng)。養(yǎng)老服務(wù)除了給接受服務(wù)的老年人帶來利益外，還將帶來巨大的社會(huì)效益，具有極強(qiáng)的正外部性。因此，民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有一定非排他性和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品” 屬性。

2.機(jī)構(gòu)特點(diǎn)

第一，非營利性。從業(yè)務(wù)范圍看，民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以從事非營利性的養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)，非營利性是其區(qū)別于企業(yè)的一個(gè)基本特征。民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取合理的費(fèi)用，但是主要用于維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，不進(jìn)行分紅；第二，獨(dú)立實(shí)體性。從管理方式和所屬關(guān)系看，居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠自行決定自身的組織架構(gòu)和人員構(gòu)成，不需要由國家編制部門核定人員編制。居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是從事經(jīng)常性、連續(xù)性服務(wù)的實(shí)體性社會(huì)組織，實(shí)體性是區(qū)別于社團(tuán)的一個(gè)基本特征。

二、研究個(gè)案—長治市AX居家養(yǎng)老服務(wù)中心

（一）發(fā)展歷程

1.初創(chuàng)階段（2009年7月—2011年4月）

長治市愛心居家養(yǎng)老服務(wù)中心（以下簡稱“中心”）成立于2009年7月，是個(gè)人出資政府批準(zhǔn)合法的以養(yǎng)老為服務(wù)對(duì)象的一家民辦非企業(yè)單位，是長治市第一家具有新的示范意義的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2010年4月，引進(jìn)了包括智能呼叫機(jī)器在內(nèi)的智能養(yǎng)老系統(tǒng)。2010年4月，智能化平臺(tái)正式運(yùn)營。

2.發(fā)展階段（2011年5月至今）

2011年5月，由長治市計(jì)劃生育委員會(huì)牽頭，以“購買服務(wù)” 形式，在政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的幫助下開展了大量與養(yǎng)老相關(guān)的服務(wù)工作。從2011年到2013年向長治市所有縣區(qū)開啟了構(gòu)建電子服務(wù)系統(tǒng)的工作，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)化養(yǎng)老工作的開展，為未來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，中心的活動(dòng)場(chǎng)地大部分政府都給予了資金支持，服務(wù)人員也在原先工作人員的基礎(chǔ)上加入了包括高校學(xué)生在內(nèi)的大量志愿服務(wù)人員。

（二）服務(wù)方式與社會(huì)效應(yīng)

1.服務(wù)方式

目前，中心采用的是“政府購買，中介組織運(yùn)作” 的服務(wù)模式，具體是指：第一，政府支持中心的運(yùn)作，包括購買服務(wù)、政策傾斜、場(chǎng)地免費(fèi)等，可以說政府是中心運(yùn)作最重要的幫手；第二，中心通過政府購買服務(wù)，以服務(wù)券面向老年消費(fèi)者，老年人通過政府發(fā)放的消費(fèi)券去養(yǎng)老中心消費(fèi)，中心再拿消費(fèi)券到政府去兌換現(xiàn)金?，F(xiàn)階段，中心基本上還是由計(jì)劃生育委員會(huì)提供購買服務(wù)。

2.社會(huì)效應(yīng)

第一，中心的服務(wù)滿足了周邊老年群體的一定需求，解決了從無到有的變化；第二，能夠滿足日常照料和醫(yī)療護(hù)理需求。上門服務(wù)為老人提供了便利，如代買菜、理發(fā)等；第三，精神慰藉需求。在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老，為老人提供了相互交流的機(jī)會(huì)，使老人不再感到孤單。在我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程中，民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有著巨大的發(fā)展?jié)摿土α俊Ｖ行牡姆?wù)有利于維護(hù)城市和社會(huì)的穩(wěn)定和諧，弘揚(yáng)了中華民族“敬老、愛老、養(yǎng)老、助老” 的傳統(tǒng)美德。管理、服務(wù)人員按照居家養(yǎng)老服務(wù)中心制定的嚴(yán)格的規(guī)章制度對(duì)老人實(shí)行家庭化管理，讓街道社區(qū)的老人真正享受到了“老有所樂、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。

（三）面臨的困難與挑戰(zhàn)

1.資金短缺，政府財(cái)政支持力度不夠

開展居家養(yǎng)老服務(wù)必須有一定的經(jīng)費(fèi)作保障，但當(dāng)前社會(huì)各方對(duì)居家養(yǎng)老領(lǐng)域不是很看好。雖然政府有關(guān)部門對(duì)中心的資金扶持力度逐年加大，但是仍存在較大的資金缺口，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營始終處于保本微利甚至是入不敷出的境況（詳見表1）。

2.服務(wù)場(chǎng)地有限，制約了服務(wù)項(xiàng)目的拓展

社區(qū)辦公用房本就十分緊張，根本無力擠出足夠空間來支持定點(diǎn)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。向社會(huì)租賃場(chǎng)地費(fèi)用又過高，故該中心用僅有的空間向社區(qū)老年人提供了棋牌、圖書等少量的休閑娛樂服務(wù)項(xiàng)目，但缺少澡堂和理發(fā)室，因此難以滿足社區(qū)廣大老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。該中心是由社區(qū)提供的面積355m2的場(chǎng)地，從圖1中就可以看出該社區(qū)服務(wù)場(chǎng)地明顯不足（詳見圖1）。

3.缺乏專業(yè)人員

就居家養(yǎng)老服務(wù)中心目前的實(shí)際情況來看，還不具備招聘專職養(yǎng)老服務(wù)人員開展工作的條件。在實(shí)際采訪中我們發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在這樣的現(xiàn)象，即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的工作人員沒有長久待下去的意愿，僅僅是因?yàn)殡x家近才選擇在中心工作。專業(yè)人員的匱乏已成為制約民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的一大阻力，因此急需大量專業(yè)人員的加入。

三、總體改善對(duì)策的設(shè)想

（一）針對(duì)長治市居家養(yǎng)老中心

養(yǎng)老服務(wù)工作是社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分，就現(xiàn)階段來看，宜實(shí)行“政府扶持、社會(huì)運(yùn)作、實(shí)體服務(wù)” 的運(yùn)行機(jī)制。

1.加大資金投入，為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作提供必要的經(jīng)費(fèi)保障

一方面，可由政府財(cái)政撥付一定的資金作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提升其養(yǎng)老綜合服務(wù)功能；另一方面，對(duì)特殊困難老人實(shí)行養(yǎng)老補(bǔ)貼。按困難程度的不同，分別給予不同數(shù)額的養(yǎng)老補(bǔ)貼。

2.整合轄區(qū)資源，為推進(jìn)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)工作拓展空間

充分挖掘、整合和利用轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的可供居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)資源，提高社會(huì)資源利用率。做好與開展養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的社會(huì)資源擁有者和經(jīng)營者的溝通和協(xié)調(diào)工作，使轄區(qū)資源盡可能被充分整合和利用起來，以滿足養(yǎng)老服務(wù)工作更加豐富多元發(fā)展的需求。

3.提高專業(yè)化水平

居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以和高校合作提高專業(yè)化水平。例如，可以通過加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的技能培訓(xùn)來提高其服務(wù)水平。此外，還要多方面改善工作人員的工作條件和薪資待遇。

4.5G+技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)智能化養(yǎng)老

現(xiàn)在的5G技術(shù)及智能家居等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，極大提升了養(yǎng)老的便利性。通過對(duì)老人的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合來提高服務(wù)效率，使老人生活得更好的科學(xué)技術(shù)對(duì)養(yǎng)老的好處是多方面的。

5.創(chuàng)新養(yǎng)老模式和服務(wù)體系

隨著養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展理念、服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量和供給側(cè)改革是必然要求，但不同的發(fā)展模式要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件進(jìn)行制定。

（二）針對(duì)其他地區(qū)的民間養(yǎng)老推廣

基于以上對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的論述，我國民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未來的發(fā)展方向應(yīng)以專業(yè)化為導(dǎo)向，保持其社會(huì)福利的性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多元化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，其發(fā)展趨勢(shì)如下：

1.定位準(zhǔn)確，將機(jī)構(gòu)建設(shè)為政府支持的準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)

相關(guān)研究表明，我國大部分民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向的是失孤老人和五保戶。因此，民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展既要保持機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，合理收費(fèi)，又要保持其福利性，將機(jī)構(gòu)建設(shè)成具有政策支持的準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)于民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)，政府需要在規(guī)劃上予以考慮，政策上予以支持，并建立良性的運(yùn)行機(jī)制以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間的合理競(jìng)爭(zhēng)，使養(yǎng)老資金的使用能維持在一個(gè)合理的支付水平上。[7]

2.以專業(yè)優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向輻射社區(qū)，建立護(hù)養(yǎng)型機(jī)構(gòu)

隨著民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷向縱深發(fā)展，政府應(yīng)從中逐漸淡出并從更高層面給予支持，鼓勵(lì)那些有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)大服務(wù)范圍，進(jìn)行外展服務(wù)，針對(duì)廣大居家老人靈活提供各種醫(yī)療護(hù)理和日常生活幫助服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，努力將其建設(shè)成為護(hù)養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

3.整合社會(huì)資源，構(gòu)建多元化的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系

政府是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)社會(huì)支持的主體，非政府組織作為政府的輔助，應(yīng)成為社會(huì)支持的重要或主要組成部分。非政府組織包括企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)等。它們可以為養(yǎng)老事業(yè)提供社會(huì)資源、資金、知識(shí)、醫(yī)療保健、組織力量、個(gè)性化服務(wù)和輿論支持等。

四、總結(jié)

通過筆者對(duì)AX居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人的訪談，該市民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“兩條腿” 走路原則：一方面要定位準(zhǔn)確，努力使機(jī)構(gòu)建設(shè)成為由政府支持的準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而謀求更多的發(fā)展機(jī)會(huì)；另一方面也要充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立依托社區(qū)的護(hù)養(yǎng)型機(jī)構(gòu)，以減輕政府負(fù)擔(dān)。而機(jī)構(gòu)自身也要努力提高社會(huì)參與度來整合社會(huì)資源，扭虧為盈進(jìn)而有效提高入住率。未來，我國民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有努力做到這兩方面，才能逐漸扭虧為盈擺脫困境，獲得政府乃至社會(huì)各界的認(rèn)可與支持，才能真正發(fā)揮自身的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢(shì)，為養(yǎng)老事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

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作者簡介： 崔建，男，漢族，山西朔州人，碩士研究生在讀，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。