社會治理視域下公務員行政責任倫理價值意涵、困境及建設路徑

摘要：博弈制衡共存、信息開放共享和合作共贏等不斷成為一種新型的政府與社會關系。在這種新型關系下，政府職能也從社會管理向社會治理轉變。在社會治理中由多元主體共商抉擇，政府和公務員皆是國家服務的主體，與多元主體是平等的角色。然而，在社會治理視野下，公務員行政責任倫理建立面臨著角色沖突、權力沖突及利益沖突等一系列問題，使得公務員在行政工作中難以完成職業要求。此外，諸多且復雜的因素同樣影響著公務員行政責任倫理建構，為對抗諸多負面影響，還需從內外兩方面入手，從內轉變和培育公務員自身的責任倫理意識，從外完善和健全公務員行政責任倫理制度。

關鍵詞：社會治理；行政責任倫理；公務員

一、理論概述及文獻綜述

在社會治理視閾下，分析目前我國公務員在行政工作中面臨的責任倫理問題，并通過對社會治理與行政責任倫理的相關概念進行闡釋，以及對相關文獻進行大致梳理，從而尋找到相應的解決辦法。

（一）社會治理的意涵

為了適應社會發展進入新時代的轉變，黨在第十八屆三中全會上首次提出并使用了社會治理概念。社會治理是社會發展到一定程度時為了適應社會發展中存在的必要張力而產生的必然結果。從治理主體上看，社會治理是國家治理中的一部分，其強調的是多元主體共同協商來處理社會事務，但政府在多元的社會治理主體中，需要扮演的是一個協調各方、宏觀調控社會的“大家長” 的角色；從治理方式上看，社會治理更多是運用現代化的治理方式，引導各方主體溝通解決問題，尊重各方利益，形成多元共治的格局。由于責任的承擔主體不同，社會治理強調責任分散各方，在一定程度上提高了各方解決問題的積極性和增加了多元主體的社會責任感。由于上述改變，形成了一種多元社會治理主體之間相互依賴、彼此交融的關系。

（二）行政責任倫理的意涵

行政責任倫理，不僅是順應民主政治而產生的，也是適應經濟和社會發展而產生的。正是在這種發展趨勢下，全體社會公民不再僅僅只扮演某一種社會角色，而是需要扮演兩種或更多的社會角色，且這種多樣社會角色的承擔有時是相互沖突和矛盾的，這也就造成了價值觀的多元化甚至沖突化，特別是在行政領域內尤為顯著。也正是基于這種社會發展必然產生的情況，庫珀為了解決上述問題，率先提出了行政責任倫理的概念一方面包括以法律、組織機構及社會等為主的外部主體對公務員的期待為代表的客觀責任；另一方面還包括根植于公務員自己對內心的忠誠、良心的認同和信仰的崇敬為代表的主觀責任。

（三）文獻綜述

劉雪華在《行政倫理困境中的行政行為選擇》中指出，行政人員責任沖突是產生行政倫理困境的原因，走出倫理困境的根源在于構建負責任的行政行為。行政人員的行為選擇涉及多方面利益和價值的復雜糾纏，并不是簡單的是非曲直的選擇，因此要強化倫理分析，構建行政倫理的價值次序；劉志堅、宋曉玲在《論政府公務員行政責任實現不良及其防控》中提出，我國公務員行政責任存在一些較為突出的問題，包括實現不能、實現錯誤、實現瑕疵等。有效實現公務員的行政責任從根本上講依賴于國家的經濟增長，同時也要重點培育現代行政倫理、健全一體問責機制和完善公務員權利救濟制度；張康之在《公共行政道德化的雙重向度》中指出，將“道德化” 作為行政改革和構建新型公共行政模式的一個重要突破口，要求行政人員扮演道德代理人的角色，行政行為從道德的原則出發，始終貫徹道德服務的精神和堅持道德價值取向，并且公平處理好各種復雜關系；廖煉忠在《制度倫理視角下的當代中國行政倫理失范》中指出，行政倫理在政府建設和社會治理能力提升中具有價值基礎性和實踐功能性作用，主張通過完善制度機制來強化公務員的責任和倫理規范。[1]

二、公務員面臨的行政責任倫理困境

（一）角色方面存在的沖突

行政人員身份角色的多重性是影響行政人員責任履行的一個重要因素。行政人員的工作身份雖然與私人身份沒有直接的關聯性和聯系性，但是行政人員的私人身份會或多或少干擾公共身份。第一，角色的多元性導致職責沖突，即公共角色和社會角色沖突。在現實生活中，行政人員一方面是為人民服務的政府公職人員；另一方面又是公民、配偶、孩子的父母等，每一個角色都有自己的職責，同時每個角色身份都要求主體完成好相應的職責。理想情況下，這些職責應該是互不干擾的，但是現實情況卻導致了各種角色職責的沖突和相互干擾，從而產生了責任困境；第二，私人領域和公共領域角色的混合造成了責任沖突。行政人員的公共身份應該是限定在特定的時間和空間內，即上班的時間和地點，下班即恢復公民身份，這種區分是便于區別行政工作人員身份與私人身份的交融，進而有助于形成公共領域的倫理關系；第三，管理者和服務者身份的角色沖突。隨著社會的轉型，要求政府改變以往強制型政府的管理模式，轉變為服務型政府。因為這種變化，也要求行政人員在社會治理中進行身份角色定位的轉變：從管理向服務轉變。但是傳統文化中的糟粕成分仍然影響著部分行政人員的思想，也影響著行政人員主動承擔責任及責任的履行。[2]

（二）利益方面存在的沖突

在利益沖突中，最為典型的便是私人利益與公眾利益沖突。當私人利益與公眾利益相矛盾時，從理論層面來說，一方面，應該優先傾向社會公共利益。然而在實際中，由于政府公務員身份角色的非單一性，導致公務員在行政工作中產生了利益沖突，陷入了責任困境，進而產生了責任倫理問題，這種沖突其實質是公務員扮演不同身份角色所帶有的不同價值觀所產生的；另一方面，政府由管理型政府向服務型政府的轉變，也體現著單一的社會主體向多元互動的社會治理主體的轉變。又由于政府公務員其“去政府” 關系的特殊性及職務所賦予其的權力，意味著政府公務員不同于其他社會治理主體。這就要求政府公務員在這種多元主體的治理格局下，能起到很好的協調各方的作用。當各治理主體擁有共同的公共利益時，此時便可以通過協商、合作等途徑來引導各治理主體積極肩負起其應承擔的社會治理責任，為人民提供切實的福利，為社會發展提供正向的動力。

（三）權責方面存在的沖突

權力和責任作為一種對應關系，有權便有責，但是權力來源的多樣性導致行政人員在行政責任履行過程中會產生沖突。行政人員的身份角色并不是一成不變的，而是一種動態的存在。也正是因為這種動態存在，導致了行政責任履行困難。理想和既定構想的權責情況是：上級要求你做的，以及不同上級要求你完成的任務、賦予的權力和要履行的責任是可以相互融合的，并且都是符合憲法和法律的，此時便不會產生因上級不同而導致的權力困境和履責困境沖突，也不會產生和法律相抵觸的權責沖突。但是實際卻存在三種情況：第一，法律規定的職責與領導的要求相矛盾；第二，領導的要求與社會公眾的要求相矛盾；第三，領導的要求與領導的領導的要求相矛盾，這些都會造成政府中公務員的權責困境，也正是這種權力困境的出現從而產生了責任困境。在權力困境中，不管你接受哪一種權力賦予你的責任，都會使你放棄其他權力及對應的責任，從而產生權力沖突。面對權力沖突帶來的困境，需要行政人員重新澄清自己的主觀責任，并在價值排序前提下進行行為選擇。

三、社會治理視野下的公務員行政責任倫理救治路徑

（一）培養公務員的行政主體責任倫理意識

變革公務員行政責任倫理觀念。第一，思想影響行動。面對新經濟社會發展形勢，要認識到加強社會治理和服務型政府建設的重要性，特別是社會由管理到治理的轉變，意味著要轉變以往的命令式的工作方式，促使工作人員提高服務意識和責任意識，切實轉變不合時宜的工作觀念，適應時代以準確認識到自身的角色定位；第二，要形成以解決問題為導向的工作作風，做到知民情、解民憂、使民樂。公務員應當明確自己的角色定位，特別是涉及公私利益矛盾和沖突時，要有群眾事情無小事的意識，把事關人民群眾的事放在心上，多為人民群眾辦實事、辦好事，做一個有“溫度”、有責任、有道德的公務員。對于在新的社會環境中所形成的多元社會治理格局，政府機關的公務員要切實且及時轉變與時代不符合的傳統管理觀念，樹立新時代服務者意識，并認識到在現代社會治理格局中，治理主體之間合作共贏的關系。[3]

培育公務員的責任人格。單靠以法律制度為主的硬性的規范約束形式，在某種程度上會形成“上有政策，下有對策” 的局面，會激起公務員的某種不配合和反抗情緒。這時就需要公務員培養形成內在的自我約束的道德律，即培育公務員的責任人格，保證公務員在發生權責沖突時能夠更好履行責任和行使權力，從而更好地推動社會發展。第一，要構建一個具有利他性的社會，讓人們特別是公務員在這種幫助他人的社會氛圍中受到正能量的人格教育，從而培育出利他型的責任人格，即具有利他屬性的公務員，使整個社會形成以互幫互助為榮、以自私自利為恥的社會環境，但具有這種社會屬性的社會建設不是一蹴而就的；第二，對公務員應定期或不定期進行職業責任道德操守培訓，但這種培訓不該是灌輸式的、忽略公務員自身需求的。而是應當從公務員的本職工作出發，通過提高公務員的學習能力，來提高其服務本領，提高其履行責任的能力。這樣既能讓他們明白面臨各種沖突時該如何去解決，又能幫助他們形成符合行政責任倫理的思維方法。

加大公務員行政責任倫理宣傳教育力度。公務員的行政責任倫理是一種適應民主社會發展而來的先進的行政文化，但是目前，我國的行政文化還未得到全部的普及和理解，一部分公務員的意識、觀念思想仍故步自封，試圖繼續躲避行政責任。在社會治理背景下，公務員的工作面臨新的轉變，服務、責任、協調各方成為工作主旋律。因此，作為公務員行政責任倫理培育的基礎性工作即責任倫理的宣傳教育，是公務員適應新的轉變的必要途徑。[4]

（二）健全公務員行政責任倫理制度

深化體制機制改革。第一，持續推進服務型政府建設是關鍵。這既是政府和公務員在適應社會治理新環境下的應有之義，也是多元治理主體對服務型政府建設中職能轉換提出的題中之義。服務型政府的建設即服務型政府職能的轉換程度，代表著政府改善與民眾、社會和市場關系的決心和態度，最主要的便是政府切切實實急百姓所急、想百姓所想，滿足人民對美好生活的向往；第二，簡政放權。在多元主體共治的社會治理格局下，政府應切實做到權力下放，這一方面能增加其他主體參與社會治理的活力，從而更好解決社會問題；另一方面還能大大減輕政府負擔，使政府可以更好把控社會發展大方向，更好通過公共服務滿足人民需求；第三，應繼續堅持和完善法制化建設。這不僅意味著治理運作的程序化、規范化，能更好保障不同個人和群體的權利和需求，還能在某個層面上使各個治理主體看到政府職能轉變的態度和決心，進而重拾對政府公信力的信任。

建立完善全過程的監督問責制度。權力只有真正被關進制度的籠子里，才能發揮其應有的價值和力量。由于缺乏完善的監督機制，導致公務員在工作過程中存在權力沖突，進而導致了利益沖突和角色沖突，對新的社會治理格局造成了不好的影響。因此，在監督機制建設中，首先，要真正發揮審計監督、檢察監督等其他監督部門的作用；其次，要發揮其他社會治理主體對公務員的監督作用，同時利用現代化手段完善監督方式和拓寬監督渠道，如對網上問政、輿論監督等全過程的監督。在問責機制完善過程中，不僅要發揮黨內問責，更要重視黨外問責的作用，這是由黨的初心和使命決定的。同時，不應該只注重事后問責，還應該完善事前、事中問責機制，從而完善全過程問責，這也是責任倫理作為一種應用倫理，在倫理建設過程中的題中之義；最后，對于違反法律法規的應給予相應處罰，不能因身份地位等因素而有所偏頗，杜絕包庇現象，一旦發現將處以同等處罰。

四、總結

以法治化的方式保障和促進行政責任倫理制度。倫理道德的建設是一種內心的道德律，應該去引導和鼓勵。從長遠來看，如果采用法制的強制力來促進社會中某一種道德，非長久之計，會損害社會的自由。但是由于政府及其公務人員在社會治理過程中的特殊性，一方面，必須采取法律形式對其加以限制；另一方面，責任倫理法治化也可以輔助公務員行政責任人格培育，不論是從公務員內在還是公務員外在，都做到法無授權不可為，真正將權力關進制度的牢籠。不僅破解了公務員面臨的角色、利益身份等方面的沖突，也推動了社會治理格局的形成和發展，是適應民主政治發展起來的責任制度規則的表現，也是責任倫理精神的表現。

參考文獻：

[1] 廖煉忠.制度倫理視角下的當代中國行政倫理失范[J].云南行政學院學報，2015，17（5）：117-122.

[2] 劉志堅，宋曉玲.論政府公務員行政責任實現不良及其防控[J].甘肅社會科學，2013，（4）：83-87.

[3] 劉雪華.行政倫理困境中的行政行為選擇[J].長白學刊， 2007，（4）：30-35.

[4] 張康之.公共行政道德化的雙重向度[J].北京行政學院學報， 2001，（2）：1-5.

作者簡介： 曾令林，男，漢族，河北唐山人，碩士研究生在讀，研究方向：行政倫理。