健全基本養老服務體系的動力機制與優化路徑研究

陳思源　魏家鑫　王一

摘要：在老齡化問題日益嚴重、國家“健康老齡化”規劃的推行背景下，基本養老服務體系的建立健全迫在眉睫。采用定性與定量相結合的研究方法，通過實地考察寶雞市J區，深入探索當地老年人的需求現狀和養老服務的供給情況。研究發現，當前J區基本養老服務體系的構建還存在動力開發不徹底、動力轉化有待健全、動力培育不充分、動力分配不完善、動力反饋不完備問題。因此，體系健全還需要推動動力開發、強化動力轉化、加強動力培育、促進動力分配、優化動力反饋，助力推進新時代老齡工作。

關鍵詞：基本養老服務體系；動力機制；優化路徑

一、問題提出與文獻綜述

當前，我國老齡化呈加速發展、深度發展的趨勢。第七次全國人口普查報告顯示，60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，65歲及以上人口為19064萬人，占13.05%。如何使老人“老有所養、老有所樂”，已成為國家和社會重點關注的問題之一。近年來，為貫徹落實習近平總書記關于老齡工作的重要思想與重要指示，民政部于2021年9月底宣布，全面啟動基本養老服務體系建設，聚焦老年人現實需要，推動老齡事業高質量發展。

“基本養老服務體系”在2009年就由國家民政部提出，但目前對其概念尚無官方解釋。國內對于我國基本養老服務及體系概念的研究，主要聚焦于“服務誰”“服務什么”“誰來服務” 這三個問題。而關于基本養老服務體系的動力機制研究，總體而言，我國學者的研究較少，主要從小范圍切入，從不同主體研究養老服務及體系的動力機制。第一，強調政府的動力作用。政府追求合法性的根本動力經由自上而下的動力傳遞而推動著各級政府的養老服務供給實踐；[1]第二，注重研究社會資本參與養老服務體系建設的動力機制。社會資本參與養老服務發展，能夠彌補家庭養老服務和政府養老服務供給能力不足的困境。[2]

關于健全基本養老服務體系的優化路徑研究，國內學者針對現存問題從不同視角提出了對策。第一，從需要理論視角出發，應堅持以關注老年人需要和獲得感為導向，強化社會養老認知；[3]第二，從供需匹配視角出發，提出了強化政府職能、擴大主體范圍等方面的實施對策。[4]總的來說，優化路徑主要從制度設計理念傳播、人才建設、主體協同等方面展開研究，各有側重。

從現有的研究成果來看，受基本養老服務體系概念框架尚未確定的影響，既有的研究分析較少從整體出發，不具有宏觀整體性，聚焦基本養老服務體系這一綜合體系的研究相對較少；同時，從研究內容來看，對于該體系的探索，國內研究多從目的、原因、現狀及解決措施出發，對其動力機制的研究尚存在空白。本研究對我國基本養老服務體系建設的動力機制與優化路徑進行了重點研究，基于對寶雞市J區的實地調查，彌補了理論空白，促進了我國關于基本養老服務體系研究的發展。

二、基本養老服務體系動力機制基本框架

基于現有研究，本研究認為，基本養老服務體系是指與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人基本服務需求為目標，面向所有老年群體，提供基本生活照料、護理康復、精神關愛等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監督制度（詳見圖1）。

社會發展動力機制的運行過程大致有動力源開發、動力轉化、動力培育、動力分配和動力反饋五個主要環節。[5]基本養老服務體系作為社會系統的一個子系統，其動力機制的運行過程符合動力機制的運行過程。因此，本研究引入社會發展動力機制理論，基于對基本養老服務體系的概念探究，構想出其動力機制框架（詳見圖2），基本內容如下：

第一，動力源開發。作為基本養老服務對象，老年人是動力機制及基本養老服務體系中最為重要的主體。因此，必須激發老年人的需求。

第二，動力的轉化。基本養老服務體系動力的轉化是將老年人潛在需求轉化為促進基本養老服務體系發展的現實動力，最終激發政府、企業、社會組織、家庭及老年人的行動，促進基本養老服務體系構建。

第三，動力的培育。在潛在需求轉化為實際行動之后，需要對動力進行培育，以支撐動力持續發展。在宏觀層面上，健全相關制度，培育動力運行秩序；在中微觀層面上，增強體系中各個動力主體的凝聚力，提高各動力主體的素質。

第四，動力的分配。它是指各動力主體的角色站位和功能分配。老年人要充分表達自己的合理需求，激發自身動力；政府要發揮好主導引領作用；企業和社會組織要提高服務質量；家庭要發揮基礎作用，積極履行贍養義務。

第五，動力的反饋。構建完善的動力反饋機制是健全體系的關鍵步驟。通過反饋機制獲得多種多樣的信息來及時進行改正、調整，不斷促進服務體系的健全。

三、J區基本養老服務體系動力機制問題剖析

自1999年以來，寶雞市J區老年人口基數大，養老服務任務艱巨。2018年，J區被確定為全國第三批居家和社區養老服務改革試點區后，全區搶抓機遇，全力推進養老服務事業快速發展。目前，全區已初步形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養康養相結合的基本養老服務體系。本研究團隊于2022年2月前往J區進行調研、發放問卷，調查對象為老人、老人子女和養老機構護理人員，問卷覆蓋J區7個街道、2個鎮、3個鄉，最終回收有效問卷332份。此外，本次研究對J區民政局養老服務部主任W、當地多個街道民政辦主任、養老機構負責人等9人進行了一對一訪談。本研究發現，J區基本養老服務體系建設仍存在許多問題，體系有待進一步健全。

（一）動力開發不夠徹底

第一，社會養老氛圍有待進一步營造。受“養兒防老” 傳統觀念影響，多方參與、共同推進基本養老服務體系健全的共識尚未得到廣泛傳播，接受調查的大多數人仍存在養老服務僅由政府或家庭單一主體提供的刻板觀念；第二，老年人有效需求相對不足。從調查的情況來看，J區老年人的需求意愿強、支付意愿低，養老產品與服務在老年人這一群體中有需求但無市場。

（二）動力轉化有待健全

第一，養老機構運營困難。一是融資難；二是持續運營難。養老機構特別是民辦機構，在收費、資源、經驗上都有所欠缺，長期運營困難，影響了自身的持續發展；第二，政府缺乏頂層設計，制度建設落后。從調查情況來看，J區政府對基本養老服務體系建設工作尚缺乏整體設計和整體觀照，使得養老事業和養老產業發展缺乏整體性和全面性。

（三）動力培育不夠充分

第一，服務主體的合作氛圍不佳。居民委員會本是自治組織，實際上卻成了街道辦的下轄單位，要聽從街道辦的工作安排。各服務主體在合作地位上的不對等導致了原本的良好合作氛圍的缺失；第二，高素質的管理人才和專業化的服務人才短缺，養老服務效率和質量難以保障。

（四）動力分配不夠完善

第一，政府的職責定位不清，部門分工不合理。政府與市場、社會及家庭的關系沒有理順，政府重于對養老機構進行準入機制的管制與相關政策的制定，而在基本養老服務中市場對社會主體的培育與支持力度不足；第二，各部門職能分工不明確、管理機制不健全、工作協調不充分，導致各部門之間的資源銜接困難、利用效率低下，工作統籌推進有一定難度。

（五）動力反饋不夠完備

目前，J區的評估制度僅停留在對社會組織的評估階段上，而養老服務的綜合監管制度、養老機構的質量評價機制、體系的第三方評估制度等一系列機制和社會監督平臺還有待建設，有關體系建設的執行情況和評估考核機制還需要進一步落實。

四、健全基本養老服務體系動力機制的優化路徑

（一）推動基本養老服務體系的動力開發

第一，加大宣傳力度，拓展基本養老服務體系的認知渠道。政府應制定宣傳政策，引導全社會各主體積極主動參與到體系建設中來；第二，切實關注老年需求，建立包含評估政策、運行機制、組織架構、評估實施等多個方面在內的需求評估機制；第三，激發有效需求，完善低保、高齡津貼等各種養老補貼制度，提高老年人的支付水平。

（二）強化基本養老服務體系的動力轉化

第一，從政策視角加強頂層設計。中央和各地方政府應密集籌劃部署以推進基本養老服務體系建設，加快構建基本養老服務制度框架，研究建立基本養老服務清單和指導目錄；第二，打造基本養老服務體系建設資金鏈，引進民間組織、非營利組織共同發展，激發企業和社會公眾的公益慈善意識，積極提供各種資金來源。

（三）加強基本養老服務體系的動力培育

第一，營造多元合作的文化氛圍。加大宣傳力度，培育養老服務主體的合作價值觀，讓多元合作、互利共贏、目標一致的信念在養老服務主體中普遍傳播；第二，加強人才隊伍建設，提升養老服務品質。加大力度培育相關部門或機構、社會組織的管理型人才，進一步提升護理服務的專業化和精細化水平；第三，科技助力養老服務升級。開展“智慧養老”，充分運用互聯網信息技術手段，創新服務模式，提升老年健康智能化服務質量和效率。

（四）促進基本養老服務體系的動力分配

第一，發揮政府的引導職能。政府各部門間應該打破條塊分割，加強橫向聯系，強化跨領域的合作；第二，充分發揮市場的決定性作用，積極引導社會資本進入養老服務業，推動養老服務向品牌化、連鎖化、規模化發展；第三，推動社會公益組織積極參與，打造獨具特色的“公益+養老” 的服務模式；第四，支持家庭養老發揮基礎性作用。老人子女或親屬要主動弘揚家庭養老的時代風尚，強化自身贍養、撫養老年人的責任意識。

（五）優化基本養老服務體系的動力反饋

第一，要制定養老服務供給的行業規范和標準。要明確各主體的服務內容和服務范圍，對養老服務的內容進行適當的量化與層級化分類，改善主體交叉情況，提高服務主體的獨立性和專業性；第二，建立基本養老服務監督機制。制定監督流程，建立健全基本養老服務行業質量考核評估機制，如加強對養老服務設施建設項目、養老機構服務價格、安全管理的監管等。及時查處任何不符合規范及侵害老年人合法權益的行為，推進基本養老服務標準化、規范化；第三，運用專業力量，建立完善的第三方評估體系。由政府工作人員、專家團隊及其他社會力量組成評估團隊，對基本養老服務的供給進行多方面、全方位的評估，以形成完善的需求觀察和反饋機制。

五、總結

本研究以社會發展動力機制理論為依據，結合對寶雞市J區的實證調研，分析其動力開發、培育、分配、轉化及反饋機制，并從動力機制中發現問題，提出優化路徑。健全基本養老服務體系是應對我國人口老齡化、改善民生的必然要求。研究發現，基本養老服務體系的動力機制只有相互配合、協調動作，才能對基本養老服務體系發揮最有效的促進作用，使其發揮最佳功能。從當前我國的情況來看，基本養老服務體系建設還需不斷改進和完善，最終實現滿足老人基本養老服務需求、解決老年群體養老問題的目標。

參考文獻：

[1] 魯迎春.政府供給養老服務的動力機制研究[J].中共浙江省委黨校學報，2016（01）：109-114.

[2] 黃闖.社會資本參與養老服務發展的動力機制、實踐邏輯和路徑優化[J].學習與實踐，2017（01）：96-103.

[3] 趙浩華.需要理論視角下社區居家養老困境及治理對策[J].學習與探索，2021（08）：50-55.

[4] 楊曉冬，李慧莉，張家玉.供需匹配視角下城市社區居家養老模式的實施對策[J].城市問題，2020（09）：43-50.

[5] 楊信禮.社會發展的動力機制[J].廣東社會科學，2002（06）：

87-94.

作者簡介： 陳思源，女，漢族，湖南瀏陽人，本科在讀，研究方向：城鄉公共管理；

魏家鑫，女，漢族，陜西西安人，本科在讀，研究方向：公共管理方向；

王一，女，漢族，甘肅蘭州人，本科在讀，研究方向：公共管理方向。