煙農專業合作社高質量發展的治理困境及對策研究

劉全瑞　李繼志　曾尚梅

摘要：共同富裕是鄉村振興的最終目標，離不開新型農業經營主體的高質量發展。煙農專業合作社作為重要的新型農業經營主體，肩負建設現代煙草、實現鄉村振興和農民共同富裕的職責。然而，煙農專業合作社在高質量發展中還面臨著特殊市場結構下多重委托代理風險導致的治理制度流于形式、會計監督形同虛設和財務管理效率低下的問題。因此，應通過完善治理結構、開展培訓、提升造血能力等措施促進煙農專業合作社高質量發展，以帶動煙農共同富裕。

關鍵詞：煙農專業合作社；治理困境；高質量發展

農民專業合作社作為重要的新型農業經營主體，推動其高質量發展是鞏固脫貧成效，實現農民共同富裕的必由之路。近年來，我國農民專業合作社增長迅速，截至2021年11月底，全國依法登記的農民合作社達到221.9萬家。農民專業合作社數量和規模飛速增長的同時，也出現了大量空殼合作社、偽合作社，孔祥智將我國農民專業合作社的發展現狀總結為三個“三分之一”，即三分之一的合作社發展良好，三分之一的合作社茍延殘喘，三分之一的合作社名存實亡。為此，2018年10月，農業農村部啟動了農民合作社質量提升整縣推進試點工作。在此基礎上，按照2021年中央1號文件的相關要求，農業農村部決定擴大農民合作社質量提升整縣推進試點的范圍。

國內外學者研究發現，治理失效是制約農民專業合作社高質量發展的重要因素。鄉村精英的個人控制、內部成員異質性的疊加使合作社治理機制發生變異，削弱了合作社民主管理監督的能力，限制了合作社經營能力和績效水平的提升。在合作社治理機制及組織形態變異的情況下，合作社的發展目標逐漸從集體利益導向向市場效率導向轉變，在實現“效率”目標過程中，合作社民主管理流于形式，盈余分配不公平，缺乏有效的激勵機制，成員間的利益關系難以得到有效協調。而以票據不規范，手續不齊全，檔案不完整為典型特征的會計監督缺位難以保障經濟活動的真實性和客觀性，更加劇了核心成員對普通成員的“剝奪”風險，嚴重影響了合作社的健康發展。同時，低效的財務管理也是阻礙合作社高質量發展的因素，籌資效率低下導致合作社規模化、集約化、信息化升級難；資產利用效率低下，導致合作社收益低，資源閑置、浪費現象嚴重；多元化經營決策不合理，導致合作社資金緊張、經營風險和市場風險大。基于合作社的上述困境，學者們開始從合作社的本質出發，反思如何突破合作社發展的困境，認為，通過制度建設明晰產權，引導合作社規范經營是解決上述問題的關鍵，通過能人引領的民主管理是實現制度完善和落地的根本保障。

上述問題在煙農專業合作社同樣存在，然而，煙農專業合作社具有種植、產品銷售計劃性特征，其市場地位與結構相比普通農民專業合作社不完全相同。因此，有必要從煙農專業合作社特殊的市場結構出發，研究如何優化煙農專業合作社的內部治理、會計監督和財務管理，對于促進煙農專業合作社高質量發展、建設現代煙草、實現鄉村振興具有極強的現實意義。

一、 煙農專業合作社高質量發展的特征與邏輯

（一）煙農專業合作社特殊的市場結構

煙農專業合作社作為建設現代煙草的重要組成部分，其市場結構與其他農民專業合作社存在一定的差異，詳見表1。

不同于普通農民專業合作社市場化的屬性，煙農專業合作社主要為煙農提供煙葉種植、加工和銷售服務。農戶按計劃種植生產的煙葉由煙草公司回購，市場風險小。但煙農專業合作社存在煙草公司與合作社、核心成員與普通成員及核心成員與理事長的多重委托代理關系，煙葉生產補貼環節多，資金量大，如果治理不規范則經營風險大。

（二）煙農專業合作社高質量發展的特征

煙農專業合作社高質量發展的特征包括四個維度：第一，發展規范化。通過規范化的治理防范合作社的經營風險，同時，保證合作社本質功能的實現。第二，發展可持續。可持續發展理念是高質量發展的核心內容，是合作社持續實現農戶增收能力的體現。第三，發展獨立化。煙農專業合作社應加強自身造血能力而不是完全依賴于煙草公司的補貼與政策扶持。第四，成員共同富裕。堅持“民辦、民享、民受益”的原則發展，使合作社成為農戶參與市場競爭的重要載體，帶動農戶實現共同富裕。前三個特征體現了煙農專業合作社高質量發展的內容，第四個特征則體現了高質量發展的目的。高質量發展是過程也是手段，最終都要以成員的利益為出發點。

（三）煙農專業合作社內部治理與高質量發展的內在邏輯

煙農專業合作社的高質量發展是合作社的治理制度、會計監督和財務管理三管齊下，共同作用于合作社利益機制形成，并促成成員共同富裕的成果。

治理優化是合作社發展的“壓艙石”。通過執行民主、健全的治理制度，妥善處理合作社成員與管理層、核心成員和普通成員的關系，有效降低委托-代理風險，避免合作社的委托方和代理方之間由于信息不對稱導致的“道德風險”和“逆向選擇”問題，從而為合作社高質量發展保駕護航。

會計監督是合作社發展的“晴雨表”。通過規范、準確的會計處理反映合作社的客觀財務情況和經營成果，并且為合作社相關利益者了解合作社的經營效率及受托責任履行情況提供會計信息，從而幫助信息使用者做出科學的經濟決策，以助推合作社高質量發展。

財務管理是合作社發展的“助推器”。通過高效、穩健的財務管理反映經營管理者對合作社內外資源的配置能力，有效避免資金濫用、投資盲目、資產閑置等資源配置問題，從而提升合作社資源配置效率，促進合作社高質量發展。

利益機制是合作社發展的“試金石”。通過內部治理、會計監督和財務管理，規范并監督合作社內部行為，客觀評價合作社經濟活動，提升合作社經濟效益，建立公平、高效的利益聯結機制，消除“不患寡而患不均”的顧慮，謀求合作社成員的共同利益，體現新型農業集體經濟組織的優越性，充分發揮煙農專業合作社的帶動作用。

二、煙農專業合作社高質量發展的治理困境分析

（一）內部治理制度流于形式

1.成員大會“一言堂”

《農民專業合作社法》規定成員大會是合作社的權力機構，通過“一人一票”的投票方式行使決策權。煙農專業合作社內部治理組織機構設置雖較完善，但核心成員話語權過大，合作社內部有關決策多數以理事長牽頭的核心成員會議決定，而不通過成員大會或成員代表大會投票表決。

2.監事會“走形式”

煙農專業合作社中理事會與監事會的職能邊界模糊，監事會多為核心成員，容易與理事長或理事會形成“一致行動人”關系，導致監事會缺乏對合作社內部進行監督的主觀能動性，內部監督基本流于形式。

3.普通成員“看熱鬧”

普通的煙農成員，種不種煙也全看收入，有利則合，無利則退的思想普遍存在，將內部治理相關義務在時間上與精神上都被視為負擔，難以形成對管理層和核心成員的有效監督與評價。

（二）會計監督形同虛設

1.會計確認不規范

煙農專業合作社原始憑證不合理、不完整、不真實。例如，記賬憑證后僅貼附銀行轉賬憑證作為原始憑證，導致業務信息不完整難以確認該項支出的可靠性和合理性，可能掩飾資金的截留、挪用和少支多報等行為，從而可能造成合作社普通成員與核心成員之間產生隔閡，影響合作社成員以及合作社外部潛在成員參與合作社的積極性，削弱合作社的輻射帶動作用。

2.會計記錄不規范

一是會計制度使用不規范。雖然我國相繼出臺了《農民專業合作社財務會計制度（試行）》和《農民專業合作社會計制度》，但部分煙農專業合作社對兩個制度不了解，依舊使用《小企業會計制度》，導致煙農專業合作社內部未設置成員賬戶，無法向信息使用者提供“成員賬戶”“專項基金”等會計信息，從而造成合作社的盈余分配依據信息不完整。二是資產產權界定不清晰，增加表外風險。合作社對于煙草公司捐贈的固定資產只有臺賬，沒有進入會計賬簿和報表，從而形成大量賬外資產，增加了表外資產監管風險；三是會計處理不規范。合作社對于捐贈和購買固定資產不提折舊和減值，導致資產價值虛高，資產的新舊程度和使用狀況不準確，同時，合作社少計費用，虛增利潤，財務成果被高估，掩飾了合作社潛在的經營風險。以烤房為例，許多合作社需要更換更為安全高效的電烤房，但原來的煤炭烤房依舊以原值記錄，煙草公司擔心資產流失不愿追加投入，于是出現合作社與煙草公司相互扯皮的現象。

3.會計監督不規范

《農民專業合作社會計制度》要求合作社應當定期公開會計信息，并接受合作社成員的監督，及時解答合作社成員提出的問題，有錯誤要及時糾正。絕大部分煙農專業合作社沒有主動、定期公開過有關信息；部分煙農專業合作社核心成員對會計信息的披露相對敏感，主觀意愿表現不強。煙農專業合作社內部資金管理、憑證管理缺乏有效監督，如，資金管理未嚴格遵守《現金管理暫時條例》，專業化服務等收入未設置明細賬，也沒有區分專項補貼資金的資本化與費用化等，這些問題都導致合作社資金監管難。煙農專業合作社會計監督不規范不利于成員、有關部門了解煙農專業合作社發展狀況，不利于合作社內部的民主管理和整體的健康發展。

（三）財務管理效率低下

1.自身造血能力弱，籌資效率低

煙農專業合作社普遍對煙草公司補貼依賴程度高，自身盈利能力差；由于不擁有對煙草投入資產的產權和自有資產價值偏低，難以從銀行獲得貸款，導致煙農專業合作社現金流難以支撐其高質量發展的需要。例如，A煙農專業合作社理事長希望通過建立生物質顆粒燃料廠降低服務成本，但因為缺乏啟動資金而被迫放棄這項計劃。

2.多元化經營不順，投資風險大

煙農專業合作社多元化經營的盈利能力弱，市場風險大。由于缺乏前期市場調研和分析，導致資金占用量大，回收不確定性增加。例如，湖北某合作社對其開展的菊花等多元化經營農作物的畝產量、畝收益均沒有清晰的概念，投資風險不言而喻。

3.盈余分配不合理，成員關系松散

盈余分配的不合理主要體現在盈余分配標準隨意性強。一是可分配盈余來源不清晰。多個煙農專業合作社未將多元化經營所得納入可分配盈余。二是分配標準不合理。剩下的40%利潤往往分配給了核心成員或職業經理人；三是分配信息不對稱。分配前未召開成員代表大會，分與不分，多分少分完全取決于理事長或核心成員的主觀意愿，普通成員的收益權受到侵害。

三、煙農專業合作社治理困境成因

（一）煙農專業合作社治理困境直接原因

1.煙農專業合作社內部規范意識薄弱

一是煙農專業合作社管理層不重視財務，認為財務工作就是將資金、物資的來龍去脈記錄下來即可，鮮有審計和運用會計信息。二是會計人員對合作社財務規范不重視，合作社財務人員多為外聘兼職，存在見票做賬，依要求做賬現象，缺少對憑證合理性、規范性審核。三是內部審計失效，合作社沒有單獨的內部審計部門，監事會形同虛設，滋生了財務不規范亂象。

2.合作社外部監督與扶持力度有限

當前煙農專業合作社的監督主要來自煙草公司和當地政府。由于合作社是一個獨立運營主體，無須主動呈報財務報告，財務報告缺乏必要的外部審計，導致外部監督弱化，影響了潛在成員加入合作社的意愿。同時，不充分地監督也影響煙草公司、政府部門加大對煙農專業合作社補貼力度的意愿。

（二）煙農專業合作社治理困境根本原因

煙草完全壟斷市場結構下的委托代理風險是制約煙農專業合作社高質量發展的根本原因。

風險一，煙草公司資產流失風險。煙農專業合作社的建立與發展離不開來自煙草公司的補貼與捐贈，煙草公司是補貼資金與資產的委托人，煙農專業合作社是補貼資金與資產的代理人。在完成種植收購計劃的同時，煙草公司也需要煙農專業合作社保證補貼資金客觀使用，保證補貼資產安全。但“重收益，輕管理”的特性使得煙農專業合作社忽視了內部控制的重要性，導致了不合理的資產使用行為，帶來資產流失風險。

風險二，核心成員對普通成員剝奪風險。在煙農專業合作社的決策過程中，中小成員煙農是決策權的委托人，核心成員是決策權的代理人。由于投入的資金、土地等管理成本更多，核心成員在決策時往往忽視了普通成員煙農的剩余索取權，損害了成員煙農的利益，削弱了成員煙農參與合作社治理的積極性、對合作社的歸屬感及潛在成員煙農參與合作社的意愿。

風險三，合作社內部決策分歧風險。理事長作為核心成員中的核心，在合作社決策過程中起主導作用。核心成員是他們投入成本委托人，理事長是核心成員投入成本的代理人。一般核心成員相對于理事長，投入成本更少，風險更高，更傾向收益的保本與穩定。因此，對合作社的發展態度相對更加保守，可能導致合作社錯過最佳的發展時機，一定程度上阻礙了煙農專業合作社的高質量發展。

四、煙農專業合作社高質量發展對策

（一）優化內部治理結構

引入職業經理人。職業經理人能夠彌補當下合作社管理能力的缺口，明確合作社內部職責與分工，緩解核心成員與中小成員決策代理問題。同時，依托職業經理人的社會資本與專業管理能力，通過如目標管理責任制等激勵手段，促進合作社決策合理化、客觀化，提升合作社績效。

強化外部監督。煙農專業合作社應引入外部監事，監督核心成員、職業經理人活動的客觀性、合法性，及時糾正合作社經營過程中的違規行為，保證資金、資產的合理使用。同時，定期聘請第三方審計機構對合作社進行審計程序，以審計結果為標準，制定監事激勵制度。

（二）開展制度培訓

開展《煙農專業合作社治理與議事機制》《煙農專業合作社會計核算規范》及《煙農專業合作社財務管理規范》三項規范的專題制度培訓，進一步加強合作社規范化的宣傳與指導工作，加強對內部治理和會計監督本質屬性與職能定位的認識。在內部治理上做到核心成員按章辦事，普通成員民主參與，民主管理；在會計監督上做到會計核算規范化、透明化，有據可依，有賬可查，自覺接受監督；在財務管理上做到手續齊全，流程完備，落實盈余分配，實現成員增收。

（三）提升煙農專業合作社造血能力

煙農專業合作社應定期維護、升級設施設備，拓展專業化服務內容，降低煙農種煙成本。積極探索一站式煙農服務平臺，優化覆蓋煙葉生產全過程的專業化服務體系，依托平臺推出市場化服務，拓寬專業化服務目標群體。同時，積極探索合適的多元化經營模式，推出高品質、特色化的農產品面向市場，促進合作社提質增收，增強合作社造血能力。

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＊基金項目：湖南省自然科學基金項目“重金屬污染耕地多元共治的動力機制構建研究”（2021JJ30365）。

（作者單位：湖南農業大學商學院。李繼志為通信作者）