對加強云南省省級土壤環境管理體系構建的思考和建議

曾沛藝 和淑娟 楊牧青

摘 要：根據云南省土壤環境特點和管理需求，在對國家土壤環境管理體系進行綜合分析研究的基礎上，提出對云南省土壤環境管理體系構建切實可行的建議。重點從土壤環境背景值高的農用地管理、地方標準技術完善補充、確定土壤污染重點監管單位行業類型、啟動農用地和建設用地調查的情形和建設用地后期管理等方面，完善全省土壤環境管理制度；對土壤污染防治項目申報、實施、驗收等過程管理展開討論，并增加從業單位和專家管理的建議，實現項目全方位的管理需求；對現有土壤環境管理信息化平臺和即將啟動的專項工作管理平臺，結合近期工作可開展的管理平臺，提出統籌管理的建議。該研究和建議可為云南省土壤環境管理系統構建提供借鑒和參考。

關鍵詞：土壤環境管理體系；構建；項目全過程管理；信息化平臺；云南省

中圖分類號：X32文獻標志碼：A文章編號：1673-9655（2023）01-0-06

0 引言

土壤是社會經濟可持續發展的重要基礎，關系人民群眾身體健康，關系美麗中國建設，保護好土壤環境是推進生態文明建設和維護國家生態安全的重要內容[1]。當前，我國土壤環境管理體系已初步形成，為云南省建立地方土壤環境管理體系提供了總體思路和方向，但在實際實施過程中，尚有細節欠缺。因此本文在我國土壤環境管理體系的基礎上，研究了云南省土壤污染防治管理現狀，提出相應建議，為云南省土壤環境管理體系建設提供借鑒和參考。

1 我國土壤環境管理體系建立

污染場地土壤環境管理涉及法律法規、監管能力、科技支撐、資金投入、信息管理等各個方面[2]，而土壤環境管理體系尚未被明確定義，本研究僅從生態環境主管部門職責角度進行分析。

近年來，我國現代化進程快速深入發展，環境問題日趨嚴重，社會發展需求和環境資源、環境容量與經濟之間的矛盾日益嚴重。在過去的幾十年內，我國的工業廢水、廢氣排放量和工業固體廢棄物產出量持續增加，使得水資源、耕地資源受到了嚴重的污染和破壞[3]。與大氣污染和水質污染相比，土壤污染具有積累性、滯后性、隱秘性和不可逆性[4]，加大了土壤污染防治的難度。2014年4月環境保護部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》表明：全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境突出[5]。在我國環境污染防治的大背景下，土壤環境污染防治被廣泛關注。

為實現我國可持續型發展，應對當前的土壤資源環境狀況，須多途徑多手段進行土壤環境防治，建立有效的土壤環境管理系統。土壤環境管理系統立足于管理，環境管理的結構和內涵是隨著人類環境意識的進步而逐漸進化的，其具體內容和方法，隨著人類社會的發展在不斷發展和完善[6]。在我國，環境管理是依據國家的環境政策、環境法律、法規和標準，堅持宏觀決策和微觀執法監督相結合，從環境與發展綜合決策入手，運用各種有效管理手段，調控人類的各種行為，協調經濟、社會發展同環境保護之間的關系，限制任何損害環境質量的活動以維護區域正常的環境秩序和環境安全，實現區域社會可持續發展的行為總體[7]。與其它國家相比，我國的環境管理體系建立較晚，但經過多年的發展，已經形成了一套結構嚴密、覆蓋面廣的嚴密管理體系。自2016年發布《土壤污染防治行動計劃》以來，根據我國土壤環境管理需求，又陸續發布了一系列土壤環境保護相關標準。針對在產企業、建設用地及農用地，出臺了3個部門規章制度；為有效管控農用地和建設用地土壤環境風險，出臺了建設用地和農用地等2個風險管控標準；為強化技術標準的適用性，更新了4個技術導則；為彌補土壤污染防治法律上的欠缺，頒布了《中華人民共和國土壤污染防治法》。這些法規標準緊密圍繞我國土壤環境出現的突出問題和迫切的管理需求而制定，事關人體健康與農產品安全，為解決我國土壤環境保護的具體問題和由此帶來的部分社會問題發揮了重要作用，我國土壤環境管理的“四梁八柱”已逐漸趨于完善，土壤環境管理體系逐漸形成，現行土壤環境管理體系見圖1。

2 云南省土壤環境管理現狀及問題

2. 1 云南省土壤環境管理現狀

云南省以山地為主，自然地理環境十分復雜。地域組合千差萬別，垂直變化十分突出，立體特征顯著，土壤類型復雜多樣[8]。其次，云南省礦產資源豐富，但與之同時帶來的是重金屬超標，土壤中鎘、鉛、鋅、銅、砷等重金屬背景值遠高于全國土壤背景值。由于其不合理的開發和落后的處理技術，大量含重金屬廢棄物被排入土壤中，具有污染面積大、種類多、副作用明顯等特點，導致土壤重金屬污染嚴峻[9]。此外，云南省農田生態環境總體質量形勢堪憂，部分地區污染較為嚴重[10]。然而，云南省土壤污染防治工作較為滯后，早年的防治工作都聚焦在固體廢物處置上，土壤領域鮮有人關注，省級土壤領域頂層管理部門業務處室僅于2017年成立，土壤環境保護工作的開展較比于北京市、上海市等發達地區晚了近10年的時間，土壤污染防治的制度規范與技術標準基本上處于零的狀態。雖然在國家層面，土壤防治領域的法規、標準和制度都已基本成形，但云南省由于土壤類型多樣、地形地質結構復雜、污染成因獨特、土壤背景值較高，因此難以滿足不同地區土壤環境質量評價需求，實際的土壤污染防治工作有一定局限性。截止目前，云南省僅出臺了《云南省土壤污染防治工作方案》（云政發〔2017〕8號）、《云南省土壤污染防治工作方案實施情況評估考核規定（試行）》（云污防通〔2018〕10號）、《云南省建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控及修復效果報告評審指南（試行）》（云環通〔2020〕41號）、《云南省建設用地土壤污染狀況調查報告評審要點（試行）》（云環通〔2021〕47號）、《云南省土壤污染防治條例》（云常備〔2022〕5號總第211號）等土壤環境管理相關的文件，離精細化、精準化管理還有一定差距。

2. 2 云南省土壤環境管理問題

基于土壤重金屬背景值高、山地地貌、歷史遺留欠賬多等土壤環境客觀現狀，云南省尚未制定行之有效的管理制度，標準規范制定、項目全過程管理、信息數字化等方面還存在一定的問題。其主要體現在以下幾個方面。

一是土壤中重金屬含量較高導致土壤污染防治工作難度加大。云南省礦產資源豐富，土壤中重金屬含量普遍偏高，國家在依據2007年的土壤調查數據上，下達云南省2020年要完成的“受污染耕地安全利用面積”“重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積”“受污染耕地治理與修復面積”3項面積指標分別占全國面積指標的17%、14%和19%，任務在“十三五”期間十分繁重。而在2018年的農用地土壤環境狀況詳查中，由于云南省土壤中重金屬含量偏高現象實際存在，其調查結果顯示依然嚴峻，全省土壤污染防治任務在近幾年依舊沒有得到緩解。而在農產品“無公害”“綠色”“有機”認證中，均需要對農產品的產地進行認證，而土壤中重金屬含量較高，導致很多農產品“三品”認證不合格，影響云南省農業產業的發展，一定程度上阻礙了全省“綠色食品牌”的打造。同時，由于土壤中部分重金屬含量高于國家土壤風險管控標準中的限制，從省級層面無法進行制定地方標準，給云南省土壤污染防治工作帶來較大的難度。地形復雜也導致國家技術標準有一定的不適用性。國家土壤環境調查相關規范要求，在進行布點考慮時，都設定在較為理想的平面上，而云南省地形復雜，山區居多，點位之間的實際距離大于其布點距離，對污染范圍分析影響較大。同時，云南省多數地區屬于喀斯特地形，地下水復雜多樣，現有規范尚不能滿足其污染防治要求。

二是土壤污染防治項目全過程管理制度尚未制定。自2016年以來，云南省以項目法和因素法資金分配的項目共344個項目，申請中央土壤污染防治項目總投資285984.4萬元。全省目前2019年以前未完工項目有26個，2021年有19個項目未開工，嚴重滯后項目數13%，項目前期、實施、驗收等階段管理不規范。項目前期準備工作不充分。部分州（市）獲資金支持項目前期調查評估不充分，污染程度掌握不準確，缺乏合理編制項目規劃的數據基礎，實施方案技術路線不合理，可落地可實施性不強。制定方案、審核論證、招投標等多環節實施周期較長，前期調查評估不扎實導致項目實施方案頻繁修改，項目的典型性、針對性、可操作性不足，影響項目實施進度。同時，土壤污染防治工程類項目實行效果評估把關制度，業主未充分認識到效果評估環節的重要性，未能及時委托效果評估單位進行效果評估，只是當成普通的驗收程序，在項目完工后再委托，導致項目施工前、施工中的數據缺實，無法開展效果評估的現象時有發生。

三是多平臺開展導致難以形成合力。在當今信息化時代，信息技術與環境保護深入的融合能夠實現對于環境管理的智能化監測，可以有效降低人工管理的難度，也能夠避免權力尋租現象的出現，確保了管理效果和質量[11]。近年來，生態環境部正式推出“全國污染地塊土壤環境管理信息系統”“全國農用地土壤環境管理信息系統”“中央財政生態環保專項資金項目管理系統”等多個信息系統，使土壤信息管理實現數字化、規模化和信息化，克服了由于土壤信息量大，傳統紙質載體造成的查詢困難、精度低、數據陳舊、更新時間長、紙質資料保護不力導致的信息缺失嚴重等問題[12]。“十三五”期間，隨著“土十條” “土壤法”等政策法規的陸續出臺，伴隨而來的信息管理系統接踵而至，國家、省級信息平臺相互交錯，管理較為混亂，無法對全省土壤污染防治工作進行統一管理，工作無法系統地依賴信息平臺，數字化辦公進展較為滯后，不利于長遠發展。根據相關土壤環境管理需求，云南省已完成“云南省土壤環境信息化管理平臺”和“云南省土壤污染重點監管單位信息化綜合監管平臺”建設，同時“云南省土壤和固廢環境管理信息化平臺”建設項目已正式啟動，隨著云南省各項土壤污染防治專項工作的推進，類似的土壤環境信息化管理平臺只會逐年增加，將會導致土壤環境管理人員工作存在需要“多平臺、多賬號”的現象，不利于工作的開展，造成部分資源的浪費。

3 構建云南省土壤環境管理體系的建議

在現有國家鋪設的土壤環境管理體系的基礎上，針對云南省土壤環境管理的實際情況，本文認為建立云南省土壤環境管理體系應從管理制度、項目全過程管理、信息化管理一張圖這幾個方面進行有針對性的完善。

3. 1 因地制宜，加快地方土壤環境管理制度建設

《土壤污染防治法》是國內土壤污染防治工作的引領性文件，明確了我國土壤環境管理系統的主要內容。考慮到各地的地域性，在土壤污染防治的有效實施上，污染防治地方立法在生態環境工作中肩負著重要的使命，是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充，應該具有更強的可操作性和地域特色[13]。《云南省土壤污染防治條例》已由云南省第十三屆人民代表大會第五次會議于2022年1月23日審議通過，自2022年5月1日起施行。但在地方條例編制過程中，部分管理條款無法體現，而土壤環境管理又存在一定的缺項，因而需進行進一步完善和創新，為云南省土壤污染防治工作提供強有力的法律依據和制度保障。

（1）增加土壤環境背景值高的農用地管理法律條款。結合云南省土壤環境背景值高、喀斯特地形等的特點，通過對已完成的農用地土壤污染狀況詳查成果中土壤污染及協同采樣農產品污染情況進行綜合分析，建議增加探索建立云南省土壤環境背景值高的農用地管理體系的法律條款，推動全省相關農業產業健康發展。

（2）補充完善地方土壤污染防治標準技術。進一步總結云南省現有農用地及建設用地土壤污染狀況調查、風險管控或修復等活動成果，深入分析云南省在開展相關工作時對國家技術指南的不適應性。尤其是針對農用地山區土壤調查及安全利用、建設用地粘性土土壤調查及修復、喀斯特地形下的地下水調查及風險管控、大噸位歷史遺留廢渣的原位處置可行性和針對氟化物等特殊污染物地方標準制定等多方面土壤污染風險管控和修復的技術規范進行研究，從而形成對國家標準和技術指南的補充完善。

（3）增加啟動農用地和建設用地調查條件。針對農用地，應在現有啟動調查的情形上，增加農產品污染物含量超過相關標準的情形，無論是農用地土壤污染風險是否超過相關標準，都應將其納入啟動條件。針對建設用地，山西省土壤污染防治條例中提出用途擬變更為食品加工儲存用地或者農用地的應啟動建設用地土壤調查；天津市土壤污染防治條例中提出工業集聚區等關停搬遷的應啟動建設用地土壤調查。云南省礦采資源開采活動頻繁，礦山開展區域在進行生態修復后，存在當地農戶直接在其上面種植農作物的現象，在未確定土壤污染狀況的前期下，直接種植農作物，農產品質量會有超標的風險。同時，如若建設用地轉為農用地或工業用地中食品、藥品加工儲存用地時，建議增加土壤污染狀況調查，食品和藥品質量一旦存在污染，社會危害大，應當重點關注。

（4）增加建設用地管理的兜底條款。后期管理是對土壤污染責任人的約束，但全國現有土壤環境管理體系中，僅要求效果評估報告應當包括后期環境監管建議內容，土壤污染責任人在風險管控、修復活動完成后，需要實施后期管理的，應當按照要求實施后期管理，未明確地方政府相關責任部門在后期管理環節職責，導致土壤污染責任人一旦開展后期管理相關工作，地方政府相關責任部門在該環節管理上存在空白。在下一步污染地塊管理工作上，可在建設用地后期管理活動上進行兜底設置，針對已移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，根據效果評估報告需要實施后期管理的地塊，建立后期管理地塊名錄；也可以對后期管理活動制定具體的管理辦法。

3. 2 頂層設計，推進土壤污染防治項目全過程管理

2016年至今，云南省累計爭取中央土壤污染防治專項資金27億元，投入省級環保專項資金近1億元。云南省在土壤污染防治項目儲備工作上，得到了國家的肯定，爭取中央土壤污染防治專項資金額度也位于全國前列，但獲得專項資金的支持項目存在長時間無法進入施工階段、項目多次變更和項目驗收程序不明確等問題。土壤污染防治項目管理的難度較大，為保證各項土壤防治項目的高效有序進行，充分發揮專項資金效益，應從省級層面以“一辦法+多細則”的形式進行管理，“一方法”指“項目管理辦法”，“多細則”指“項目申報細則”“項目實施細則”“項目驗收細則”“從業單位管理細則”和“專家管理細則”。

（1）建議加快制定《云南省土壤污染防治項目管理辦法》。為確保項目資金使用的安全性和土壤污染防治項目實施的高效性，提高資金使用效益，促進項目的科學化、規范化和精細化管理，應盡快制定土壤污染防治項目管理的規范性文件[14]。目前，湖南省、江西省和廣西壯族自治區等多省份以管理規程或管理細則等方式出臺了土壤污染防治項目管理制度文件。針對云南省土壤污染防治項目管理的實際情況及需求，建議在職責分工、項目庫管理、項目實施、項目驗收等多環節進行明確土壤污染防治項目管理制度。在職責分工環節，明確省、州（市）、縣（市、區）等三級生態環境管理部門及縣（市、區）人民政府在土壤污染防治項目管理上的責任和義務；在項目庫管理環節，明確專項資金支持范圍和支持重點，明確省、州（市）、縣（市、區）等三級生態環境管理部門入庫管理程序，確定入庫材料申報要求；在項目實施環節，建議制定專項資金支持項目法人負責制度，明確項目工程施工、監理以及效果評估等單位招投標要求，并重點指出土壤污染防治項目實施過程中項目變更的情形；在項目驗收環節，明確項目驗收原則、驗收內容、驗收程序等內容。

（2）建議制定土壤污染防治從業單位管理機制。國家現有土壤環境管理體系明確土壤污染防治從業單位是指從事土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動的單位，僅要求從業單位具備相應的專業能力，但未明確從事土壤污染防治活動要有相應的資質和專業能力。近年來，云南省土壤污染防治工作實現跳躍式的推進，2018年和2019年獲得中央土壤污染防治專項資金均處于全國前列，大量中央資金進入云南市場，吸引了大量土壤修復公司來滇，云南本土公司也急于進入土壤市場，致使云南土壤污染防治市場混亂。建議以“輕門檻、強事中和事終監管”為目標，制定云南省土壤污染防治從業單位管理機制。規范從業單位市場，進一步細化相應的專業人才、技術、設備的具體要求；采取信息公開的方式來對從業單位“事中和事終”的工作情況進行管理，特別針對各活動涉及的方案編制，可以對全省各從業單位方案編制專家評審情況進行統計并公示。

（3）建議制定土壤污染防治專家庫管理機制。目前，云南省專門從事土壤領域的專家較少，專家管理也不盡完善。建議建立土壤污染防治專家庫管理機制，規范專家的聘請、管理及執業行為，建立專家庫，廣泛選擇吸納國內、省內從事與土壤污染防治項目相關的科研、咨詢設計、管理等工作，具有較強專業知識和豐富實踐經驗的技術人員和管理人員參加。同時，定期對專家進行全方位評估，將專家的參與度與工作適量相結合，進行動態調整，并對專家建立長期跟蹤項目機制，以對專家進行更好的監督管理。

3. 3 統籌資源，建立土壤污染防治信息化管理“一張圖”

土壤污染防治信息管理平臺有利于整合土壤數據，全面展示土壤環境現狀，為土壤污染防治管理提供更好的分析和指引；有利于規范土壤污染防治工作的監督管理，實現各部門協同管理，提升土壤環境監管工作效率。

為有效進行土壤環境信息平臺的管理，應當整合現有平臺資源，建立以生態環境、農業農村、自然資源等主管部門土壤環境數據為基礎，以中央土壤污染防治專項資金項目、省級環保專項資金項目、年度重點任務考核等為核心，以土壤污染重點監管企業、涉鎘等重金屬農用地源頭預防、污染地塊監管等重點專項為抓手，以從業單位管理、專家庫管理和土壤環境管理預警等模塊為特色，推進全省土壤污染防治信息化管理“一張圖”，實現“一平臺，多功能”。

4 總結

擁有豐富礦產資源的云南省，土壤污染防治任務艱巨，加強土壤環境管理是土壤環境保護中的基礎性工作，土壤環境管理系統的重要性不言而喻。云南省土壤環境管理體系在全國土壤環境管理體系的基礎上，在地方法律制定、項目管理制度形成和信息化管理等方面進行了完善和創新。雖然在法律和制度出臺的完整性上還有待完善，但作為云南省土壤環境管理體系建立上，具有一定的針對性和創新性，充分彌補了云南省土壤環境管理現有工作存在的問題，為今后一段時期土壤環境管理工作提供強有力的支撐。

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