政策文件引領扶貧檔案助力脫貧攻堅研究

摘 要：文章用舉例法論述在政策文件全方位、全過程引領指導下，廣東省系統平臺電子版扶貧檔案規定時間節點、統一標準、精確記錄統計所有貧困戶和村的扶貧成效，紙質版村級扶貧檔案以扶貧開發四項重點任務、扶貧機制建設、脫貧攻堅規定動作和自選動作為編制目錄，加上建檔立卡貧困戶一戶一檔，與電子版檔案互為印證，一體推進目標任務完成。借助扶貧檔案促使三批城市扶貧干部無縫交接，以標準的范式和足額工作量有效開展工作，是助力脫貧攻堅最重要的工作抓手。

關鍵詞：脫貧攻堅；政策文件；扶貧檔案；工作抓手

作者簡介：黎震（1966—），男，漢族，湖南常德人，工學碩士，副研究館員，研究方向：圖書館管理。

2013年11月，習近平總書記考察湘西花垣縣十八洞村時，首次提出“精準扶貧”的重要思想。當年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，號召健全干部駐村幫扶機制，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統。廣東省各地市層層印發文件落實，從2013年至2021年，全省范圍內先后選派3批駐村干部下鄉，其中，2016年以后兩批合計6.5萬名，派駐到2277個相對貧困村精準扶貧。

如何把全省2277個貧困村、161.5萬相對貧困人口的人均可支配收入搞上去、穩定住，實現“兩不愁三保障”，廣東省決戰決勝脫貧攻堅在工作方法上的特點是依靠政策文件，全方位、全過程引領指導目標任務完成，扶貧檔案“戶有卡、村有冊、鎮有簿、市縣有數據庫、省有數據平臺”，成為全省精準扶貧、精準脫貧最重要的工作抓手，使三批扶貧干部能夠順利交接，保證不讓一個貧困戶、一個貧困村掉隊。

扶貧檔案約定俗成被稱為“扶貧臺賬”。在實際工作中，駐村工作隊和當地干部群眾貫徹政策文件，銳意進取，開展扶貧業務，按照廣東省系統平臺電子版扶貧檔案規定的時間節點錄入數據、注重痕跡管理，扶貧檔案相關事宜占據了駐村工作隊很大的工作比重。

從中央到地方集中力量實施脫貧攻堅戰形成的大量扶貧政策文件當中，中央政策文件制定方針大計，指導各地扶貧，省、市、縣和鎮級以地方黨委、政府與扶貧領導小組等名義印發的扶貧文件均需且只在本級扶貧辦（局）歸檔，不歸入村級扶貧檔案。各級政策文件電子版均傳達到駐村工作隊，重要文件的紙質版在各種扶貧業務培訓和重要會議皆有下發。

縱觀2013年以后的精準扶貧與精準脫貧全過程形成的扶貧政策文件體系，按照文件完成脫貧攻堅目標任務所起到的作用可以分為兩大類：第一類屬于大政方向引領，第二類屬于專業性文件，具體指導各方面業務，規范處理扶貧業務中的各種問題。這類文件有的適用所有貧困村，有的只適用部分貧困村。

一、廣東省村級系統平臺電子版扶貧檔案助力完成脫貧攻堅目標任務

電子版扶貧檔案最重要的作用是全省一盤棋，規定時間節點，統領全省2277個貧困村完成脫貧攻堅階段性目標任務，不遺漏一人、一戶、一村，實時精準統計所有貧困戶的收入。

廣東省村級系統平臺電子版扶貧檔案操作界面分為基本情況、基本登記表、扶貧主體、扶貧措施、幫扶成效、數據監控、資金管理、統計匯總和檔案管理9個模塊，數據調用統計功能強大，全方位、全過程錄入扶貧真實數據，后臺監管嚴格，每年貧困線達標控制就是依靠該監管手段得以實現。系統定期對各地各貧困村填報的數據權威發布存疑文件，通報到全省所有駐村工作隊。

系統強制要求各貧困村每月錄入動態扶貧數據，數據一旦錄入，每次改動都有記錄并逐年固化，固化以后不再允許改動。動態數據包括建檔立卡貧困人口每月務工收入、扶貧產業分紅收益、捐贈慰問金收入、人口自然增減、扶貧資金投入以及扶貧會議、工作隊戶訪、幫扶單位上級領導到村記錄照片等。

此外，貧困戶教育補貼、森林土地補償金、基本醫療報銷、養老金、高齡補貼、月特困兜底、月低保兜底、有勞動力家庭個人低保及補差低保等所有國家發放的轉移性收入，全部由教育、森林土地、衛生、人社和民政部門嚴格依據政策文件，按行業自動導入系統平臺，嚴格依據政策文件每年調高發放標準。這些轉移性收入對于無勞動能力及重病殘疾貧困戶特別重要，是特困兜底貧困戶主要的生活來源。

二、以扶貧成效考核指標為目錄，編制紙質版村級扶貧檔案，助力完成扶貧開發重點任務

1.最嚴格的檔案編制細則，保證完成扶貧開發最重點的任務

為確保扶真貧、真扶貧、真脫貧和貧困人口識別質量及其動態管理、減貧人口和脫貧增收成效，以及相對貧困人口、相對貧困村退出機制和防止返貧監測幫扶機制是扶貧開發最重點的任務。政策文件要求該四項任務所有的數據和業務流程在扶貧檔案中必須有一一對應、時序邏輯正確和證據鏈完整的佐證材料，對扶貧檔案規定了最嚴格的編制細則，反過來，扶貧檔案又保證了這四項扶貧開發任務圓滿完成。

以金龍村為例，2016年，經過貧困戶戶主本人申請，村兩委和駐村工作隊兩輪測算、核算和核查，民主評議公示無異議，報油溪鎮人民政府和連平縣扶貧開發領導小組審核批準，精準識別50戶173人為建檔立卡相對貧困人口。至2020年11月，動態變化為46戶149人，4年間娶妻和新生兒入戶等原因自然增加11人，死亡、出嫁和服役等原因自然減少25人、注銷2戶，新增1戶增加4人，大數據比對不符，注銷3戶減少14人。政策文件和扶貧檔案精準指導，記錄人員增減，嚴格考核“漏評”“錯評”“漏退”。

減貧人口和脫貧增收成效以金龍村為例：至2019年11月，金龍村提交47戶155人建檔立卡相對貧困人口脫貧退出申請，經全面核查，有勞動能力脫貧戶34戶137人，家庭人均可支配收入13405元，超過全省8266元脫貧線；無勞動能力脫貧戶13戶18人落實政策兜底保障，全部達到“兩不愁、三保障”目標，即安全住房、安全飲用水、通電、電視和網絡信號覆蓋、義務教育、基本醫療、穩定收入來源或最低生活保障八個方面全部達標。

相對貧困村退出機制以金龍村為例：至2019年11月，金龍村貧困發生率為0，全村非貧困戶村民人均可支配收入16818元，超過全省農村居民當年人均可支配收入的60%達標線；村集體收入24萬元；人居環境整治合格；20戶以上自然村道路完成路面硬化且有通勤客車；10個自然村使用山泉水集中供水，水質經連平縣衛生檢驗中心檢測，符合國家生活飲用水衛生標準；20戶以上自然村農戶家庭電視信號和寬帶網絡全覆蓋；村級公共服務站、衛生站和文化室基本完善；黨建扶貧蓬勃開展，金龍村符合貧困村出列的全部10個政策文件條件。

以上減貧人口和脫貧增收成效以及相對貧困人口（村）退出機制考核，全部基于檔案數據對照實際核查情況逐項驗證，政策文件嚴格規定了貧困戶（村）退出申請、村會議通過、實地核查、鎮縣級復核與縣市級批復全套流程。

2.對口掛鉤單位到村幫扶、駐村工作隊派駐管理、書記遍訪和黨建扶貧四項扶貧開發任務檔案，助力扶貧機制建設

四項扶貧開發任務方方面面均有大量政策文件部署推進。紙質版村級扶貧檔案主要是收集所有的扶貧會議記錄、掛鉤單位幫扶慰問捐助簽收記錄入戶照片和下鄉人員次數統計表格、幫扶單位和村兩委黨員干部對口幫扶貧困戶對接表、駐村工作隊派遣文件考勤記錄、每月遍訪貧困戶簽名按手印表格與“四議兩公開”黨建扶貧深度融合記錄等等。同時，多個政策文件明文規定嚴防數據造假，如每日遍訪貧困戶不超過20戶。

3.義務教育、基本醫療、安全住房、安全飲水、最低生活保障和養老保險檔案，助力完成脫貧攻堅規定動作

該五項扶貧重點任務屬于脫貧攻堅的規定動作，政策文件指導極其全面精細，其中保障安全住房由于資金需求量大、房屋鑒定修繕新建周期長、貧困戶都希望搬離山村到鄉鎮所在地，異地新建住房愿望強烈，在整個扶貧系統被認為是第一難度的脫貧攻堅任務。紙質版村級扶貧檔案主要是收集貧困戶學生在校證明及各級學校學生統計名單、醫療報銷清單、縣級以上水質監測報告、殘疾證、特困殘疾低保養老及高齡補貼統計表格等等。

4.產業扶貧、就業扶貧、消費扶貧、扶貧資金成效使用監管與扶貧資產長效管理機制檔案，助力完成脫貧攻堅自選動作

該五項扶貧重點任務屬于脫貧攻堅的自選動作，其中產業扶貧的難度不亞于安全住房，政策文件導向是精準施策，因地制宜開發。在實際工作中，或者是駐村工作隊積極與村兩委溝通，深入調研開發扶貧項目，或者是幫扶地區派駐前方工作組與當地政府談妥引進扶貧項目，或者是當地政府取得幫扶單位和前方工作組支持興建扶貧項目，檔案編制的要求必須是工作隊、村兩委、幫扶單位和幫扶地區派駐前方工作組一致書面認可，扶貧措施到戶精準、項目安排精準，符合扶貧資金政策文件規定，多次過會履行公示流程，相關記錄完備，該扶貧產業項目才可能得以實施。相關工作全部離不開政策文件指導，嚴格要求扶貧檔案精準跟蹤記錄，過程審批文檔和實施成效核驗資料重點收集整理，反過來借助扶貧檔案又保證扶貧產業和扶貧項目的順利實施，同時，也保證了扶貧資金規范使用，最終借助扶貧檔案還要對扶貧資產登記確權。

政策文件明確興辦扶貧產業優先貧困戶就業，鼓勵有勞動能力的貧困戶外出務工轉移就業。其中，村級紙質版扶貧檔案要求錄入建檔立卡貧困人口就業詳細的時間、地點和收入數據，并按月導入系統平臺，消費扶貧合同、資金往來、收益分配情況和統計報表也要求及時歸檔。

5.貧困戶紙質版戶籍檔案四個部分彰顯精準識別、精準幫扶和精準脫貧退貧

廣東省建檔立卡貧困戶紙質版戶籍檔案由精準識別、精準幫扶、預脫貧和貧困戶退出四個部分構成，貧困戶識別、幫扶施策、脫貧和退出民主評議時形成的會議記錄、幫扶（脫貧）名冊和公示照片等材料按不同時期歸入四個部分。精準識別部分包括戶口簿、身份證、與致貧原因相關的證件復制件等；精準幫扶部分包括歷年貧困戶幫扶記錄簿、精準到戶扶貧產業合同、扶貧產業歷年分紅和就業扶貧收入和歷年捐贈慰問收入等。

三、村級系統平臺電子版扶貧檔案與紙質版村、戶檔案以及扶貧檔案與扶貧實效之間的相互關系

廣東省在政策文件引領指導下，以大數據技術手段統領全省2277個貧困村的扶貧工作統一目標、統一標準、按部就班、步調一致地向前推進。各貧困村兩套扶貧檔案盡管材料編排秩序有所不同，見證內容各有側重，但是，每次扶貧成效考核都要求兩套檔案所有的數據必須一致，完全做到互為印證，如電子版務工收入和分紅收入數據，在紙質版檔案中必須找到對應的銀行流水復印件。兩套檔案共用一套原始佐證材料，理論上紙質版扶貧檔案所有的統計表格全部都可以從系統平臺導出，由于存在教育、衛生、森林、國土、社保和民政部門系統平臺上數據更新普遍滯后的情況，以及存在貧困人口和貧困村實際情況經常變化和系統數據必須調整的情況，在實際考核中，規定每年11月30日系統平臺電子版扶貧檔案封賬，在此之后2個月禁止全省所有貧困村錄入收入，各行業部門對標該日期導入數據，然后考核各貧困村的系統平臺電子版扶貧檔案和紙質版檔案統計結果是否一致。

紙質版扶貧檔案一是保留原始佐證；二是方便現場查閱，簡單直觀；三是方便不熟悉電腦的農村干部使用，是系統平臺電子版扶貧檔案的基礎。在政策文件引領指導下，廣東省精準扶貧決戰決勝脫貧攻堅工作量雖然很大，各村各戶扶貧措施也是千差萬別，但是，兩套扶貧檔案與真抓實干互為依托、相互促進，方便統一領導統一考核。另外，扶貧檔案一個重要的作用是使三批派駐干部無縫對接，保證扶貧工作的連續性，大批來自城市的駐村干部以扶貧檔案為工作抓手，以標準的范式開展工作，實現了不讓一人一戶一村掉隊的目標。

決定兩套扶貧檔案質量高低的關鍵是原始佐證材料的真實性、有效性和關聯性，必須時序邏輯正確，證據鏈完整。比如，需要貧困戶簽名的材料必須本人親筆簽署、按手印，并且，日期完整同時拍照留影；再如，在扶貧工作中海量的照片里如果選定某張作為檔案佐證材料，時間、地點、人物和事件應同時標注到照片上，一目了然，并及時上傳系統。

四、結語

檔案助力，見證精準扶貧、精準脫貧。本文僅論述廣東省在政策文件指導下，扶貧檔案統一引領、統一步調與統一標準，把控全省完成脫貧攻堅目標任務。搜集、整理、核對與編制紙質版扶貧檔案的過程，以及按時在系統平臺錄入扶貧數據的過程本身就是腳踏實地、兢兢業業識貧、幫貧、益貧和帶貧的過程。系統平臺電子版和紙質版扶貧檔案互為印證、互為依托、相互促進，起到了不讓一個貧困戶、一個貧困村掉隊的重要作用，同時，使三批扶貧干部無縫交接，是城市派駐干部精準扶貧、精準脫貧、完成脫貧攻堅目標任務最重要的工作抓手。

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（作者單位：深圳市南山區圖書館 ）