高校內部控制建設現狀及優化對策

解冰雪

(湖北開放大學/湖北科技職業學院,湖北 武漢 430074)

引言

與企業相比,高校的內部控制建設起步較晚,同時由于高校具有非營利性,因此,對高校內部控制的重視程度較低。但是,新時代的高校作為培育人才、攻堅科技難題的搖籃,人民群眾對其管理水平提出了更高的要求,而完善的內部控制建設是提高高校管理能力和治理水平的高效、必要手段[1]。2012年、2016年,財政部和教育部先后出臺文件指導高校進行內部控制建設,希望高校建立起完善的內控體系,實現高質量發展經過近十年的發展,高校內部控制體系還未完全建立,在內部控制建設方面仍然存在諸多問題,因此,筆者結合自身工作實際,分析高校內部控制建設現狀中存在的問題,提出相應的建設對策,以期幫助高校完善健全內部控制體系,提高高校管理水平和能力。

一、高校內部控制建設現狀與問題

內部控制是高校內部治理與管理的基石,但是由于高校內部控制建設工作開展緩慢,在內部控制方面仍存在工作體系不完善、工作流程不健全等諸多問題。

(一)內部控制建設意識淡薄

一方面,高校的主要職能是教學和科研,主管單位、校領導及高校教職工的工作重心放在教學及科研上,相應地對內控建設的重視度較低。此外,非營利性導致高校內部控制所帶來的成果與效益無法立竿見影,因此主管單位及高校對內部控制建設不太重視。

另一方面,由于大多數高校的內部控制是由財務部門或審計部門負責,導致高校教職員工普遍認為內部控制建設僅僅是對財務工作的控制,與其他部門無關,對內部控制的認識較為片面,因此對內部控制建設缺乏一定的積極性和主動性。

(二)內部控制機構設置不健全

《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》(教財廳〔2016〕2號)明確指出高校要成立內部控制建設領導小組,并且要求由校長擔任組長。該指南還指出內部控制領導小組應當統籌學校內部控制建設全局,制定發展思路和工作計劃,明確工作重點,將內部控制建設作為一項常態化的工作去推動。為此,各省教育廳、財政廳也對所主管高校提出了內部控制建設的相關要求,然而部分高校仍然未按照相關要求設立內部控制領導小組,或者雖然成立了領導小組,但并未產生實質性的作用,導致內部控制建設進程緩慢,許多事情無法推進。

實際工作中,大多數高校沒有設置獨立部門來負責學校的內部控制建設工作,而是由財務部門作為牽頭部門來負責內部控制建設的相關工作。一方面財務部門工作繁重,對于內部控制建設工作無法投入太多人力,導致內部控制建設工作無法取得成效。另一方面,由于內部控制建設工作涉及學校方方面面,而財務部門對學校財務以外的情況不甚了解,再加上財務部門自身處于內部控制之中,很難從學校全局出發對內部控制建設工作進行整體謀劃。

(三)內部控制制度不完善

大部分高校雖然按照國家相關規定建立了內部控制制度,但是這些制度大多零散地分布在人事管理制度、財務管理制度或學校其他的行政工作制度中,并沒有形成獨立的內部控制管理工作制度,這就導致高校的內部控制建設工作缺乏系統的指導和規范,工作人員在處理相關工作時缺乏依據,同時這些內部控制管理制度對工作人員的約束力也大大減弱。

此外,部分高校的內部控制制度多年未修訂,嚴重滯后于實際的工作需要,甚至有的高校還在使用上世紀90年代的有關制度,制度的嚴重滯后導致高校的內部控制出現一系列問題,嚴重降低了高校的管理效率和治理效果。

(四)內部控制覆蓋范圍不全面

目前,絕大多數高校都在境外建立了辦學機構,如孔子學院、中外合作辦學機構等等,但是這些高校在辦學時僅僅只是向境外機構派駐相關工作人員,并未將這些辦學機構納入本校內部控制的范圍之中,使得學校無法對境外辦學風險進行預測,更無法提前制定應對措施,這為學校的后續發展留下隱患。

(五)內部控制環節缺失

1.缺乏風險評估環節

風險評估是高校內部控制建設的重要環節,風險評估程序能夠幫助高校準確識別潛在的各項風險[3],從而幫助高校提前采取準確的應對措施,降低風險發生的可能性,減輕問題產生的嚴重程度,從而促進高校健康、有序地發展。然而,實際工作中,極少有高校每年對本校進行全面的風險評估,甚至有些高校從未進行過全面的風險評估,這就導致高校不能及時規避辦學活動中存在的風險,容易造成學校損失,影響辦學目標的實現。

2.缺乏監督反饋環節

一方面,教育廳、財政廳等上級單位雖然每年都組織主管高校進行內部控制評價,要求高校填寫并上報行政事業單位內部控制評價報告,但是相關主管單位并未對各高校上報內容的真假進行調查核實,也未就各高校內部控制建設情況進行反饋,更沒有指導性的意見,導致每年各高校的內部控制評價流于形式,并未產生實質性的作用。

另一方面,各高校沒有對內部控制工作進行監督,各高校雖設置了審計部門,但受制于人員數量、管理理念等因素,其工作重點仍放在財務收支審計、預算執行審計、竣工結算審計等方面,無法做到全面的管理型審計。[4]

(六)內部控制信息化建設滯后

高校的內部控制建設并非某一個部門可以單獨完成,需要學校各部門之間的通力協作。但是,由于高校各部門的工作職責界限分明,每個部門各自為政,建設各自的信息系統,如財務處有財務系統、稅務系統,人事處有人事管理系統,教務處有教務管理系統,資產處有資產管理系統等等。這些系統并未相互聯通,也未采用統一的標準和管理制度[5],在高校形成了一座座信息孤島,而高校內部控制建設工作是一個環環相扣的系統工程,需要一個將高校各環節、各部門聯通起來的信息平臺,以促使內部控制工作高效運行。

二、高校內部控制建設的優化對策

高校完善的內部控制體系能夠幫助高校提高辦學管理水平,同時也能增強社會公眾對學校發展的信心,吸引更多社會資源與學校合作,助力學校的發展。建設好高校內部控制體系可從以下幾方面入手。

(一)加強內部控制文化建設,形成全員參與的共建氛圍

1.提高對內部控制建設的重視程度

一方面要加強針對各高校的專題培訓力度,提高各高校的內部控制意識,使致職工進一步認識到內部控制在工作中的重要性和實際意義。同時要開展多種形式的業務活動,建立長效培訓機制,提升內部控制隊伍素質。另一方面,要加大資金支持力度。內部控制建設是一個系統性的建設工程,對單位意義重大,上級主管單位要建立健全相關機制,下撥一定的專項經費支持高校此項工作。

2.提高對內部控制體系防范風險的認識

各個高校的領導干部要充分認識到完善的內部控制體系是識別風險、應對風險的利器,是規范資金用途,提高資金使用效率,推動學校健康、高效發展的有力工具。高校應當貫徹落實國家和政府有關內部控制建設的各項規定,同時也應當結合學校的實際情況制定本校的內部控制管理規范。

3.多種宣傳形式并舉形成內部控制共建氛圍

高校可以通過知識競賽、趣味科普視頻等方式在全校范圍內宣傳內部控制建設的有關知識,糾正教職工對內部控制建設的錯誤認知,充分調動學校各個層面、各個崗位人員的積極性,在全校范圍內形成一種“合力共建”的內部控制文化氛圍。

(二)完善內部控制機構設置,打造內部控制建設團隊

1.充分發揮領導機構作用

首先,各高校應當貫徹落實政府的有關規定,成立內部控制建設領導小組,并由學校校長擔任小組組長。其次,充分發揮領導小組的引領作用,至少每年召開一次小組會議,對涉及內部控制建設的有關重大事項進行集體決議。各學校可將內部控制建設領導小組職責及會議召開時間、決策方式等內容形成規章制度,以此督促內部控制建設領導小組發揮實質性的作用。

2.打造復合型內部控制建設團隊

內部控制建設具有多環節延伸、多部門交叉的特點,若由某一個業務部門負責都很難跳出本部門發展的小格局,而想要做好內部控制建設必須要站在學校的發展大局上整體考慮。因此,高校可打破傳統思維,從教學、財務、人事、審計、資產等各部門抽調專業人才形成一支復合型的內部控制建設團隊,讓該團隊站在學校的高度去統籌內部控制建設的相關事宜,自上而下將責任分解細化,劃清責任邊界,變部門自我推動為學校倒逼推動,優化工作流程,提高工作效率。

(三)完善內部控制制度、流程,實現內部控制范圍全覆蓋

1.加強制度建設

各高校首先應當對本單位的內部控制建設情況進行系統、全面地摸排,做到心中有數。在此基礎上,各高校對本校的內部控制制度進行全面地搜集、整理和匯總,按照國家當前最新政策要求,結合當前內部控制的發展趨勢對本校的內部控制制度進行全面地增補和修訂,制定出科學、合理、實用的內部控制管理制度。

此外,高校要加強境外辦學機構的內部控制體系建設,將境外單位納入本校的內部控制體系之中。對于境外辦學機構,高校也應當建立相應的內部控制制度,但是切忌生搬硬套,不可直接套用境內本部的內部控制制度,需要根據境外辦學機構的實際情況為其量身制定專門的內控制度,當然在有先例的情況下,為境外機構制定相關制度時可以參考境內的相關制度。在相關制度建立后,高校應當嚴格執行各項內控制度,不能因為其在境外就降低要求,比如說人員輪崗制度、資金審批權限等要求都應該嚴格執行、落實到位。

2.實施風險評估

風險評估包括風險識別和風險應對兩個方面,高校每年應至少開展一次全面的風險評估活動,識別潛在風險、發生的可能性及可能產生的后果,幫助學校及時向上級機關報告評估結果,有針對性地制定應對措施以消除辦學風險,減少損失。同時,高校所開展的風險評估活動不應搞形式主義,應當深入基層,延伸至各個二級單位內部,形成完善的風險防控體系。

此外,當前世界局勢動蕩不安,戰爭持續蔓延,各高校在境外設立辦學機構時應當從經濟、政治、文化等方面進行全面的風險評估,嚴格限制在經濟風險大、安全隱患多、政治不穩定的國家地區設立辦學機構。部分高校不具備實施全面風險評估的條件,可聘請外部專業機構對學校進行風險評估,但是在聘請外部機構人員時除了要考慮機構的專業性之外,更要考慮這些機構對于學校內部運行情況的了解程度,外部機構所制定的評估方案必須符合學校的實際情況。

3.建立內部控制監督機制

(1)發揮內部監督力量

各高校可以建立備案跟蹤內部控制監督機制。高校內部設有審計處、紀委等相關的內部監督機構,可以充分利用這些機構來進行內部監督,明確工作范圍,劃分責任到人、到崗。審計處應充分履行自身的職能,監督學校內部控制的運行情況,及時報告在工作中發現的問題,同時也應當采取措施督促有關部門和人員進行整改。紀委應當充分發揮監督作用,對內部控制的管理情況和運行情況進行監督,以免有關人員濫用職權,損害學校及國家的利益。除此之外,各個學校應當定期和不定期地對內部監督體系進行梳理,防止監督盲區的存在以及推諉、扯皮現象發生。當然也要充分利用內部控制評價的結果對學校進行管理。比如,學校人事處根據內部控制評價結果對學校各部門及相關人員進行考核,考核結果直接影響到該部門下一年的財務預算額度及職工的工資待遇。

此外,高校還要持續開展境外內部控制執行合規監督工作,重點監督檢查境外監管制度的實施和境外內部控制體系建設情況,以查促改、以查促建,推動高校進一步完善制度、強化管控,提升境外單位依法合規辦學能力。

(2)發揮外部監督作用

教育部、各省財政廳與教育廳等單位要充分發揮對主管高校的監督作用,在組織高校進行內部控制評價時,要重點關注與機構設置、制度運行、資金資產活動、重要風險業務和重大風險事件等相關的內部控制存在的缺陷,在高校的內部控制報告上報后應當及時給予反饋,對存在問題的學校應當要求其說明原因并制定相應的整改計劃,在后續工作中隨時關注整改情況,督促各個高校落實整改計劃。審計廳等有關部門應當加大對各高校的監督力度,重點關注各高校內部控制的有效性,以及是否存在缺陷和后續的整改情況。同時對那些披露虛假信息、舞弊的高校及主管部門應加大懲處力度。對內部控制存在重大問題拒不整改或整改不到位的高校,可聯合財政、稅務等部門采取懲戒措施,倒逼其進行徹底地整改。

(四)持續推進內部控制信息化建設,提高風險管控能力

各高校應加強學習最新的內部控制和最先進的內部控制理念,采用最新的內部控制方法和手段,結合學校發展的實際情況,制定內部控制信息化建設的總體方針和執行方案。同時為了最大限度地降低支出,高校可以充分利用學校現有的信息資源,打破部門間的信息壁壘,建立“工作業務線上全流轉,工作過程全記錄”的內部控制信息化鏈條,使內控體系逐步由人工控制轉向自動化控制,減少人為因素的干擾。此外,高校應當經常對內部控制信息管控系統進行梳理和檢查,以防存在監管盲區,若存在監管盲區應當制定方案及時地進行改進,提升信息系統的風險管控能力。

結語

高校內部控制建設是一個系統而復雜的工程,需要全校共同發力,方能取得成效。本文分析了高校內部控制建設存在內控意識較為淡薄、機構設置不健全、制度不完善、覆蓋范圍不全面、內控環節缺失、信息化建設滯后等問題的現狀,提出了加強內部控制文化建設;完善機構設置,打造內部控制團隊;完善內部控制制度流程,實現內部控制范圍全覆蓋;持續推進內部控制信息化建設等優化對策,期望助力高校內部控制建設,推動高校高質量持續發展。