中國式現代化視域下智慧城市的價值定位、治理困境與因應路徑

編者按：

本期專題論壇的主題是“建設智慧城市 提升治理水平”，共有10位專家學者分別從中國式現代化對全面推進智慧城市的新要求、經濟轉型升級過程中國際數據港建設的意義、智慧城市試點政策對碳減排的影響、城市數字化轉型的建設目標、參與式規劃在智慧城市治理中的作用、新型智慧城市建設的意義等方面入手，全面分析當前智慧城市的治理困境、上海建設國際數據港的制約因素、智慧城市試點政策的地區異質性、智慧城市建設的內涵和外延、參與式規劃過程中信息反饋的存在障礙、新型智慧城市建設的短板和不足，提出全面推進智慧城市的價值共創、積極打造高能級數字底座、促進智慧城市與低碳經濟深度融合、豐富數字化應用場景、構建暢通高效的動態信息交流機制、構建大數據共享應用平臺等建議。

摘要：智慧城市顯然已經到了一個“十字路口”。時代巨變之下，智慧城市研究與實踐應因時而進、因勢而行、因機而變，發展和配置新的理論視野和新的話語體系。黨的二十大報告提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，是全面建設社會主義現代化國家的根本遵循。中國式現代化為全面推進智慧城市提供了新要求、新期望和新選擇，同時智慧城市也是加快推進中國式現代化的重要引擎。在中國式現代化進程中，智慧城市是實現人民城市共建共享共治理念的有效抓手，是推動城市治理體系和能力現代化的必由之路，是促進城市公共服務高質量發展的重要驅動力。但目前智慧城市建設面臨著“技術堆積有余，韌性建設不足”“頂層設計有余，基層治理不足”“政企主導有余，社會參與不足”和“城市競爭有余，在地適應不足”等困境。為此，今后要進一步全面推進智慧城市的韌性治理、要素下沉、價值共創和嵌入適應。

關鍵詞：智慧城市；中國式現代化；價值定位；治理困境；因應路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.001

一、引言

近年來，隨著智能技術革命和城市化兩股巨大浪潮的深度融合，智慧城市話語、理念與方法已經廣泛嵌入到現代城市治理結構，以應對和回應當前這個越來越復雜化和不確定化的時代。智慧城市能夠切實穿透和感知繁雜的“城市隱秩序”，被視為是一套有關城市治理“整體性轉變、全方位賦能和革命性重塑”的“技術解決方案”。[1]在這種強大的社會技術想象的加持之下，全球范圍內興起了一場智慧城市運動，其中于數量而言，我國是發展智慧城市的第一大國。

然而長期以來，盡管投入成本與資源巨大，但是智慧城市并沒有兌現預先的美好承諾。Crivello（2014）利用意大利都靈市的案例研究發現，智慧城市并沒有完成“扎根”，而是對現有城市倡議的重新標簽。[2]除此之外，更大的危機來自智慧城市許多意想不到的負外部性及其所衍生出的各類社會問題。“智慧城市主義”（Smart urbanism）對此進行了一系列的批判反思。他們指出，智慧城市帶來了“增長技術官僚式城市治理”“城市治理公司化”“忽視城市社會與加劇沖突”“強化城市控制”以及“城市脆弱性”等消極后果。[3]對此，國內外研究者提出了“公民驅動”“整體智治”“敏捷治理”“社會—技術轉型”“智慧可持續發展城市”等多種理論思路，試圖尋求破解之道。但是，“二分性”（Dichotomous nature）的治理設計思路缺乏有效共識，價值理念的西方化、碎片化與技術化的知識底層結構仍然根深蒂固。可以說，智慧城市理論與實踐已經到了一個“十字路口”，亟需探尋一種具有普遍共識且適配的本土化視角，來重塑我國智慧城市研究與實踐。總而言之，時代日益巨變，智慧城市也應因時而進、因勢而行、因機而變，發展和配置新的理論視野和新的話語體系。

2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“新時代新征程中國共產黨的中心任務是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現代化是以人的現代化為核心的全面現代化，是具有中國特色社會主義的現代化道路，是全面建設社會主義現代化國家的根本遵循。同時習近平總書記也在報告中指出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。城市治理現代化是中國式現代化的重要組成。一方面，中國式現代化為全面推進智慧城市提出了新的要求、新的期望和新的選擇。另一方面，智慧城市也是加快推進中國式現代化的重要引擎。這就要求學界在中國式現代化視域下系統反思我國智慧城市的治理困境并且探討其轉型之路。

立足新時代新征程，本研究試圖從理論層面剖析在中國式現代化進程中智慧城市的價值定位、治理困境及因應路徑，將黨的二十大精神全面貫穿于智慧城市治理過程，旨在促進我國智慧城市治理領域的知識增量，塑造全新的中國式現代化智慧城市形態，提升智慧城市治理水平，從而助力我國智慧城市行穩致遠。

二、中國式現代化視域下智慧城市的價值定位

在中國式現代化視域下，智慧城市具有“實現人民城市共建共享共治理念的有效抓手”“推動城市治理體系和能力現代化的必由之路”和“促進城市公共服務高質量發展的重要驅動力”的三重價值定位。

（一）實現人民城市共建共享共治理念的有效抓手

城市承載著人民對美好生活的向往，城市治理則是關于人民福祉如何實現的治理科學。[4]2015年12月召開的中央城市工作會議強調，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。”2019年11月，習近平總書記正式提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，深刻闡明了城市治理為了誰、城市治理依靠誰的根本問題。“人民城市的本質，就是在制度化城市權利的基礎上實現人民在城市中對美好生活的向往”，[5]由人民共享城市發展成果。一方面，智慧城市能夠推動“人民城市為人民”。數字技術與城市治理多領域的深度融合可以及時發現問題、及時識別需求和及時提出方案。智慧城市“能夠監控、理解、分析和規劃自我，以及在現實生活中為市民提高效率、公平和生活質量”。[6]例如，北京市所提出的以12345熱線平臺為主渠道的“接訴即辦”改革，對民眾訴求快速響應、高效辦理和及時反饋。另一方面，智慧城市能夠推動“人民城市人民建”。區塊鏈等數字技術的廣泛使用能夠促進政府以外的多元主體參與到治理過程中，從而實現技術向公眾賦權。例如，有研究者指出元宇宙能夠通過“協同共創”的參與機制向廣大社會民眾增權。[7]

（二）推動城市治理體系和能力現代化的必由之路

習近平總書記指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，強調要“提高城市治理現代化水平”。智慧城市是推進城市治理現代化的重要抓手。習近平總書記在浙江考察時指出，“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”智慧城市通過現代智能技術與傳統治理要素相結合，更新城市治理手段、模式和理念，進行城市治理的全方位賦能。具體而言，智慧城市能夠優化城市治理流程和提升城市治理效率、“重塑治理的新路徑和體制機制創新”[8]以及實現“不同治理主體之間的聯動、擴散和轉化等耦合效應”，[9]進而推動城市治理水平的系統性提升。例如，杭州“城市大腦”的智慧城市治理實踐，是由智慧中樞、系統與平臺、數字駕駛艙和應用場景等要素組成，以數據、算力、算法等為基礎和支撐，運用大數據、云計算、區塊鏈等新興技術，為城市運行和治理事務提供全面、全程和全域的決策支撐能力。如今，“城市大腦”作為智慧城市的典型實踐模式已經在全國范圍內擴散開來，成為我國推動城市治理現代化的重要舉措。

（三）促進城市公共服務高質量發展的重要驅動力

黨的二十大報告指出，實現全體人民共同富裕，是中國式現代化的本質要求。而促進公共服務高質量發展是實現共同富裕的重要途徑。公共服務關乎民生、連接民心，同時也是現代城市的基本功能。可以說，提供高質量的公共服務是現代政府的主要職責之一和現代城市治理的主要目標之一，推動城市公共服務高質量發展是中國式現代化的應有之義。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》將智慧城市建設納入國家發展戰略，明確提出“利用信息技術，創新發展城市教育、醫療等服務模式，實現公共服務便捷化”。同年8月，國家發改委等八部門聯合出臺的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》中明確提出“智慧城市建設的主要目標是公共服務便捷化；智慧城市建設的基本原則是推動創新城市管理和公共服務方式，向城市居民提供廣覆蓋、多層次、差異化、高質量的公共服務”。有關智慧城市對公共服務供給產生的實際效應，有實證研究評估發現，智慧城市顯著提升了基本公共服務供給水平，[10]特別是在城市醫療衛生和基礎教育兩個重要公共服務領域。[11]智慧城市能夠通過大數據、物聯網等智能技術對公共服務需求的系統化采集，擴大公共服務的供給范圍，從而為公共服務創新提供有效的技術支撐，進而實現實時化、精準化、多元化和個性化的公共服務供需匹配，是“重塑政府公共服務供給的有效模式”。[12]

三、中國式現代化視域下智慧城市的主要治理困境

智慧城市對于加速推進中國式現代化具有重要價值與意義，但同時以中國式現代化的要求來看，我國智慧城市尚存在一些短板和瓶頸，從而制約了智慧治理水平的提升。這些不平衡不充分的治理困境表現在“四個有余，四個不足”：“技術堆積有余，韌性建設不足”“頂層設計有余，基層治理不足”“政企主導有余，社會參與不足”和“城市競爭有余，在地適應不足”。

（一）技術堆積有余，韌性建設不足

綜合來看，現行的智慧城市主要面臨著兩大風險。其一是外生性風險。當前，人類社會進入到一個難以預知的由復雜性和不確定性相互交織的“風險社會”，風險已經滲透到了社會的各個角落。作為要素最為集中的物理空間和社會場域，城市面臨的風險具有新穎性、連鎖性、遮蔽性、漣漪性、鏈式性、突發性和規模遞增性等特點。然而，就智慧城市的治理邏輯、運作機制和方式方法而言，均以確定性治理為邏輯內核，即利用各式數字技術尋找清晰的城市治理因果關系。這意味著智慧城市的治理體系和治理能力或許能夠應對紛繁復雜的穩態現實，卻難以承受非線性甚至是因果倒置的風險擾動。其二是內生性風險。智慧城市熱衷于追逐新興技術的應用和堆積，建立在代碼、數據和技術基礎之上的智慧城市本身成為一個巨大的風險源頭。尤其是數字技術的成長速度正在追趕城市社會的發展速度，隨著技術的迭代升級，新的數字技術在舊有的智能系統上嵌套組合，使得智慧城市系統變得臃腫不堪、漏洞百出，從而加劇了智慧城市自身的脆弱性。“智慧城市自我毀滅的種子已經內置在其DNA中，智慧城市失靈只是時間問題罷了”。[13]兩類風險交織致使脆弱的智慧城市治理在應對內外部變化時變得混亂無序，可能引發更大的城市治理危機。2021年在鄭州“7·20”特大暴雨災害中，建成剛兩個月、號稱“會思考、會說話”的鄭州京廣路智慧隧道在關鍵時刻“失智失語”，并沒有發揮其應有的功能。一味追求“技治主義”的智慧城市模式根本無法應對和處置不確定的、復雜的和隨時變化的潛在風險。[14]

（二）頂層設計有余，基層治理不足

近年來，地方城市出臺了一系列針對智慧城市建設和發展的公共政策，例如深圳市的《數字政府和智慧城市“十四五”發展規劃》、武漢市的《加快推進新型智慧城市建設實施方案》、青島市的《關于進一步加快新型智慧城市建設的意見》等。以上政策對智慧城市的發展思路進行了體系化、制度化和規范化的頂層設計，面向整體城市治理運轉的“城市大腦”等智慧治理平臺日趨成熟。但相比之下，基層治理數字化工具卻普及不足，基層智慧治理效能和效益較弱。“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一根釘”“上面千把刀，下面一顆頭”等反映了基層治理所面臨的任務復雜多樣而資源不足、能力有限的治理窘境。諸多研究發現，數字技術在進入到基層治理領域過程中能夠通過全景可視、實時反饋、平臺連通等機制為基層治理體系和能力帶來革新，[15]從而降低治理成本和提升基層治理的運轉效率，加強治理的精細化水平和及時有效地滿足普羅大眾的美好生活需求。但一系列治理實踐顯示數字技術下沉卻異化成為基層治理的“數字負擔”，壓力型體制下基層智慧化平臺成為基層績效指標的新型“錄入工具”，從而導致“指尖上的形式主義”現象頻發。這其中的重要原因在于，雖然數字技術下沉了，但相應的資源、制度、規則、觀念等智慧城市的關鍵要素并未隨之有效下沉，這限制了數字技術在城市基層治理場域效能的發揮。

（三）政企主導有余，社會參與不足

實證研究發現，“數字化公眾參與和政府治理效能之間具有顯著的正相關關系”。[16]但從目前的形勢來看，智慧城市的公眾參與感較低，出現了政府、企業熱，公眾卻對此冷漠的現象。其實針對此情況，國家層面早在2016年“新型智慧城市指標體系”中就加入了“市民體驗”的主觀評價指標以試圖提升智慧城市的公眾參與度，進而打造以人為本的智慧城市。但隨著國內智慧城市競爭愈演愈烈，許多城市陷入了技術迭代的代際論焦慮中難以自拔，對公民參與以及如何參與智慧城市建設僅僅停留在“市民體驗”這一個單向量化指標，卻始終缺乏一個真正的公眾參與機制。政府機構、科技企業和技術專家始終牢牢把持智慧城市的定義權、建設權和使用權，公眾參與的熱情、機會和渠道較少，參與程度較低，無法實質進入到智慧城市建設的討論中去。另外，從“智慧公民”的視角來看，部分公眾的數字化意識淡薄，對新興技術缺乏足夠了解和知識儲備，難以適應智慧城市快速發展的腳步。[17]

（四）城市競爭有余，在地適應不足

近年來，城市競爭正在從以GDP為核心的增長比賽轉換為以卓越治理為目標的城市治理競賽。[18]在這種邏輯的驅動之下，城市需要持續主動地打造“治理亮點”以獲取相應的政治和經濟資源。因此在智慧城市發展過程中的一種趨勢是，智慧城市成為一整套存在“預包裝的”城市問題解決方案，學者們將其稱為“盒子里的智慧城市”（Smart city in a box）。由于智慧城市所需的技術基礎掌握在企業尤其是大型科技公司手中，出于成本和利潤動機的科技寡頭會向各類城市兜售同一套所謂的智慧城市方案，而政府也往往更信任這些有著強大科技和財力背景的企業，進而簽署協議進行合作。這樣一來，政府和企業之間就形成了某種各取所需的默契。這些一站式供應商所提供的智慧城市產品既可以建設在超大、特大城市，也可以在西部欠發達城市進行“打包”。但是，高度同質化的“盆景”往往因為水土不服，面臨著極高的失敗風險，帶來巨大的資源浪費。例如，2013年國際科技巨頭微軟公司承接武漢市智慧城市開發建設項目，2016年武漢市委托住建部城鄉規劃管理中心對該項目進行了評估，評估報告認為該公司“提供的智慧城市規劃設計及配置方案的完整性、合理性、完全性、兼容性都存在巨大問題，產品配置方案缺乏測算依據，無法達到使用目的與效果”。武漢市自身也認為“設計場景、產品與服務配置和武漢市實際需求存在重大偏差，該項目中微軟公司產品幾乎沒有使用”。后來武漢市一紙訴狀將微軟公司告上法庭，但等來的結果卻是敗訴，耗資1.75億元的智慧城市項目宣告爛尾。大批的智慧城市實踐沒有經過本土化的轉譯設計和過程，缺乏多樣性和適配性的思考，“懸浮”于城市治理結構，造成智慧城市的“麥當勞化”。

四、中國式現代化視域下進一步全面推進智慧城市的因應路徑

智慧城市不僅是一場技術嵌入城市治理結構的智能革命，更是一場有關城市價值、制度、組織和文化的治理革命。但是當前智慧城市仍然以技術和數據為主導邏輯，忽視了治理邏輯。[19]智慧城市必須進行整體性建構與重塑，進行多維度的價值考量。根據上述所提到的治理困境，本文認為在中國式現代化視域之下，需要進一步推進全面智慧城市的韌性治理、要素下沉、價值共創和嵌入適應。

（一）推進智慧城市的韌性治理

黨的十九大報告提出的“統籌發展和安全”的要求是我們黨治國理政的一個重大原則。智慧城市在近年抗擊新冠肺炎疫情時期發揮的強大作用，印證了智慧城市不只是能夠提升日常態城市治理效率，還能夠在非常態城市治理過程中有著巨大潛力。這需要做到：第一，在風險擾動的情況之下，智慧城市應與韌性城市聯動、嵌套和融合發展，將韌性的思維、理念、方法融合到智慧城市建設中。“韌性城市”是指在面對災難和風險時保持足夠抵御力、適應力和功能快速恢復力，最大程度降低災難的易損性，使生活和工作在城市中的人們——特別是低收入人群等弱勢群體，無論遇到什么壓力或沖擊，都能保持生存和繁榮的城市。[20]黨的二十大報告提出“打造宜居、韌性和智慧城市”，就要求打造具有韌性的智慧城市治理體系。要以“大概率思維應對小概率事件”的普遍共識與行動，建立底線思維、系統思維和戰略思維，增強智慧城市設施韌性、組織韌性、制度韌性、技術韌性、功能韌性、過程韌性以回應復合型風險社會。第二，增強城市自身的抵抗力，要將智慧城市建設成為一個生命體、有機體，進行全周期管理。加強智慧城市信息安全頂層設計、構建信息安全框架體系、完善信息安全評估機制、健全信息安全法律法規，[21]提升智慧城市在面臨各類非傳統危機和風險時的應對能力以及穩健性。

（二）推動智慧城市的要素下沉

2019年，黨的十九屆四中全會指出，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務。一方面，要持續深入推動城市基層治理數字化轉型。數字技術廣泛嵌入城市基層治理結構有助于打造高效化、智能化和精細化的治理體系。要全面樹立基層智慧治理的思維觀念，吃透弄懂智能數字技術在基層治理應用中的各種可能性，完善城市基層智慧治理的軟硬件基礎設施，推動智慧家居、智慧生活的基層智慧化工程，以更智慧的服務和治理方式提升城市居民的幸福感、獲得感和安全感。另一方面，關注基層治理數字化轉型的制度供給。制度供給的下沉能夠為基層治理數字化治理提供合法性的依歸，通過持續穩定的激勵舉措激發基層治理創新，提升基層治理數字化轉型的積極性和創造性，也可以借助制度的規范性、整合性功能，通過頂層設計，構建長效發展機制，為基層治理數字化變革提供支持和約束。而且，制度供給的下沉，更直接對基層治理數字化轉型過程、流程、機制和方式方法進行規范，并通過建立橫向到邊、縱向到底的風險防控體系，[22]結合市域社會治理現代化的戰略目標，消解基層智慧治理的潛在風險。

（三）推動智慧城市的價值共創

“人民城市”的重要理念昭示出我國城市治理的最終價值是為了滿足人民群眾的美好生活需要。“一個真正強大的國家，公民生命體驗能夠影響國家制度設計；一個真正繁榮的城市，居民生命體驗能夠影響城市制度設計”。[5]這就要求智慧城市需要擺脫政府和企業的完全主導，由人民群眾對智慧城市進行定義，切實考慮到廣大人民群眾的利益和需求，通過多元主體實現智慧城市的價值共創。第一，創新和拓寬人民群眾參與智慧城市治理過程的渠道，設置協商、聽證、互動等多種參與機制，發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性，進行智慧城市的共同生產，構建起共建共治共享的智慧城市治理體系；第二，要主動聽取和吸收弱勢群體的聲音，增強智慧城市服務的便利性和包容性，彌合智慧城市存在的各種資源墮距、文化墮距和制度墮距，積極開展智慧適老化城市改造工作，[23]通過弱勢公民的生活視角自下而上地“生長出”智慧城市；第三，建設智慧城市的過程中，也應加強公民的數字素養，提升公民對數字技術的認知了解。要考慮采取差異化、多元化的方式手段，以幫助弱勢群體擺脫數字鴻溝、智慧鴻溝。

（四）推動智慧城市的嵌入適應

城市具有多樣性，正是因為這種多樣性造就了作為創新中心、治理中心和文明中心的城市。因此，智慧城市沒有放之四海而皆準的治理準則，也沒有一孔之見的治理模式，需要推動智慧城市進行本土化的適應性治理，建設因地制宜的多樣化智慧城市。具體而言，智慧城市并不是普遍邏輯進行發展的，也不是在一塊“白板”上建設出來，這意味著智慧城市并不是以線性的因果方式進行發展，而是應該融入地方的參差紋理中，在“實際存在的智慧城市”中尋找在地化的解決方案。嵌入性理論強調一個事物進入另一個事物的過程，強調人類活動與周圍的制度環境以及社會關系的互動，人類活動會不斷嵌入社會關系與結構之中，并不斷影響社會結構與社會關系的形成。[24]智慧城市要不斷地與當地的政治經濟文化環境進行磨合，完成組織嵌入、文化嵌入、關系嵌入和認知嵌入。一方面，要將當地的經濟社會問題的解決與智慧城市聯系起來，有所側重地打造問題驅動的智慧城市模式，例如，資源枯竭型城市更應該考慮智慧城市在進行能源轉型、環境污染、可持續發展等方面的應用；另一方面，城市政府應針對當地的要素條件和比較優勢與劣勢進行適應性的智慧治理，[25]避免盲目跟風和無謂的技術迭代，避免一次次推倒、一次次重來的運動式治理。

說明：本文系國家社科基金重大項目“超大城市治理的理論和路徑研究”（項目編號：22&ZD172）的階段性研究成果。

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The Value Positioning of Smart Cities in the Perspective of Chinese-Style Modernization，Governance Dilemmas and Coping Paths

Meng Fankun

（Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： Smart cities have clearly reached a "crossroad". Under the tremendous changes of the times， the research and practice of smart cities should advance with the times， act with the situation， and change with the opportunity， and develop and deploy new theoretical perspectives and new discourse systems. The Report of the 20th National Congress of the Communist Party of China proposed that the great rejuvenation of the Chinese nation should be promoted in an all-round way with Chinese-style modernization， which is the fundamental principle for comprehensively building a modern socialist country. Chinese-style modernization commands new requirements， new expectations， and new choices for the comprehensive advancement of smart cities. At the same time， smart cities work as an important engine for accelerating Chinese-style modernization. In the process of Chinese-style modernization， smart cities are an effective starting point for realizing the concept of co-construction， sharing and co-governance by the people， the only way to promote the modernization of urban governance systems and capabilities， and an important driving force to promote the high-quality development of urban public services. However， at present， smart cities are facing four challenges： "excessive technology accumulation， insufficient resilience construction"， "excessive top-level design， insufficient grassroots governance"， "excessive government-enterprise leadership， insufficient social participation"， and "excessive urban competition， insufficient local adaptation". The dilemma of unbalanced and inadequate governance is composed of the above four “excessive”s and four “insufficient”s. To this end， in the future， it is necessary to further comprehensively promote the resilience governance， element sinking， value co-creation and embedded adaptation of smart cities.

Key words： smart city; Chinese-style modernization; value positioning; governance dilemma; coping path

責任編輯：王明洲