莊浪縣耕地保護及土地使用管理措施

劉雄杰

摘 要 保障國家糧食安全是關系我國經濟社會發展全局的重大問題，糧食生產是國民經濟的基礎，耕地是糧食生產的重要基礎，必須嚴守耕地這個根基。為了加強甘肅省平涼市莊浪縣耕地保護，將莊浪縣第三次國土調查耕地數據與2018年度全國土地變更調查數據及第二次全國國土調查相比，分析了莊浪縣耕地變化情況，提出了從嚴控制建設占用耕地行為、嚴格耕地和永久基本農田保護、推進耕地質量提升和生態保護、堅決防止耕地“非農化”“非糧化”、嚴厲打擊違法違規占用耕地行為5點加強耕地保護，嚴格土地用途管制的措施，并提出了強化責任落實、強化問責問效、強化監管體系3方面保障措施，保障耕地保護措施得以有效落實。

關鍵詞 耕地保護；用途管制；措施；甘肅省平涼市莊浪縣

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.02.075

甘肅省平涼市莊浪縣耕地總量少，耕地質量較低，耕地后備資源不足，部分耕地地力貧瘠、生產道路不通、地塊零碎、耕種條件差。當地大部分青壯年勞動力常年外出務工，留在農村的人員多為老人、婦女和兒童，這些勞動力不足以滿足生產需要，造成部分耕地撂荒。隨著農業結構調整和國土綠化建設，耕地流向林地、園地、草地和建設用地的面積逐漸增加，用于種植谷類、小麥、玉米的永久基本農田，用于種植糧食和油料、蔬菜等農產品及飼草飼料的一般耕地面積減少，糧食安全難以保障[1]。

1 莊浪縣耕地流量變化分析

根據第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）匯總數據，莊浪縣共有耕地613 79.89 hm2，與2018年度全國土地變更調查數據相比，莊浪縣耕地面積凈減少17 190.4 hm2（見表1）。

1.1 耕地減少的原因

第二次全國國土調查（以下簡稱“二調”）以來的年度變更調查只變更國家提取下發的建設用地和設施用地圖斑，對農用地內部耕地變為園地、林地、草地等變化情況未做變更，“三調”與2018年度全國土地變更調查數據庫相比變化較大，主要是耕地流入園地、林地、草地、建設用地、水域和農村道路等共計

24 366.99 hm2。耕地流出主要有以下4點原因。1）農業種植結構調整。市場驅動、地方政府主導或農民自發進行農業結構調整等因素，導致16 638.47 hm2耕地流入林地（種植樹苗）、園地、坑塘水面、養殖用地等。2）國土綠化等生態建設項目占用減少耕地4 338.78 hm2。

3）城鎮化建設、“下山入川”生態移民工程、異地扶貧搬遷及道路升級建設占用減少耕地3 058.49 hm2。4）“三調”提升了調查精度，提高了上圖面積標準，將“二調”耕地331.25 hm2的零星建設用地、林地、草地、溝渠和坑塘水面等地類細化調查為相應地類，耕地減少而其他地類面積相應產生變化。

1.2 其他地類發生變化，耕地面積有所增加

與“二調”相比，“三調”的園地、林地、草地、水域、建設用地和其他土地等流入耕地7 176.43 hm2。耕地流入主要有以下3點原因。1）由農民自主復墾及各部門實施的土地整治項目從其他土地、草地、園地、建設用地流入耕地4 035.98 hm2。2）林地流入耕地

1 601.42 hm2。3）“三調”將城鎮村莊細化調查，將“二調”城鎮村及工礦用地范圍內實際耕種的夠上圖面積土地變更為耕地13 56.92 hm2。4）農業結構調整，將人工牧草地、設施農用地調整為耕地175.11 hm2。

2 加強耕地保護措施

加強耕地數量、質量、生態保護，按照“嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新”原則，完善“責任+激勵、行政+市場”新機制，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，實現耕地數量基本穩定、質量有所提升、生態逐步改善。嚴格落實亂占耕地建房專項整治，對新增違法用地實施“零容忍”，堅決整改到位，形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局[2]。

2.1 從嚴控制建設占用耕地行為

2.1.1 全面加強耕地規劃管控

充分發揮莊浪縣國土空間規劃的整體管控作用，合理劃定生活、生產、生態三類空間，嚴控建設占用耕地特別是基本農田。統籌安排新增、流量和存量用地計劃，將用地計劃安排與土地節約集約利用、補充耕地、批而未供和閑置土地處置等工作相掛鉤，實行差別化配置。

2.1.2 提升節地水平和產出效益

實行有保有控的產業用地政策，堅決遏制產能過剩行業用地，著力盤活存量建設用地，加大批而未供和閑置土地處置力度，因地制宜開展低效用地再開發。充分利用城鄉建設用地增減掛鉤等手段，深度整合農村土地資源，有效推進農村建設用地減量化。實施建設用地總量和開發強度“雙控”，嚴格執行并不斷提高建設用地標準。

2.2 嚴格耕地和永久基本農田保護

2.2.1 嚴格耕地保護制度

為落實最嚴格的耕地保護制度，2022年2月24日，莊浪縣委書記主持召開的縣委十七屆七次常委會會議，討論審定了《關于進一步加強耕地保護的實施意見》

《關于進一步遏制亂占耕地建房切實保護耕地的實施意見》等相關耕地保護規范性文件，將耕地保護納入制度化管理，形成“縣委、縣政府統一領導，各部門（鄉鎮）協同，全社會參與，上下聯動”的耕地保護共同責任機制體系。

2.2.2 落實耕地保護主體責任

按照中華人民共和國自然資源部印發的《關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》和《甘肅省自然資源廳關于印發〈甘肅省“三區三線”劃定工作技術細則（試行）〉的通知》要求，全面啟動開展了莊浪縣“三區三線”劃定工作。劃定形成莊浪縣耕地保護面積6.05萬hm2、永久基本農田保護面積5.48萬hm2。依據數據庫面積，縣人民政府與各鄉鎮人民政府簽訂《永久基本農田保護責任書》和《耕地和永久基本農田保護目標管理責任書》。

2.2.3 規范永久基本農田農業生產

嚴格規范永久基本農田上的農業生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒廢永久基本農田。

2.3 推進耕地質量提升和生態保護

2.3.1 實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，緩解占補平衡指標壓力

通過鄉村振興、美麗鄉村建設、全域無垃圾專項治理、農村閑置危房清零、增減掛鉤拆舊復墾整理等多項業務的同步開展，莊浪縣村容村貌大幅改觀，農村建設用地布局集中合理、土地集約節約利用程度明顯提高。正在實施的莊浪縣南坪鎮、臥龍鎮等18個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目驗收新增耕地59.27 hm2，用于跨省域交易，預計收益交易資金2.67億元。通過跨省交易助力鄉村振興，解決了鄉村振興資金難題，保障了跨區域土地資源的合理配置，實現了土地資源大平衡。

2.3.2 強化耕地質量監測，實行技術性保護

在積極保護生態環境的前提下，加大補充耕地力度和資金投入額度，有序推進宜耕后備資源359.69 hm2。

因地制宜開展秸稈快速腐熟還田、增施有機肥等工作，提高耕地基礎地力。推廣深耕深松技術，實施測土配方施肥，構建合理耕作層，提高資源利用率。采取地力定向培育、強化土壤投入品監管、管理污肥污水施用等措施，預防和消除土壤污染。建立完善的耕地質量監測體系，完成了耕地質量等年度更新評價和補充耕地質量等級評定工作。有序實施耕地耕作層土壤剝離，用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的

土壤改良。

2.3.3 持續推進耕地質量提升

大力推進高標準農田建設和土地綜合整治，編制莊浪縣“十四五”高標準農田建設規劃，力爭高標準農田面積占耕地面積比重穩定在60%以上。在土地整理項目驗收前，進行嚴格的補充耕地質量評定，實現耕地占補數量、質量雙提升[3]。

2.4 堅決防止耕地“非農化”“非糧化”

2.4.1 堅決制止耕地“非農化”行為

按照平涼市自然資源局《全市自然資源系統開展土地違法違規問題大清查大整治專項行動實施方案》的通知，結合莊浪縣自然資源管理工作實際，持續推進“大棚房”“違建別墅”等土地違法違規問題清查整治、落實土地衛片執法檢查過年工作，采取“日常、重點、集中”的方式開展動態巡查監管，常態化開展“回頭看”行動。莊浪縣共摸排違法違規問題409宗、土地衛片執法圖斑149個、立案查處違法案件5起、收繳罰款236 751.6元，有效遏制了耕地“非農化”行為。

2.4.2 開展撂荒耕地綜合整治行動

根據莊浪縣人民政府印發的《關于成立莊浪縣撂荒地專項整治工作的通知》，莊浪縣農業農村局、莊浪縣自然資源局印發的《關于嚴禁耕地撂荒和加強糧食生產的公告》，以及甘肅省農業農村廳、甘肅省自然資源廳印發的《關于進一步做好撂荒地核實排查整治工作的通知》等文件，將“三調”數據庫中耕地未耕種、永久基本農田、確權承包權等圖斑逐村逐戶逐地塊地組織開展核實排查，采取納入高標準農田改造、土地流轉、購買社會化服務、親友代種、農戶自種等方式，將莊浪縣清理清查的5 166.13 hm2撂荒耕地結合春耕生產邊排摸邊整改，按照“宜糧則糧、宜特則特”和“六個一批”復耕措施，因地制宜、分類施策。目前莊浪縣共整治5 040.06 hm2，占總任務的97.56%，為穩定糧食播種面積、增加糧食產量奠定了堅實基礎。

2.4.3 開展耕地苗木清理整治行動

穩妥推進耕地復耕和苗木整治，建立了摸排整治臺賬，實行動態銷號管理制度。充分尊重農民意愿，以有計劃、有目標、有節奏、實事求是及維護群眾合法權益為原則開展整治工作。目前，莊浪縣共摸排荒廢苗木亂占耕地559.00 hm2，通過綠化消化、市場銷售、農戶自行清理、依法依規清理等方式完成整治恢復耕地433.13 hm2，力爭做到苗木不占用耕地、不與糧爭地。

2.4.4 嚴防耕地“非農化”“非糧化”

堅持農地農用、農業生產結構調整不得改變耕地用途、不能破壞耕作層的原則，嚴禁撂荒、閑置、改變耕地用途及其他破壞耕地的行為。引導在可墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發展林果業，逐步退出基本農田上的果樹，恢復耕地屬性。分類處置耕地“非農化”“非糧化”，杜絕增量、消化存量、嚴治拋荒，確保耕地數量不減、質量不降、產能提升，并將糧食生產納入鄉村振興戰略考核。

2.5 嚴厲打擊違法違規占用耕地行為

2.5.1 遏制亂占耕地建房行為，切實保護耕地

按照“政府主導、綜合施策、依法依規、鐵腕遏制”的原則，結合城鄉人居環境整治及“拆危治亂”攻堅行動，堅決遏制農村亂占耕地建房行為[4]。加大鄉村全域閑置校舍、廠房、宅基地、農業設施用地及廢棄地等建設用地的集中整治力度，復墾整治的建設用地指標可在縣域內統籌安排，保障鄉村建設項目用地。對正在發生的亂占耕地建房行為“零容忍”，采取全天候蹲守制止、截斷建材來源、勸阻施工人員等措施，符合沒收標準的堅決沒收，對移交不到位的進行落實查封、關閉、拆除等頂格處罰，將違法行為遏制消滅在萌芽狀態。

2.5.2 持續加大對土地違法行為的監理力度

1）加大巡查力度，實施智能監管、聯合監管，構建“早發現、早制止”工作機制，堅持“露頭就打”和一案雙查，既查事又查人。

2）積極落實執法監管共同責任，全面實施聯合懲處和重點執法檢查工作模式，堅持剛性執法和精準打擊，特別是嚴查嚴打違法占用耕地和永久基本農田行為。采取掛牌督辦、發函督辦、交叉互查或直接查處的方式，確保重大案件查處到位，并及時通報曝光。

3 保障措施

3.1 強化責任落實

各鄉鎮、各有關部門要充分認識耕地保護工作的嚴峻性和復雜性，形成黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制，確保耕地保護各項政策落到實處。縣、鄉主要領導是莊浪縣行政區域耕地保護的第一責任人，自然資源局、農業農村局主要領導是耕地保護的主管責任人，要切實履行好各自的工作責任，對本轄區耕地和永久基本農田保護負總責。

3.2 強化問責問效

嚴格落實耕地保護責任，對不履行法定職責，造成土地管理秩序混亂、耕地或永久基本農田受到嚴重破壞的公職人員嚴肅問責，涉嫌違法犯罪的依法移交司法機關追究刑事責任。嚴格政府耕地保護責任目標考核并列入高質量發展考核，建立激勵機制，統籌財政資金，對村集體經濟組織和農戶給予獎補[5]。

3.3 強化監管體系

進一步加大巡查力度，以“天上看、地上查、網上管”為抓手，全覆蓋監測耕地利用情況。充分發揮行政執法、群眾監督和社會輿論作用，完善向司法機關和紀檢監察機關移送問題線索機制，構建全方位、多渠道、多關口、網絡化的耕地保護監管體系。

4 結語

以“長牙齒”“零容忍”的態度實施最嚴格的耕地保護制度，充分發揮國土空間規劃的整體管控作用，合理劃定生活、生產、生態三類空間，強化用途管制，優化生產結構，落實重要農產品保障戰略，將有限的耕地資源優先用于糧食生產，推進生態文明建設，保障國家糧食安全，促進經濟社會全面協調可持續發展。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知[EB/OL].（2020-09-10）[2022-11-25].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-09/15/content_5543645.htm.

[2] 莊河市人民政府辦公室.莊河市加快推進農墾國有農場企業化改革工作實施方案[EB/OL].（2021-04-30）[2022-11-25].http：//www.dlzh.gov.cn/html/newsShow_16_598_25336.html.

[3] 莊浪縣人民政府辦公室.對《莊浪縣防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產實施方案》的政策解讀[EB/OL].（2021-07-21）[2022-11-25].http：//www.gszhuanglang.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/lzyj/xzfwj/zcjd/xqnzcjd/XZZCJD/art/2022/art_6681cb36d9354db2a1235ae654dcf010.html.

[4] 莊河市人民政府.莊河市征收集體土地地上附著物補償標準[EB/OL].（2021-04-19）[2022-11-25].http：//dlzh.gov.cn/html/newsShow_16_598_22569.html.

[5] 鄭玉秀.新形勢下我國耕地保護的體制與政策探究[J].農業經濟，2013（3）：22-23.

（責任編輯：張春雨）