統籌推進鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展

王永龍

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

鄉村振興戰略提出后，引起了政界、學界，乃至社會各界的不同思考。實施鄉村振興戰略，是否意味著農業轉移人口不再往城市轉移而是扎根農村，實現“共同富裕”的目標？這是否意味著與一直在推進的新型城鎮化戰略背道而馳——新時代，國家新型城鎮化戰略不再重要了？這樣模糊甚至矛盾的認識來自于國際上城市偏向的思想和我國長期以來的“城鄉兩策，重城抑鄉”的戰略，以及與之相應的城鄉二元結構的現實。不澄清這個認識，勢必會妨礙新型城鎮化建設，也會使鄉村振興戰略受到影響，甚至難以達到預期的效果。

與之相關的研究以及國內外的發展歷程尤其是蘇南地區城鄉一體化的實踐探索，讓我們看到了希望——鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略完全可以達到協調發展的。因此研究鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展機制，既有新時代促進鄉村早日振興，扎實推進共同富裕，實現農業農村現代化的現實意義，也有助力實現“第二個百年目標”。

一、鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略的協調關系

從系統論的角度看，城市和鄉村本是一個整體，城鄉在經濟社會文化等領域相互聯系、相互滲透、相互融合，使時空資源得到最優利用。任何一方發展如何，都直接影響著國家的整體發展，往往落后的短板影響更大。這也符合管理學上的木桶原理。美國著名城市地理學家芒福德指出，城與鄉不能截然分開，它們同等重要，應該有機地結合起來［1］。近現代首先系統提出城鄉一體化思想的霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928）設想用改進現行城市環境和城市結構的辦法找到一條社會公正、人人平等的和平發展道路，在城市和鄉村之間找到二者的最佳結合，揚長避短，實現人與自然的和諧統一。

歷史發展與研究證明，城鄉關系一般歷經城鄉依存、城鄉分離、城鄉對立、城鄉融合和城鄉一體化五個階段。其城鎮化率相應分別為10%以下、10%—30%、30%—50%、50%—70%、70%以上［2］。其實，馬克思恩格斯早就指出，正如當初城鄉對立是生產力發展到一定階段的產物一樣，隨著大工業的發展，“把每個人的生產力提高到能生產出夠兩個人、三個人、四個人、五個人或六個人消費的產品，那么，城市工業就能夠騰出足夠的人員，給農業提供同以前完全不同的力量；科學終于也將大規模地，像在工業中一樣徹底地用于農業”［3］。由于經濟的發展“產生了空前大規模的資本和生產力，并且具備了能在短期內無限提供這些生產力的手段”，這時，社會將生產出足夠的產品，可以組織分配滿足全體人員的需要。因此，社會劃分為各個不同的相互敵對的階級就是多余的了，“城市和鄉村之間的對立也將消失”［4］，融合將隨之發生。

1956年毛澤東提出了注重城鄉協調的思想，此后政府和學術界開始重視二元經濟結構帶來的城鄉問題。從毛澤東的“彈鋼琴”思想到鄧小平的“兩手”論，從胡錦濤的“統籌”論到習近平的“全面”觀，中國共產黨統籌兼顧協調發展的理念和方法論不僅得到良好的繼承，同時又得到與時俱進的發展。

隨著經濟社會的發展，鄉村也逐漸變化。農業人口比重較大，勞動力不斷出現剩余，必然要分化，再一次進行大分工。絕大多數農業人口要脫離農業，進入城鎮或新型農村社區從事第二三產業工作，逐漸變成市民。留在鄉村的要么蛻變成職業農民，要么成為兼業農民或流動工人。

誠然，加速農業人口合理分化，須要通過兩個戰略實現。一是通過推進新型城鎮化戰略使農業轉移人口市民化。二是通過實施鄉村振興戰略，使農村變得“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，最終達到城鄉一體化的境界。當然，上述愿望實現的前提是：鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略必須互促互進、協調發展。

協調發展就是以實現人的全面發展為目的，通過區域內的人口、社會、經濟、科技、環境、資源等六個系統及各系統內部各元素間相互協作、相互配合、相互促進而形成的社會發展的良性循環態勢。新型城鎮化與新農村建設是辯證關系，應該把它們看作有機整體，既要聯系新型城鎮化解決新農村建設問題，又要聯系新農村建設促進新型城鎮化，使二者相互促進，良性互動［5］。

實踐中，鄉村發展和城鎮化的關系常常經歷一段艱難曲折的過程。倘若方法得當，相互協調的關系就會早日出現。一方面，通過推進新型城鎮化，促進農業生產現代化；吸收農民就業，增加農民收入；擴大城市文明向農村擴散，促進美麗鄉村建設。另一方面，通過推進鄉村建設，擴大內需潛力，使內需潛力轉化為強大的消費力；發展現代農業，為城鎮提供勞動力資源；促進農村發展，為城鎮發展夯實穩定的基礎，促進新型城鎮化。隨著經濟社會的發展，農業勞動生產率提高是必然的趨勢，這個趨勢也必然帶來農業勞動力的剩余，而通過新型城鎮化能有效吸納農業剩余勞動力，間接促進鄉村發展。從這個角度看，新型城鎮化是鄉村振興的助推器［6］。

從國家戰略意圖而言，推進新型城鎮化并不是要“去農村化”，而是通過新型城鎮化促進鄉村振興，在基本公共服務逐步均等化的基礎上促進新型城鎮化，兩者需要在協調中共同統籌城鄉發展［7］。反觀之，鄉村振興戰略不是否定城鎮化，而是重新檢視、充分肯定鄉村的諸多價值，防止鄉村人口過度流失、走向衰敗，因而，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略兩者不是非此即彼關系。經濟學家托達羅指出，發展農村經濟、提高農民收入是解決城市失業和“城市病”及“農村病”的根本途徑［8］。與發達國家80%以上的城鎮化率相比，我國的城鎮化還有很長的路要走。在新型城鎮化沒有完成之前，我國總體上仍處于通過“減少農民來富裕農民”的階段。從這個角度看，實施鄉村振興戰略有助于推進新型城鎮化戰略。

二、鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展存在的問題

（一）城鄉發展不夠協調

我國城鄉人均收入比由2008 年的3.32 縮小為2017 年的2.71，但與高收入國家差距依然較大。如果把城鄉居民之間公共服務差距考慮進去，那么實際收入差距更大。從消費來看，全國居民人均消費支出18322 元，城鎮居民人均消費支出24445 元，而農村居民人均消費支出10955 元，不僅低于城鎮居民人均消費支出，也低于全國平均水平。

從農民工來看，2017 年全國農民工總量是28652 萬人，約占全國人口的21%。其人均月收入為3485元，雖然高于城鎮居民人均可支配收入，也比農民收入高，但是他們生活在城鎮，相比較的對象應該是城鎮居民。雖然其消費低于城鎮居民但遠高于農村，還難以享受城鎮各種福利和公共服務，因而其“可支配收入”實際很低。從我國人口與產業結構來看，第一產業即農業的增加值占國內生產總值的比重為7.9%，而農村人口按照常住人口計算為41.48%，若按戶籍人口為57.65%，農業從業人口占全部從業人口的比重高達27.7%，而發達國家農業從業人口占全部從業人員的比例大都低于10%。我國農業人口的人均占有資源偏低，這是農業勞動生產率偏低（低于二三產業）的重要原因之一［9］。我國農業基礎設施和公共服務依然是短板。當前正處于新舊動能轉換之際，農業成本不斷上升使得農業收益小和競爭力不強，“三農”問題仍然沒有得到根本改變。鄉村發展不平衡、不充分現象依然突出，農村空心化、人口老齡化、農業邊緣化現象比較嚴重。

不可否認的是，城市并沒有步入健康可持續的發展，“城市病”依然不同程度的存在。從中國國情看，單純通過提高城鎮化率并不能解決中國的農業農村問題。世界范圍內的鄉村落后、衰退，都是源于偏重城市的發展路徑。在西方現代化進程中，傳統的鄉村將面臨嚴峻的挑戰，因為根據現代化經典理論，現代化便意味著工業化和城市化，意味著城市和鄉村的中心—邊緣、支配—被支配的關系［10］。如果按照上述理論發展，城鄉發展必然不協調，鄉村發展不好，城市也難以健康發展。

（二）生產要素配置不夠合理

城鎮化快速推進加速了農村勞動力的轉移、農村土地的占用以及農村資金的“流失”，導致新農村建設“人、地、錢的問題”更加突出［11］。

1.人口轉移。2017 年全國常住人口城鎮化率為58.52%，而戶籍人口城鎮化率只有42.35%。全國農民工總量28652 萬人,其中，外出農民工17185 萬人，本地農民工11467 萬人。農村青壯年勞動力大量外流導致農村空心化、人口老齡化，更給“誰來振興鄉村”帶來挑戰。振興鄉村必須要“以農民為主體”，這需要留住一些熱愛農村農業的青壯年農民。另一方面，農業轉移人口市民化是必然趨勢，是當前重要任務。這就需要摒棄原來的以物為本的傳統城鎮化，推進以人為核心的新型城鎮化。由此推出，既要推進新型城鎮化，減少鄉村人口，又要振興鄉村，留住鄉村人口，如何看待和解決這一矛盾，成為實施鄉村振興戰略和新興城鎮化戰略面臨的一道難題。

2.土地利用。土地是農村經濟社會發展的基本要素。村民上訪反映最集中的問題是土地問題，主要有土地征用、承包地流轉和宅基地等問題。其根本原因是我國城鄉土地市場仍處在一種分割狀態，農村和城市土地并不能實現“同權同價”。目前的狀況有所改善，但依然是突出問題。一方面，城市用地的粗放式利用，造成一些閑置用地；城市的住宅用地依然緊張；城市攤大餅式發展導致占用指標過多，使得小城鎮和美麗鄉村建設用地緊張。另一方面，農村大量建設用地處于低效利用中，“一戶多宅”和“空心村”現象普遍。農業轉移人口市民化了，其宅基地沒有得到有效處置。反過來，宅基地不能得到有效處置也制約了農業轉移人口市民化。此外，承包地流轉難、集體林地權益轉讓退出難等等，都存在一些亟待解決的問題，既影響鄉村的健康發展，也制約新型城鎮化的前進步伐。

3.資本配置。金融部門一般都有逐利傾向。城市具有天然優勢，資金使用效率高，資本邊際收益率明顯高于農村，而傳統農業的高風險低收益與資金運營的安全收益原則是不相容的，導致農村資本持續流向城鎮。農村資金嚴重外流，阻礙了農村經濟發展，農村居民收入自然增長緩慢。

城鎮化背景下“重工輕農”的二元經濟結構導致農業投入不足、農業經濟低效、土地收益減少。2017 年全國全部金融機構本外幣各項貸款余額125.6萬億元，增加13.6萬億元，其中人民幣各項貸款余額120.1 萬億元，增加13.5 萬億元。而主要農村金融機構（農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行）人民幣貸款余額14.98 億元，比年初增加1.56 億元。雖然對農村的金融支持呈現上升趨勢，但是貸款余額僅占全國12.47%，增加額也僅占全國11.56%。表現為中西部小城鎮建設落后，中心村建設更是星星點點，并沒有形成普遍開花之勢。目前仍然存在城鎮資金“四處找人”而農村“多處缺錢”這樣一種不協調狀況。

（三）公共品供給不夠平衡

農村基礎設施和民生領域欠賬較多，農村環境和生態問題比較突出，鄉村發展整體水平亟待提升。孫勤和陳啟瀧通過比較江蘇省南通市2011年小學生的入學率和輟學率發現，城鄉居民在教育起點上就受到差異對待，城鄉教育差異包括硬環境和軟環境兩方面的差異，農村戶口者接受高中階段教育的概率比城鎮低20個百分點，能夠進入高校的農村家庭學生在總體中所占比例更小［12］。農村學校的硬件設施顯著改善，但是師資、管理等軟件并未明顯改善。目前，我國鄉村教師還普遍存在“下不去”“留不住”“教不好”的問題［13］。有些地方竟以辦好縣城高中教育、促進縣城發展為目的，通過“以考進城”抽走了農村大批優質教師，雖然帶動了縣城人口的集聚（比如家長陪讀）和發展，但是人為地造成了農村高中教育的衰退，不僅使農村家庭增加了負擔，更可怕的是加速了農村的空心化。有人由此提出“農村教育的希望不在鄉下在城鎮”，應“推進農村初中縣城化”的觀點［14］。這種簡單地把“城鄉教育一體化”等同于“教育城鎮化”的做法，不僅導致城鎮超大規模學校和超大班額現象，還使居住偏遠的農村弱勢群體承擔了教育集中化所帶來的額外交通、食宿成本，這既損害了農民的教育利益，也違背了教育自身的發展規律［15］。這種觀點既不利于鄉村振興，也不利于新型城鎮化的發展。其根源在于忽視了鄉村小城鎮發展的帶動作用。

此外，農村醫療衛生、社會保障等方面與城市差距明顯。城鎮化對土地、人力、資本、技術等的需求造成的生產要素自農村向城鎮的單向流動，改變了農村的人口結構、家庭結構、經濟結構和價值觀，削弱了農村家庭的養老保障功能，制約了農村發展。

三、鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略的協調發展機制建設

鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略之間是協調發展的關系，通過建立協調機制來實現鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展。

（一）建立健全政府管理協同機制

一是統一地方新型城鎮化和鄉村振興領導機構，統一管理，統籌發展。打造整體性政府，推進整體性治理。辦事機構可以分開，但應“分工不分家”。辦事機構應該互通有無、注重協調、合作共贏。切忌封閉發展，“老死不相往來”，或相互掣肘，從而制約新型城鎮化和鄉村振興互促共進、協調發展。二是完善政策協同機制。新型城鎮化與鄉村振興的協調發展不能簡單地依賴某一政策的推進，而必須得到政策體系的保障［16］，防止出現“中梗阻”“最后一公里問題”，因而合理選擇與應用政策工具顯得特別重要。通過融資性政策工具如項目資金整合；組織性政策工具如設立協調機制；執行性政策工具如規劃編制；激勵性政策工具如以獎代補；監督性政策工具如考核等推進新型城鎮化與鄉村振興的協調發展。當然，在實際工作中，不僅需要針對不同的功能，選擇不同效用的政策工具，而且還需要注重政策工具之間的組合應用，發揮政策工具之間的協同效應。三是統籌城鄉經濟社會發展總體規劃。尤其要銜接好鄉村發展規劃。科學建立“自然村—中心村（新型農村社區）—城鎮（重點鎮）—縣市區政府所在地—中心城市”層級清晰的人口承載體系，重點打造中心村（新型農村社區）和重點鎮，以便人們根據自身承載能力和喜好，選擇不同的載體安家落戶，進而促進人口合理流動。

（二）建立生產要素合理配置機制

充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好地發揮政府的作用，這是生產要素合理配置的首要前提，也是我國經濟社會發展的經驗啟示。通過深化改革，爭取達到：凡是市場能做到的讓市場去做，政府的責任在于彌補“市場失靈”，讓一切生產要素迸發出活力。一是引導人口合理流動，并適當集中，重點做好“一億農業轉移人口市民化”工作。根據上述人口分流規律，排除政策障礙，保障農民在農村的“三項權利”，積極穩妥推進依法自愿有償退出工作。合理引導、支持農業轉移人口市民化，同時大力振興鄉村，讓愿意在農村發展的農民照樣過上“美好生活”。中心村建設尤其要根據常住人口情況，合理建設新型農村社區或美麗宜居村莊，嚴防“空心村現象”。二是建立土地合理使用協調機制。鼓勵土地流轉，或以經營權入股等方式適度發展規模經營。加快探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，適當放活宅基地和農民房屋使用權。支持利用出租、聯營、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房。在保證農村發展的情況下（一般不低于全省建設用地指標的10%），合理調配農村多余的建設用地，保障進城落戶人口用地需求。鼓勵企業與村莊合作開展集中搬遷安置，并與企業用地指標、居民就業和新居建設資金結合起來，實現合作共贏。三是建立投融資協調機制。目前城鎮資金尋找使用者，而農村缺乏資金支持。基于此，應引導城市工商資本主動下鄉，創新融合發展方式，支持農村農業發展。引導金融機構支持鄉村振興，確保涉農貸款持續增長。支持涉農企業帶領合作社、農戶建立農業產業化聯合體并提供資金、服務等支持。積極穩妥、規范發展農村資金互助組織。政府進行常態化考核并予以獎勵支持。根據農業轉移人口實際進城落戶以及各地提供基本公共服務情況，并適當考慮農業轉移人口流動、城市規模等因素安排財政轉移支付資金，用于獎勵任務完成情況較好的地區（含市縣區、重點鎮）。

（三）推進基本公共服務均等化

按照“以城帶鄉，以工助農”的原則推進城鄉同步發展。一是落實租售同舉的政策，讓農業轉移人口隨遷子女享有義務教育就近入學等公共服務權益。二是進一步完善農業轉移人口社會保障體系，做大城鄉養老金總盤子。鼓勵支持并監督用人單位，依法與農民工建立勞動關系，并納入企業職工基本養老保險和企業職工基本醫療保險，支持農民工以靈活就業人員身份參加企業職工基本養老保險，建立有利于促進就業的失業保險政策［17］。三是將穩定就業的進城農民納入住房公積金繳存范圍，并納入城鎮住房保障體系。鼓勵銀行業金融機構加大對進城農民購房的信貸支持，最低首付款比例不能高于城鎮居民。建立銀行與擔保機構之間的貸款風險分擔機制，由購房所在地政府為進城農民購房貸款向擔保機構購買擔保服務。進城農民購房貸款出現不良，處置抵押物變現所得價款不足以清償的部分，由政府和貸款銀行、擔保機構按照四三三比例分擔。四是加大農村基礎設施建設和基本公共服務供給。通過推進城鄉一體化建設，尤其是加大重點鎮高中教育以及農村幼兒教育建設，推進縣（區）師資統一調配均衡發展、城鄉學校硬件建設標準化，解決城市“班大生多”，教學難以更好發展的困境，不僅實現義務教育均衡化，還要讓高中教育以及農村幼兒教育服務好農村長期發展。這樣不僅減輕農民教育負擔，更重要的是促進人口合理流動。建立農村居家養老服務照料中心或向社會購買居家養老服務。如此采取措施，讓農村居民依法享有與城市居民大致相等的基本公共服務。

（四）建立城鄉融合發展機制

宏觀而言，應該推動城鄉融合、產村人融合、農村生態生產生活文化融合、農林牧漁融合、農旅融合發展。培育多元化產業融合主體、發展多類型產業融合方式、建立多形式利益聯結機制，激發產業融合發展內生動力。城鄉產業一體化發展，引導鄉村適度發展城市配套產業。微觀來看，應該引導龍頭企業包括城市企業，帶動農村一二三產融合發展，加強農業與制造業、互聯網和旅游等業態的融合，打造一村一品。延長產業鏈，積極發展產業上游的研發、篩選和下游的銷售，防止出現“糧豐谷賤”的惡性循環。加大對鄉鎮以下物流體系建設的投入，加強指導，加速農業主體與電商的全面對接；推進農業、林業與旅游等產業的深度融合，發展富有鄉村特色的民宿、養生、養老基地。推進城鄉產業合作，鄉村適當發展無污染綠色的新型工業，尤其要積極發展勞動密集型產業和服務于工業和農業的現代服務業。重點建設重點鎮和中心村，盡力把中心村建成承載農業轉移人口市民化的新型農村社區，成為新型城鎮化與鄉村振興的融合點。

四、結論與政策建議

我國長期存在“重城抑鄉”的傾向，單項的城鎮化戰略暴露出“城市病”等許多弊端，也引起了鄉村衰落；已經開展的新農村建設也只是局部的改善了“三農”狀況。城鄉居民收入消費、生產要素配置以及公共產品供給等存在不夠協調的問題。城鄉二元結構依然存在。實踐證明，但凡鄉村發展好的，新型城鎮化進展快，反之，只抓城鎮化的，鄉村也不好。實際上，鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略猶如車之雙輪，鳥之雙翼，具有互促互進、協調發展的關系，通過建立健全政府管理協同機制、生產要素合理配置機制、推進基本公共服務均等化以及建立城鄉融合發展機制，實現鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展，城鄉一體化、社會主義現代化才會早日實現。在此基礎上提出三點建議。

（一）以統籌規劃為總攬，促進鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展

城鄉本身是一個整體。只有整體性發展、系統性生長，才能和諧共生、生生不息。然而我國過去由于生產力落后加上主觀原因，造成城市相對繁榮、農村相對落后，形成了城鄉二元結構，制約了經濟社會發展。破解城鄉二元結構，應以新型城鎮化引領，推進城鄉一體化［18］。由此推之，鄉村振興，要害在鄉村外，不在鄉村內。鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略同等重要，不可“厚此薄彼”。為此要從規劃入手，統籌城鄉經濟社會發展規劃，實現縣域規劃“多規合一”，加大政策協同，統一政府管理，推進整體式治理，推動城鄉要素自由流動、平等交換，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

（二）以產業發展為重點，促進鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展

無論鄉村振興戰略還是新型城鎮化戰略，產業興旺都是重點。經濟基礎決定上層建筑。沒有產業，就沒有就業，人口不能集聚，鄉村和城鎮就不能發展，“生活富裕”就不能實現，社會治理、鄉村風氣、生活環境就難以改善，城鄉差距就難以縮小，現代化建設必然受到制約。延長城鎮產業產業鏈、利益鏈和價值鏈，帶動農村發展，讓農民從產業鏈、價值鏈中分享利益。促進農產品生產、加工、銷售與健康、旅游、文化、兒童教育等融合發展，拓展價值鏈、利益鏈。推進互聯網+農業、農村生態生產生活文化融合、農林牧漁融合、農旅融合，促進一二三產業融合發展。支持涉農企業帶領合作社、家庭農場、小農戶組成農業產業化聯合體，使小農戶和現代農業有機銜接，發展鄉村共享經濟，促進共同富裕。值得借鑒的是，安徽省宿州市創建農業產業化聯合體，取得了令人滿意的效益和效果。

（三）以人為出發點和落腳點，促進鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略協調發展

新型城鎮化的核心是人（農民），只有保障農民的權益，城鎮“讓人們生活更美好”，農民才會主動市民化，同樣，鄉村振興的受益者主要是農民，因而鄉村振興的主體也應該是農民。以人為本，不只是“為了人”，還有“通過人”“借助人”的內涵要義，把人當作主人，緊扣農民的需求，農民才會做出進城還是留鄉的合理決定，人的作用才會發揮出來。社會是多元的。政府只是多元主體中的一元，充其量能發揮出“多元治理”中“元治理”的作用，即具有領導和帶領農民、鄉賢、企業以及社會組織等主體參與建設的作用，發揮經濟社會各個主體的作用，共同參與城鄉發展。也只有農民等主體積極主動參與鄉村建設，對直接受益的鄉村公共品進行投工投勞、參與監督等，鄉村振興才會早見效果，農業才會較快成為有奔頭的產業，農民才會較快成為有吸引力的職業，農村才會較快成為安居樂業的美麗家園。如此以往，不久的將來，無論是生活在城鎮還是農村，都能“讓生活更加美好”，早日實現同富裕。