從網格到網絡：城市社區治理轉型路徑探究
——基于義烏市雞鳴山社區的經驗考察

周雅琳

（中央民族大學管理學院，北京 108000）

自單位制解體后，單位對人的微觀管理職能削弱，社區逐漸成為了社會治理的基本單元，在一定程度上彌補著原先單位“協助行政”的角色。中國的城市社區不斷探索創新，經歷了政府主辦、政府主導、政府引導等發展階段。自2004年北京市東城區首次實施網格化管理以來，各地紛紛對網格化管理這一基層治理模式進行了因地制宜的創新，網格化管理作為一種組織載體，填補基層社會服務與管理的“空白地帶”，建立起家庭與社區（村）之間的聯系，自此“無網格，不管理”逐漸成為我國社區治理模式轉型的主要導向。然而，隨著經濟社會的快速發展，人口流動日漸頻繁、社會治理任務不斷下沉、人民群眾多元化需求日益增長，傳統的網格管理模式難以有效承接日漸繁重的治理任務和多樣的公共服務需求，管理中的碎片化、內卷化等問題逐漸凸顯。

黨的十八大將“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的社會治理體制寫入黨的文件，我國社會領域改革實現了從“社會管理”到“社會治理”的新飛躍。黨的十九大明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，將社會治理體制創新置于國家發展全局高度，黨的二十大報告再次強調“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”，打破“自上而下”的線型治理模式，建立健全黨委領導和政府主導下的多元社會主體共同參與、良性互動的網絡化治理模式成為社會治理體系和治理能力現代化的必然選擇。城市社區作為社會治理轉型與創新的最基礎單元，交織著諸多的利益、矛盾和問題，內在地要求更能應對紛繁復雜環境的網絡化治理模式。“如何實現城市社區網絡化治理轉型”成為學者和實踐者共同關心的話題。

一、城市社區網絡化治理轉型的基本要素和意義

（一）城市社區網絡化治理的基本要素

網絡化治理最早由美國學者史蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中提出，是除按照傳統的自上而下層級結構建立縱向的權力線以外，還必須依靠種種合作伙伴建立起橫向行動線的治理模式［1］。相比于傳統治理，網絡化治理具有專門化、創新性、靈活性以及影響力廣的優勢，能夠更好回應復雜環境和多元需求帶來的治理挑戰［2］。國內學者對于網絡化治理研究經歷了理論編譯引介期、運用穩步拓展期兩個階段［3］。由于國情不同，完全照搬網絡化治理理論的研究范式難以科學呈現中國場景，國內學者通過與政策網絡、整體性治理、數字治理等概念進行辨析，從運行機理、價值取向、權力結構等方面對網絡化治理進行了本土化反思與解釋［4］。在研究領域上，學者們大多從政府購買、公共服務供給、城市低碳發展、跨區域治理等領域展開討論網絡化治理的實踐運用［5］［6］。與城市社區治理相結合的研究，學者們大多采取案例研究，基于對樣本的實地調查與分析來探究網絡化治理如何實現對網格化管理的修正與超越［7］［8］以及搭建網絡化的社區治理新框架［9］［10］，主張成功的網絡化治理首先應設定共通的治理目標，培育多元主體；進而需要利用技術、人力、程序等治理手段，搭建聯結網絡；最后需要通過賦予職權、明確獎懲，推動網絡運行。

網絡化治理理論是新公共管理理論與治理理論的衍生，作為一種與等級化、市場化相對的公共治理工具被廣泛運用，強調培育多元治理主體、搭建網絡化治理機制及治理責任清晰劃分。本文在城市社區治理語境下對網絡化治理進行具體解釋，認為其是對社區治理碎片化、公民需求多樣化的回應，為政府、市場與社會共同參與社區治理提供制度化框架，使多元主體間形成既相互依賴又互相獨立的伙伴型關系，為實現共同的價值目標而展開聯合行動。網絡化治理主要包含第三方政府、協同政府、數字化革命與消費者偏好四個要素。具體到社區治理層面，第三方政府強調交由市場主體與社會組織來實現社區公共服務的高效率、高質量、多樣化供給；協同政府強調層級聯動、部門協同的政府來參與社區治理；數字化革命強調信息技術與社區治理相結合，建設智慧社區、數字社區；消費者偏好強調賦予居民選擇權，以居民利益為根本、以居民偏好為指引的社區治理。此外，網絡化治理模式作為社區治理轉型的新趨勢有四方面的顯著特征：一是多元化的治理主體，培育市場力量、社會組織、共建單位及居民共同參與社區治理，搭建多元化社區治理體系；二是網絡化的治理結構，創建縱橫聯結關系，既要實現縱向多層級政府聯動，也要建立橫向主體間的伙伴關系，實現主體間權力共通共享與責任清晰劃分；三是長效化的治理機制，建立信息管理平臺以提高信息利用率，建立溝通協調平臺以增強治理能力，建立監督反饋平臺以修正治理機制；四是創新化的治理工具，社區的復雜性和異質性決定了社區治理是綜合治理、復合治理，網絡化治理強調綜合運用各種治理手段，實現治理工具的創新化。

（二）城市社區網絡化治理轉型的意義

一方面，城市社區網絡化治理轉型能夠有效破解社區“內卷化、碎片化、弱參與”的治理困境。自改革開放以來，我國城市社區已經成為社會治理的重要場域，但依舊面臨一些困境。一是行政“內卷化”的困境，居委會作為群眾“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織，承擔了很多街道下派的工作任務，成為新一級的“準行政層級”，導致其行政職能不斷強化的同時服務職能缺失。二是治理“碎片化”的困境，社區治理中缺乏整合聯結市場資本、居民（骨干）、社會組織等多元主體間權利與利益關系的核心行動者，難以形成切實有力的社區治理網絡體系，缺乏需求、資源與信息的流通渠道。三是居民“弱參與”的困境，居民集體意識淡薄、訴求渠道錯位、互動平臺缺失等因素導致非正式制度下居民的社區參與不足。實質上，社區治理出現“內卷化、碎片化、弱參與”困境的根源在于缺少合理的制度設計、機制保障與運行網絡。因此，加快構建層級聯動、多元協同、公眾參與、技術支撐的社區治理格局，推進社區治理網絡化轉型，能夠有效破解社區治理困境，推進共建共治共享。

另一方面，城市社區網絡化治理轉型能夠幫助城市社區更好承接繁雜的治理任務和回應多樣的群眾需求。城市社區是社會生活與城市管理的單元細胞，是社會治理中身份較為復雜、涉及利益群體更為廣泛的治理場域。網格化管理作為我國長期以來社區管理和社區建設的主軸，是為社區治理搭建起信息渠道、推動社區治理精細化與清晰化的組織載體和管理技術［11］［12］［13］。網格化管理作為基層社會治理創新實踐的重大成果，基于互聯網建立起權力整合機制與利益整合機制，在密切聯系群眾、提升工作效率等方面彰顯著優勢［14］。然而，不少學者強調網格化管理的實質仍是政府行政力的強力下沉，是“國家政權力量向基層社會的延伸”［15］，當前網格化管理依舊存在著行政色彩濃厚、忽視公共價值、重管理輕服務、網格功能泛化、治理資源下沉不足、行政“內卷化”、治理碎片化等問題［16］［17］［18］。此外，由于社區治理任務不斷加重，屬地化管理責任不斷強化，越來越多的行政部門試圖將任務下沉至社區和網格中，導致網格負載過重，難以有效運作。

立足于中國場景，“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”治理道路是我國城市社區治理的理想圖景，且基層黨組織的核心引領成為社區治理的關鍵變量［19］［20］，而國家與社會相互賦權、鼓勵社會主體參與、發動基層群眾自治及保障信息技術支撐以推動治理機制的網絡化、治理主體的多元化和治理責任的共擔是社區治理轉型的重要路徑［21］。事實上，社區治理的復雜環境和繁重任務內在地要求合作、協商、共治的網絡化治理形態來融合并增進各方的公共利益和價值，從網絡化治理視角下對我國城市社區治理模式進行研究具有很強的現實意義。

二、案例分析：雞鳴山社區網絡化治理轉型的實踐路徑

本文根據典型案例原則選取雞鳴山社區為案例樣本，選擇依據如下：（1）社區居民構成多樣，社區治理環境復雜且任務繁雜。浙江省義烏市江東街道雞鳴山社區成立于2003 年6 月，由9 個居民區組成，下轄7 個黨支部，總區域面積2 平方公里，轄區在冊人口3512 人，流動人口達2.5 萬人，其中包含29 個少數民族群眾2082 人，以及來自74 個國家和地區的境外人員1388 人，是個多國籍、多文化、多元素的復合型社區，是全國民族團結進步模范集體。（2）社區治理主體多元，治理成效顯著。相比于復雜、龐大的居民人口，雞鳴山社區兩委班子僅有10 人，但社區黨委通過區域化黨建和開放式管理，構建了倒掛式管理模式和三級網絡治理架構，有力聯結社區兩委、居民、共建單位和轄區企業等多元主體，社區網絡化治理轉型取得了良好成效，共建共治共享的社區治理格局日漸完善。

課題組對雞鳴山社區進行了實地調查，與社區黨委成員、社區社會工作者進行深入訪談，并向社區居民發放了社區治理相關問卷，共計發放問卷35份，回收有效問卷30 份，獲得文字材料3 萬余字。本文采用案例研究方法，結合網絡化治理理論對雞鳴山社區的網絡化治理轉型經驗展開全面深入的剖析與探索，發現雞鳴山社區網絡化治理轉型主要體現在以下四個方面：

（一）整合分散力量推動社區治理扁平化、集成化

雞鳴山社區以黨建為核心，整合分散化的社區治理力量，將社區兩委、共建單位、自治委員會、四個平臺、創建服務隊、紅色微網格長、居民均納入治理體系，構建了三級網絡治理架構（如圖1 所示），實現了社區治理扁平化、集成化。具體而言，一是以黨建為引領，以黨群服務中心為平臺支撐，整合社區黨委、社區居委以及黨建聯盟的力量。二是通過區域化黨建，緊密聯合轄區23家共建單位，構建社區大黨委。三是成立自治委員會，以黨建帶群建促社建，會長由社區工作人員兼任以延伸社區兩委的觸角，副會長由不同條線的干部或各轄區的居民骨干擔任以動員群眾自治。四是動員公安、市場監管、綜合執法、交通四個部門的下沉力量，成立聯勤聯動站和微型消防站，實現社區的聯勤聯動智慧管理。五是每個文明實踐責任區均成立由1個黨支部、1個共建單位、N個社會組織組成的“1+1+N”創建服務隊，發揮各單位資源優勢。六是基于60個紅色微網格，組織紅色網格長上門收集民情、代辦民訪，實現鄰里互助。七是依托“樂眾惠民”志愿服務工程，挖掘群眾力量，把服務對象轉化為服務力量，發動少數民族、境外人員、流動人口積極參與社區調解、治安巡邏等工作。

圖1 雞鳴山社區三級網絡治理框架

（二）動員社會力量實現服務供給精準化、多樣化

雞鳴山社區建立了以“一中心兩會”為主，輻射“N+”社會組織的工作體系（如圖2 所示），以更好培育各類社會組織參與社區治理，為居民提供多樣化、層次化的公共服務供給。其中社區組織服務中心承擔著績效考核、推動實施及服務指導的任務，樂眾惠民議事會負責梳理來自共建單位、社會組織、駐區單位及居民區的服務需求，社會組織服務中心委員會則負責組織各個社會組織承接各類活動項目以回應各類需求。雞鳴山社區依托這一工作體系，“以黨建為引領，以需求為導向，以項目為支撐”，引導社會組織積極參與社會治理。自2014年起，上級部門通過政府購買、項目發包的形式，積極引進同悅社工落地雞鳴山社區，參與雞鳴山社區“樂眾惠民”“民族互嵌”“國際融合”三大品牌項目建設。至今，同悅社工已在雞鳴山社區開展了“中外居民之家”“同心共融”“四點鐘學校”“國際夏令營”“heads up”等一批品牌服務，涵蓋社區婦女兒童、長者、青少年、志愿者、流動人口、少數民族、境外人員、社區矯正等各類人群，實現了社區公共服務供給的精準化、多樣化。此外，同悅社工還利用專業優勢，積極培育“洋更夫”“大叔幫幫維修隊”“七彩志愿者服務隊”等社區內部社會組織，引導社區居民參與社區公共服務供給，真正實現社區公共服務層面的共建共治共享。

圖2 雞鳴山社區社會組織工作體系

（三）關心民情民意推動社區治理精細化、民主化

消費者偏好強調在公共服務供給方面賦予公眾更多的選擇權，雞鳴山社區黨委在社區服務中創新開展了“樂眾惠民”黨群志愿服務活動，探索實施“黨群骨干進網格收集民意—兩代表一委員征詢提議—樂眾惠民議事會商議—志愿服務站認領落實—居民群眾滿意度評議”的工作機制。首先，統籌社區紅色微網格長及社區兩委班子，持續開展“走街不漏戶，戶戶見干部”活動，通過入戶走訪做好政策宣講、民情收集、糾紛調解、治安協管以及輿情引導工作。其次，推進轄區兩代表一委員常態化履職，拓寬群眾訴求渠道，廣泛征求社情民意，為社區開展工作積極建言獻策，打造“社區智庫”。再次，社區黨委每個季度召集群團組織、共駐共建單位、相關職能部門、黨員居民代表及少數民族、境外人員代表，聚焦居民群眾關心關注的熱點難點問題，推進“有事大家議、任務大家領、難題大家解”。最后，推動志愿服務站認領落實，組織居民群眾進行滿意度評議，實現服務項目精準落地。此外，雞鳴山社區既增權又賦能，積極培育社區居民自我服務、自我管理能力，推動服務力量與服務對象的雙向轉換。

（四）借助信息技術推動社區治理智能化、高效化

雞鳴山社區在網絡化治理進程中，注重利用信息技術規范治理流程，提升治理效率。一方面，雞鳴山社區黨委通過智慧化手段，利用大數據、物聯網等綜合治理平臺，引進紅色物業，安裝智能監控、煙感、道閘、門禁等設施，構建智慧安防小區。同時，基于社區網格管理體系進行信息的動態收集，實現了對社區內所有人、地、事、物、組織的全時域、全景敞式監管，實現了規范化、常態化的社區管理。另一方面，雞鳴山社區通過信息化手段，借助浙政釘、紅色速遞、樂眾惠民微信群、出租房屋在線申報等平臺，將信息化、數字化管理與傳統體制相結合，推動管理單元明細化、職責權限條理化、管理要素信息化、信息形式可視化、信息利用精準化、管理工具標準化，實現數據共享共通，提升社區治理效率。

三、經驗借鑒：城市社區網絡化治理轉型的對策建議

（一）培育治理主體，推進多元參與的社區治理

網絡化治理模式強調社區治理是多元行動者互動的結果，而不是某個單一主體的行為，多元主體作為網絡節點，是網絡化治理的基礎要素。雞鳴山社區在治理過程中，以“幸福雞鳴山、平安雞鳴山、文化雞鳴山、美麗雞鳴山、友好雞鳴山、團結雞鳴山”為治理目標，搭建“社區黨委—自治委員會—紅色微網格”三級網絡治理架構，為多元主體參與社區治理提供制度框架。一方面，雞鳴山黨委以區域化黨建為平臺，引入轄區單位、社會組織參與社區治理、共享治理資源。另一方面，社區組建六個自治委員會，以黨建帶群建促社建，培育居民骨干能力，動員居民參與社區治理。同時，雞鳴山社區動員公安、市場監管、綜合執法、交通四個部門的下沉力量，成立聯勤聯動站和微型消防站，實現社區的聯勤聯動智慧管理。

（二）優化治理結構，構建治理主體的伙伴關系

網絡化治理的關鍵在于建立和發展良好的合作伙伴關系，即以相同的價值追求為引導，以權力共享、責任劃分為基礎的治理結構。具體到社區治理場景中，建立“一核多元”的治理結構是實現各個社區治理主體協同共治，有效促進社區治理健康有序發展的關鍵。黨的十九屆四中全會也提出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體制”，從頂層設計層面確定了黨組織是社會治理的元主體，是社區治理的負責人、協調者和定制者。雞鳴山社區以黨建為引領，通過黨建聯席會議、黨建聯盟等形式，整合居委會、社會組織、居民骨干、自治委員會、轄區單位等多元治理主體，將制度優勢向治理效能轉化，有效規避了社區治理中的碎片化困境。同時，雞鳴山社區完善社區治理責任機制，讓網絡化治理有權有責。一方面，積極貫徹落實義烏市“黨員十二分制”，鼓勵在冊黨員、在職黨員樹立榜樣帶頭作用，參與社區治理。另一方面，實行黨員微網格紅、黃、黑評價機制，激勵黨員在紅色微網格中更好地發揮民情收集、鄰里調解、政策宣傳以及團結群眾等作用。

（三）完善治理機制，推進資源要素的共享共通

治理機制是多元主體在治理網絡中的互動路徑，網絡化治理強調構建信息共享、協調互通的治理機制。為實現三級治理網絡順暢運作，雞鳴山社區不斷創新治理機制，搭建多元主體的互動路徑。一是推行資源、需求、服務“三張清單”工作法，實現社區與居民、共建單位間資源信息、需求信息與服務信息的無縫對接。二是依托網格化管理體系，構建信息流通渠道，通過網格員將常態化巡查發現的問題上報統一的數字化管理平臺，實現權力自上而下精細化配置、信息自下而上動態化傳遞。三是搭建溝通協調平臺，定期召開黨建聯席會實現社區與共建單位、社區組織間信息的互聯互通，問題的有效溝通解決；組建樂眾惠民議事會，實現一事一議，為社區內矛盾化解、糾紛調解等提供平臺。此外，雞鳴山社區實行社區活動項目化運作機制，通過一項目一評議，一季度一排名、一年度一評選，選樹一批惠民服務品牌，讓群眾更有歸屬感、獲得感、幸福感。

（四）創新治理工具，加快科技支撐的社區治理

多樣化治理工具是實現社區網絡化治理的實踐手段，雞鳴山社區依托信息技術不斷實現治理工具的創新化，以信息化、數字化手段極大地提升了社區治理績效，實現技術支撐的網絡化治理。具體而言，雞鳴山以社區動態規劃為引導、以社區網格化管理為依托，通過多網格融合和技術標準建立與互融，實現智慧社區建設。一方面，綜合社區網格化建設成果與大數據、物聯網等智慧化手段，對社區實行全時域、全景敞式監管，實現對社區秩序的常態化巡視與風險管理。另一方面，借助浙政釘、紅色速遞、出租房屋在線申報等信息化平臺，實現不同條線的數據共享共通，提升社區治理效率；借助樂眾惠民微信群，搭建社區與居民間的線上信息發布渠道、問題反饋渠道與協商議事平臺，縮短溝通距離，提升溝通效率。

四、結論與展望

作為“聯合國”社區，雞鳴山面對著多樣的居民構成，復雜的社區環境、繁重的治理任務和有限的治理資源，以網絡化治理為指引推進社區治理轉型。一是挖掘社區內外多元治理主體，設計多元主體與伙伴關系相結合的網絡架構是網絡化治理的首要條件；二是充分利用信息技術，合理設定工作流程，打造制度創新與技術進步相結合機制保障是網絡化治理的框架基礎；三是下沉治理資源、明確治理責任、合理激勵機制是網絡化治理完善運作的制度保障。

的確，傳統社區治理模式已難以處理復雜多樣的居民需求和社區事務，雞鳴山社區的案例已充分說明多元協同、居民自主、資源共享、科技支撐的網絡化治理是城市社區治理轉型的合理選擇。因此，立足于中國場景，修正與超越傳統的社區治理模式，不斷推進社區治理網絡化轉型是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”社會治理體制在社區治理層面的重要實踐。其中，關注居民的個性化需求，充分動員民眾參與治理，建構多元主體間的合作伙伴關系，對于實現城市社區網絡化治理轉型尤為關鍵。