基層矛盾糾紛化解中的行政拖延：形成機(jī)理與矯正對策

劉 超，陳 林

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

矛盾糾紛化解是基層治理的重要工作，及時有效化解各類矛盾糾紛是保持基層社會大局穩(wěn)定、各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。基層政府是基層社會治理的核心力量，及時化解矛盾糾紛是其重要職能。但實踐中，一些基層政府及其干部面對矛盾糾紛，缺乏擔(dān)當(dāng)作為精神，習(xí)慣于“拖字訣”，希望用“拖”的方式謀求“大事化小，小事化了”，產(chǎn)生基層行政拖延現(xiàn)象，易導(dǎo)致“小事拖大，大事拖炸”，一些小問題最后轉(zhuǎn)變成為備受社會關(guān)注的公共事件，造成嚴(yán)重不良影響。在此背景下，如何有效矯正基層政府“拖延癥”，就成為亟須得到理論回應(yīng)的重大現(xiàn)實問題。

一、問題的提出

拖延（Procrastination）是指“把今天的事情留到明天去做”，強(qiáng)調(diào)時間上對任務(wù)的延后。學(xué)術(shù)研究中，“拖延”定義可透過兩個層面進(jìn)行窺視：一種是行為學(xué)說，這類觀點強(qiáng)調(diào)拖延是主體在特定情境下主動做出的一種行為選擇；另一種是特質(zhì)學(xué)說，此種視角認(rèn)為拖延是伴隨主體而生的個體特質(zhì)，是一種性格體現(xiàn)。本質(zhì)而言，拖延更多表現(xiàn)為一種行為傾向。

目前對拖延影響因素和生成原因的研究主要分為兩大類：一是認(rèn)知行為論，認(rèn)為拖延是主體仔細(xì)思量后做出的理性選擇。盡管個體意識到延遲帶來的消極后果會大于積極后果，但仍然自愿推遲個體行為活動［1］。如葉德珠認(rèn)為地方政府投資中的拖延行為是地方政府“短視”認(rèn)知偏差產(chǎn)生的結(jié)果［2］。二是環(huán)境壓力論，認(rèn)為拖延是外部壓迫下主體被動做出的非理性選擇。由于時間約束，面臨一項必須完成的任務(wù)時，個體不能立刻投入并按時完成［3］，并逐漸演化為延遲或完全逃避必須履行的責(zé)任、決策或工作任務(wù)［4］。盡管有學(xué)者認(rèn)為拖延是一種精明的、有遠(yuǎn)見的決策，但大多數(shù)情形下依然被視為典型的反生產(chǎn)行為［5］。

關(guān)于拖延的相關(guān)研究內(nèi)容豐富、視角鮮明，但仍有一些不足：一是目前有關(guān)拖延的研究大多關(guān)注員工、學(xué)生群體，實際上政府組織及其工作人員也存在拖延，且由于政府公共性的特征，其影響更大，而目前學(xué)界對此卻較少進(jìn)行深入的學(xué)理性分析；二是有關(guān)拖延的成因分析大多集中于認(rèn)知因素與情境因素，對組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)范、責(zé)任歸屬等制度性因素關(guān)注較少。

二、基層行政拖延及其表現(xiàn)形式

Ferrari 認(rèn)為拖延是一種行為障礙，指主體延期開始或推遲完成某一任務(wù)［6］，強(qiáng)調(diào)時間的滯后性和結(jié)果的消極性。顯然，在Ferrari 看來，拖延行為包含主體、過程和結(jié)果三要素。行政拖延是發(fā)生在行政領(lǐng)域的一類拖延行為，同樣包括主體、過程、結(jié)果三要素：就拖延主體而言，行政拖延的主體是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)、掌握公共權(quán)力、具有行政職能的公共管理部門，主要是政府組織；就拖延過程特征來看，行政拖延主要體現(xiàn)為行政主體通常是政府組織或公務(wù)人員推遲完成既定工作任務(wù)，錯過了行動的最佳時機(jī)；就拖延后果而言，行政拖延會帶來不確定的消極后果，使行政相對人利益受損或公共利益未得到保護(hù)、公共目標(biāo)未能實現(xiàn)。由此，基層矛盾糾紛化解中的行政拖延可定義為：基層政府在矛盾糾紛化解過程中行動遲緩、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮，錯過了矛盾化解的最佳時機(jī)，最終使群眾利益受到損害的一種行為。

實踐中，基層政府的拖延行為體現(xiàn)的是一種對未來消極結(jié)果有一定感知、但仍期望通過拖延實現(xiàn)任務(wù)化解的一種非理性傾向，認(rèn)為“不行動是有價值的，結(jié)果越不確定，拖延的價值可能就越大”［7］。在矛盾糾紛化解中，基層政府這種非理性傾向表現(xiàn)為行為的敷衍、推諉與不作為，負(fù)面價值凸顯。具體而言，這種基層行政拖延主要表現(xiàn)為以下幾種類型：一是“無動于衷”型。該類型下基層政府或者基層公務(wù)人員忽視群眾訴求，漠視已經(jīng)存在的矛盾糾紛，不做出任何有效回應(yīng)，致使糾紛放大升級，是一種明顯的懶政、怠政行為。二是“相互推諉”型。在面臨較為復(fù)雜的矛盾糾紛時，基層政府各部門間相互“踢皮球”，企圖減少本部門責(zé)任與風(fēng)險，致使矛盾糾紛遲遲不能得到解決，造成矛盾的擴(kuò)大甚至激化。三是“部分解決”型。基層政府對矛盾進(jìn)行了處理，但其處理行為要么“牛頭不對馬嘴”，要么“治標(biāo)不治本”，矛盾的核心問題沒有得到真正解決，群眾的核心利益仍未得到保護(hù)，埋下了矛盾拖大的隱患。

基層矛盾糾紛化解中的行政拖延導(dǎo)致了嚴(yán)重的不良影響。首先，基層行政拖延最直接的結(jié)果是矛盾雙方利益受損。在拖延過程中，利益受損情況會不斷強(qiáng)化：矛盾雙方為實現(xiàn)糾紛化解還會繼續(xù)投入資源，造成持續(xù)性的利益損害。其次，基層行政拖延會致使矛盾“拖大”，影響社會穩(wěn)定。正式渠道化解矛盾失效后，群眾只能寄希望于其他非正式手段引起社會關(guān)注，通過媒體曝光、群體性聚集等方式將矛盾“鬧大”“鬧炸”，最終形成社會大問題，威脅地方穩(wěn)定。最后，基層行政拖延會影響政府形象，導(dǎo)致政府權(quán)威性流失。公眾信任與政府行為息息相關(guān)，政府越是關(guān)心、重視群眾，就越能得到公眾信任，提升政府公信力，塑造良好的基層政府形象。反之會加深公眾對基層政府、公務(wù)員的不信任，削弱政府威信。

基層行政拖延在實踐中表現(xiàn)多樣，后果嚴(yán)重，必須對其進(jìn)行有效矯治。而矯正基層政府拖延行為的前提則是全面科學(xué)地把握其形成機(jī)理。

三、基層行政拖延的形成機(jī)理

（一）分析框架

組織行為學(xué)注重研究組織中人的心理和行為表現(xiàn)及其客觀規(guī)律，認(rèn)為行為是主體內(nèi)在心理支配和外在目標(biāo)驅(qū)使的結(jié)果［8］。拖延一直是組織行為學(xué)研究的重要內(nèi)容。已有學(xué)者深入剖析拖延的形成機(jī)理，認(rèn)為拖延與組織中個人的動機(jī)、能力、態(tài)度以及組織的任務(wù)壓力、工作場所、資源配置等要素有關(guān)。誠如Bandur所言，行為、人的因素、環(huán)境是作為彼此連接、相互決定的因素在共同發(fā)生著作用［9］。組織拖延行為的產(chǎn)生與組織中的人和特定的環(huán)境背景有關(guān)。一方面，對拖延行為的解釋要關(guān)注個體的動機(jī)、態(tài)度、認(rèn)知、能力等心理要素［10］。其中，認(rèn)知與能力是影響拖延行為的關(guān)鍵。個體內(nèi)在的認(rèn)知過程和認(rèn)知結(jié)構(gòu)是制約、調(diào)整和改變行為的關(guān)鍵［11］。能力的高低會影響個體從事某種活動的效果。個體能力較強(qiáng)的員工在工作中會更加自信，較少產(chǎn)生拖延［12］。另一方面，組織的特定屬性如體制規(guī)范、資源配置、責(zé)任分配等制度要素也會影響拖延。組織中規(guī)范系統(tǒng)、獎勵系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的異化［13］、被感知到的繁文縟節(jié)［14］等體制規(guī)范會使個體承擔(dān)過重的任務(wù)與壓力，容易推遲復(fù)雜和重要的任務(wù)和決定。一般來說，工作資源的合理性程度與拖延行為呈負(fù)相關(guān)，工作資源越充足，個體自我效能感越高，拖延行為就較少產(chǎn)生。即使體制與資源要素發(fā)揮著負(fù)面效應(yīng)，負(fù)責(zé)任的個人也會減少工作拖延，但現(xiàn)實中職責(zé)模糊、逃避追責(zé)的現(xiàn)象屢見不鮮。由此，本文構(gòu)建組織拖延產(chǎn)生的“心理－制度”二維框架如圖1，并據(jù)此剖析基層行政拖延的形成機(jī)理。

圖1 組織拖延產(chǎn)生的二維框架

（二）形成機(jī)理：“心理－制度”雙重壓迫

政府作為社會事務(wù)場域中的特定組織，其拖延行為的產(chǎn)生與組織拖延存在共性。依據(jù)“心理－制度”二維框架，基層行政拖延也受認(rèn)知、能力、體制、資源、責(zé)任等要素影響。具體來看，基層行政拖延的形成機(jī)理如圖2所示。

圖2 基層行政拖延的形成機(jī)理

1．心理維度：內(nèi)隱式加壓。

（1）認(rèn)知因素：官員認(rèn)知歪曲下的敷衍行為。

基層行政拖延更多表現(xiàn)為官員個人的拖延，態(tài)度、思想和主觀規(guī)范會通過強(qiáng)化行為意向影響拖延［15］。實踐中，群眾把一些辦事拖拉、推諉扯皮、不擔(dān)當(dāng)不作為的干部稱之為“拖星”［16］，究其根源，是官員思想認(rèn)知歪曲的結(jié)果。一些基層官員認(rèn)知的歪曲使其在行動中只顧自己的“一畝三分地”，不正視群眾問題，不關(guān)心群眾利益，在解決群眾問題、化解矛盾糾紛中常以拖為主，多敷衍、糊弄行為。

其一，根深蒂固的官僚主義思想。習(xí)近平指出，官僚主義“實質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際”［17］。在矛盾糾紛化解中，官僚主義、形式主義等不良作風(fēng)使基層官員不愿具體了解群眾問題，使基層形成不負(fù)責(zé)任的風(fēng)氣，常遇事推諉、敷衍塞責(zé)、討價還價，從而產(chǎn)生行政拖延。其二，知識不足的認(rèn)知局限。基層官員專業(yè)知識的匱乏使其對矛盾認(rèn)知不清晰、對潛在風(fēng)險感知不到位，導(dǎo)致一些官員對矛盾糾紛簡單定性，操之過簡、操之過急。尤其是對本應(yīng)高度重視的棘手情況處理過簡，使根本問題解決不徹底，久拖不決。其三，激勵限制下的認(rèn)知扭曲。當(dāng)個體從事某項任務(wù)的動機(jī)越強(qiáng)時，相應(yīng)的拖延行為就越少［18］。而基層激勵方式的不足與官員晉升的“天花板效應(yīng)”對喚起基層官員的心理動機(jī)起著負(fù)面抑制作用。這使一些瞄定晉升的基層官員只聚焦上級事務(wù)，對一些小矛盾視而不見。晉升無望的官員工作積極性與主動性也會降低，致使拖延產(chǎn)生。

（2）能力因素：能力不足下的退縮行為。

政府能力是政府行為的前提，基層政府能力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府整體能力，二是官員個體能力。當(dāng)政府治理能力不足時，基層政府在化解矛盾糾紛過程中往往畏難不前，要么主張矛盾事務(wù)上交，要么將矛盾化解下放，以逃避問題，規(guī)避責(zé)任與風(fēng)險。但基層政府的退縮行為并未使矛盾得到有效化解，反而加劇了行政拖延。

其一，基層政府矛盾化解能力不足。在矛盾糾紛化解中，基層政府主要承擔(dān)著回應(yīng)、調(diào)解與控制等職責(zé)，但基層政府的危機(jī)感知能力、回應(yīng)與調(diào)解能力及資源整合能力等卻存在不足，影響了治理效能。一方面，危機(jī)感知與回應(yīng)能力的薄弱使基層政府難以預(yù)測矛盾潛在的危機(jī)，無法有效回應(yīng)民眾訴求，易出現(xiàn)推脫處理的應(yīng)付行為。另一方面，基層政府承擔(dān)了矛盾化解的大部分任務(wù)，但又未能充分整合資源化解矛盾，使基層矛盾化解的后勁不足。公共事務(wù)發(fā)展的復(fù)雜性又加劇了矛盾處理結(jié)果的不確定性，干擾了基層政府行動的方向、速度和質(zhì)量，易產(chǎn)生拖延行為。其二，基層官員個體能力不足。一方面，基層干部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力低下，不能及時洞察或感知矛盾的潛在危害，難以有效整合部門資源達(dá)成內(nèi)部共識，易陷入推脫處理的怪圈。另一方面，基層官員執(zhí)行能力有待提高。政策理解與變通能力、應(yīng)對能力、數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能力等的不足使一些基層官員按部就班、無所作為，而行政技術(shù)運(yùn)用的復(fù)雜性、技術(shù)設(shè)備更新?lián)Q代的頻繁性又加劇了基層官員不作為之風(fēng)。這也進(jìn)一步使基層官員在矛盾糾紛化解過程中易受外界刺激干擾，頻繁地中斷該任務(wù)而去進(jìn)行其他活動，并且不斷地推遲該任務(wù)的繼續(xù)［19］。

2．制度維度：外顯式加壓。

（1）體制因素：體制固化下的議程“排序偏差”。

從制度與行為角度來看，行政拖延是一個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性問題，與政府層級體制的異化與規(guī)則制度的僵化有關(guān)。金登認(rèn)為本應(yīng)受到關(guān)注的潛在議程未被關(guān)注是因為這些議程在繁忙的事務(wù)中被擠到了一邊［20］。這種缺陷影響了政府同時可以處理的議程數(shù)，在繁忙的事務(wù)面前，基層政府對相關(guān)問題必然會有優(yōu)先次序和權(quán)衡取舍［21］，致使一些事務(wù)排到隊列后面。現(xiàn)實中，基層政府注重處理中心任務(wù)、關(guān)注日常任務(wù)、簡單任務(wù)的偏好影響了基層處理社會事務(wù)的順序，造成矛盾事務(wù)化解的議程排序偏差，并演化為基層行政拖延。

其一，壓力型體制下基層政府過載。壓力型體制下基層政府運(yùn)行圍繞數(shù)量化的指標(biāo)和任務(wù)展開，各級政府在任務(wù)下達(dá)中往往層層加碼［22］，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)。在“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”［23］的繁重任務(wù)壓力下，基層政府的注意力偏向會受到影響，易將中心任務(wù)、政治任務(wù)排在行動的優(yōu)先地位，忽視對社會瑣事、矛盾糾紛的及時處理。其二，科層制下的規(guī)則僵化。科層體系中嚴(yán)格的規(guī)則要求基層官員必須按部就班，依照程序辦事。這使得基層官員偏好循規(guī)蹈矩，關(guān)注部門事務(wù)，優(yōu)先處理制度明確規(guī)定的日常性事務(wù)，缺乏對復(fù)雜性、聯(lián)系性較強(qiáng)的矛盾糾紛的關(guān)注，易將矛盾化解排在日常性事務(wù)之后。基層政府“風(fēng)險厭惡”的行為偏好也使其傾向于選擇簡單的、可知的任務(wù)，在處理風(fēng)險較大的矛盾糾紛時常常畏手畏腳、無所適從。

（2）資源因素：資源匱乏下的“愛莫能助”。

一般意義上，“愛莫能助”指限于力量或條件而無法辦到。基層政府運(yùn)作過程中需充分使用權(quán)力、人力、財力、物力、人情、面子等各項資源化解矛盾糾紛。但基層資源的稀缺性、有限性與基層事務(wù)的不確定性、復(fù)雜性之間的張力使基層政府在面對矛盾糾紛時有心解決卻因缺乏資源而無法解決，只能擱置問題，致使矛盾不斷積壓。

其一，基層權(quán)責(zé)失衡。有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)失衡是基層治理的常態(tài)。這一困境體現(xiàn)為基層政府沒有解決相關(guān)事務(wù)的權(quán)力與資源。資源保存理論認(rèn)為初始資源較多的個體或群體更有能力獲取資源，且不容易遭受資源損失的影響［24］。而基層政府作為末梢的資源承接者，常面臨上級政府截權(quán)棄責(zé)的現(xiàn)狀，使其處理矛盾糾紛時陷入無資源的困境。其二，基層人財物資源不充分。基層人員數(shù)量的匱乏與素質(zhì)的低下使基層矛盾化解隊伍能力不足，難以有效化解復(fù)雜、多元的矛盾糾紛。基層政府資金又大多依賴上級政府劃撥，但大量上級任務(wù)的下達(dá)又未能帶來配套的財力資源，無法保障矛盾化解所需的資金投入，使基層政府面對矛盾糾紛時往往“心有余而力不足”。其三，基層政府信息資源與技術(shù)資源不足。基層數(shù)字化政府建設(shè)進(jìn)程緩慢，延緩了政務(wù)信息傳遞的速度，難以滿足數(shù)字化處理矛盾糾紛的需求，降低了基層官員工作效率，助長了“愛莫能助”之風(fēng)。在現(xiàn)有資源利用不充分、資源損失螺旋的迭代下，基層政府會對呈現(xiàn)負(fù)面效果的任務(wù)進(jìn)行考量，首先采取防御模式以減少或者避免資源投入，即產(chǎn)生拖延行為。

（3）責(zé)任因素：部門間避責(zé)驅(qū)動下的推諉行為。

推諉行為是基層政府回避型拖延的主要表現(xiàn)，正是基層政府各部門間的推脫，避免承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或負(fù)面效應(yīng)而錯失了矛盾糾紛化解的最佳時間，導(dǎo)致矛盾擴(kuò)大化。一方面，基層各部門間的推諉行為難以確定統(tǒng)籌化解矛盾糾紛的責(zé)任主體，無法聚集矛盾化解的資源。另一方面，矛盾的復(fù)雜性與聯(lián)系性要求多部門協(xié)作化解矛盾，基層各主體面對此類合作任務(wù)時難以達(dá)成共識，更易產(chǎn)生拖延行為。

其一，政府內(nèi)部職責(zé)模糊。基層各部門在處理復(fù)雜矛盾糾紛時往往存在職責(zé)的交叉、重復(fù)，導(dǎo)致責(zé)任主體產(chǎn)生制度性推諉［25］。事務(wù)處理職責(zé)界限的模糊在基層日常運(yùn)作中又會得到強(qiáng)化，影響治理效果。職責(zé)的模糊化使得政府部門在化解矛盾糾紛問題時來回“踢皮球”，陷入“推脫怪圈”。其二，官員問責(zé)的不科學(xué)。問責(zé)對象、問責(zé)范圍的模糊加劇了基層治理問責(zé)的異化、泛化，加大了基層官員承擔(dān)的問責(zé)風(fēng)險，政府官員的行為邏輯由邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)［26］。且一些基層問責(zé)過頻過嚴(yán)過泛，導(dǎo)致一些干部萌生了“為了不擔(dān)事，寧愿不干事”的心態(tài)［27］。一旦出事，基層官員常常會成為問責(zé)的替罪羊，因此基層官員干脆就不處理、不解決或“甩鍋”。基層各部門出于部門本位和避責(zé)邏輯使矛盾在政府內(nèi)部成為“燙手山芋”，耽擱了矛盾化解的最佳時間，造成了行政拖延。

綜上所述，在認(rèn)知、能力、體制、資源、責(zé)任等要素影響下，基層政府的多維行為邏輯誘發(fā)了行政拖延。一方面，任一要素都會催生基層行政拖延。如在體制固化下，基層政府在眾多任務(wù)壓力下，必然會對政府事務(wù)進(jìn)行排序，當(dāng)群眾所關(guān)心的矛盾糾紛缺乏進(jìn)入政府議程的特定要素時，便較少引起政府關(guān)注，這種情況下，行政拖延就會產(chǎn)生。另一方面，基層行政拖延的產(chǎn)生是多因素綜合作用的結(jié)果，每一要素都會和其他要素相互耦合、共同發(fā)力。如在安陽狗咬人事件中，受害人先后到公安局、城市管理局等求取幫助，但這些部門之間的相互推諉導(dǎo)致維權(quán)小事愈演愈烈，引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。其中，矛盾糾紛化解機(jī)制的不充分、基層各部門之間職責(zé)范圍的模糊等因素使本能快速化解的小事久拖不決，發(fā)酵為全網(wǎng)關(guān)注的輿情熱點。當(dāng)矛盾糾紛未威脅社會經(jīng)濟(jì)、政治秩序時，基層政府往往采取拖延策略，期望“大事化小，小事化了”。一些問題可以通過“拖”的方式得到解決，但有的問題卻會越拖越大，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。因此，必須從多維度出發(fā)矯正基層行政拖延。

四、基層行政拖延的矯正對策

在服務(wù)型政府和責(zé)任型政府建設(shè)理念下，政府必須有效回應(yīng)群眾訴求，解決群眾問題。只有重視群眾問題，及時化解矛盾糾紛，促使政府?dāng)[脫行政拖延，才能維護(hù)好群眾利益，避免小事鬧大。如前所述，基層行政拖延的產(chǎn)生與認(rèn)知、能力、體制、資源、責(zé)任因素影響下的政府行為邏輯息息相關(guān)。因此，矯正行政拖延應(yīng)側(cè)重從政府內(nèi)部運(yùn)作角度出發(fā)，針對行政拖延的多元成因，提出矯正策略，以減少行政拖延，提升基層政府治理能力。

（一）矯正官員思想認(rèn)知，強(qiáng)化組織文化建設(shè)

針對官員認(rèn)知歪曲所產(chǎn)生的行政拖延，主要從組織文化建設(shè)、官員思想教育、官員激勵方式方面入手，增強(qiáng)基層官員對矛盾糾紛的理性認(rèn)識。第一，注重基層組織思想文化的整體建設(shè)，改變痕跡主義、形式主義、官僚主義作風(fēng)。基層工作人員應(yīng)牢固樹立群眾意識，關(guān)心群眾、愛護(hù)群眾，營造優(yōu)良的組織文化，向公眾展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的政府形象，增強(qiáng)公眾信任，提升政府公信力。第二，重視基層官員的思想教育，改變基層官員認(rèn)知，根除官僚主義思想。通過定期培訓(xùn)會、理論學(xué)習(xí)會、經(jīng)驗交流分享會等形式，增加基層官員對矛盾糾紛性質(zhì)、類型、危害的認(rèn)識，減少以應(yīng)付、敷衍、湊合的態(tài)度解決群眾矛盾的現(xiàn)象。第三，完善官員激勵方式，形成優(yōu)良的激勵文化，激發(fā)官員解決群眾問題的積極性。這一方式要求從市場標(biāo)準(zhǔn)的角度來客觀衡量基層官員的職業(yè)價值，改變基層薪資待遇，并逐步構(gòu)建起多元化的“職業(yè)上升通道”［28］，減少基層晉升的“天花板效應(yīng)”，調(diào)動基層工作的積極性與主動性，增強(qiáng)基層政府回應(yīng)能力。

（二）強(qiáng)化基層組織建設(shè)，提升政府治理能力

提升政府治理能力應(yīng)從基層組織建設(shè)出發(fā)，注重組織的隊伍建設(shè)與人才培育。第一，加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)，充實基層組織隊伍。基層政府治理社會事務(wù)要充分發(fā)揮基層黨組織的作用，夯實領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。同時不斷引進(jìn)吸納各領(lǐng)域的專業(yè)人才，尤其是吸引青年骨干人才到基層，發(fā)揮其專業(yè)技能和水平，組建“能干事、敢干事”的先進(jìn)隊伍，優(yōu)化矛盾糾紛化解。第二，強(qiáng)化基層矛盾化解能力建設(shè)。基層政府應(yīng)堅持以人民為中心，及時回應(yīng)群眾訴求，解決群眾問題；加強(qiáng)數(shù)字化政府建設(shè)，便利相關(guān)信息的傳遞與流通，提升政府回應(yīng)能力，增強(qiáng)政府風(fēng)險感知與應(yīng)對能力；積極完善多元主體利益訴求、溝通渠道，整合、動員社會其他主體的資源共同化解矛盾。第三，提高基層官員的素質(zhì)。首先，加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培育，提升其統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)和動員能力。其次，重視基層官員理解能力、執(zhí)行能力、變通能力的培育，通過展開矛盾化解經(jīng)驗分享會，傳播專業(yè)性知識。此外，還應(yīng)注重提高官員行政技術(shù)利用能力，創(chuàng)新數(shù)字化矛盾化解方式，提升基層政府矛盾化解速度，減少行政拖延。

（三）堅持“群眾利益無小事”，優(yōu)化政府矛盾糾紛化解制度

從體制維度消解行政拖延，盡快處理群眾問題、化解矛盾糾紛應(yīng)落到中心工作的排序和制度建設(shè)上。第一，重視矛盾糾紛化解，提高矛盾化解的議程地位。基層政府在行為過程中應(yīng)樹立服務(wù)意識和服務(wù)理念，將群眾利益擺在政府日常事務(wù)的首位、前列，提升其地位，快速回應(yīng)群眾訴求，整合政府資源促進(jìn)矛盾糾紛化解。第二，打造矛盾化解的特殊通道，簡化流程。必須從組織規(guī)則程序上打開綠色通道，打破僵硬的規(guī)則體系，減少因繁瑣的程序、手續(xù)導(dǎo)致矛盾被拖延處理的情形，推動接訴即辦、特事特辦，提高政府回應(yīng)度。第三，強(qiáng)化基層政府矛盾化解的制度建設(shè)，提高矛盾化解效率。首先，組建一支專門的矛盾化解隊伍。強(qiáng)化基層行政首長負(fù)責(zé)制、基層聯(lián)席會議制、部門牽頭制等制度建設(shè)，將政府常規(guī)任務(wù)與矛盾化解的運(yùn)動式治理模式相結(jié)合，集中力量辦小事。其次，明晰矛盾化解的程序，發(fā)揮程序消除不確定性的重要功能［29］。對矛盾糾紛進(jìn)入政府議程到化解以及后續(xù)的回訪等流程進(jìn)行制度性規(guī)定，使基層人員在面對矛盾糾紛時能按圖索驥，降低不作為的可能性。

（四）重視多方力量參與，積極拓展政府資源

擺脫資源困境要求基層政府積極拓展組織資源，充分利用正式資源與非正式資源，豐富基層資源存量。第一，合理利用基層正式資源。正式資源包括權(quán)力、權(quán)威、人財物等，只有恩威并施，才能科學(xué)合理地化解矛盾。首先，將權(quán)力、資源下放落到實處，只有當(dāng)問題或沖突到達(dá)一個與其責(zé)權(quán)匹配的部門時才能被解決。因此，需促進(jìn)基層權(quán)責(zé)匹配，充分使用權(quán)力資源化解矛盾。其次，合理分配與利用人財物資源，構(gòu)建基層政府矛盾化解案例庫，形成可復(fù)制可學(xué)習(xí)的矛盾化解經(jīng)驗知識。最后，靈活使用信息資源、技術(shù)資源，依托現(xiàn)代數(shù)字手段快速處理矛盾糾紛。第二，實現(xiàn)非正式資源利用的最大化。非正式資源包括游離于正式規(guī)則約束之外的一些特殊民間資源，如人情、習(xí)俗、面子、聲譽(yù)、關(guān)系網(wǎng)等［30］。由于基層政府仍處于以關(guān)系為基礎(chǔ)的人情社會中，非正式資源也成為影響基層行為的重要因素。在矛盾化解中基層官員可以通過打感情牌、講人情、看面子等方式盡快化解矛盾。第三，鼓勵多元力量參與矛盾糾紛化解，構(gòu)建起矛盾化解的社會共治格局。化解矛盾單依靠基層政府是不牢靠的，還需要社會各組織的積極參與，尤其要發(fā)揮村居委會、其他自治組織等解決矛盾的作用，提高矛盾治理效能。

（五）完善官員監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，加快建設(shè)責(zé)任型政府

問責(zé)浪潮的風(fēng)起云涌使基層官員愈發(fā)遵循“不出事”邏輯［31］，由“邀功”到“避責(zé)”的心理轉(zhuǎn)變使官員在處理矛盾糾紛中相互推諉，內(nèi)部推脫外顯為政府行為的無限拉扯。化解這一問題應(yīng)從官員日常監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制入手。第一，強(qiáng)化基層政府日常監(jiān)督。首先，清晰界定基層各部門的職責(zé)范圍，規(guī)范基層權(quán)力行使，明確監(jiān)督與問責(zé)對象；其次，建立群眾問題化解與反饋的獎勵與懲罰機(jī)制，將矛盾糾紛化解事項納入年度考核，督促基層官員重視事務(wù)處理；最后，將日常監(jiān)督與抽查監(jiān)督相結(jié)合，通過定期、不定期地走訪，了解基層矛盾化解的基本情況，將基層矛盾化解落到實處。第二，加快基層問責(zé)科學(xué)化建設(shè)。首先，明確基層政府問責(zé)范圍和內(nèi)容，加強(qiáng)對政府日常事務(wù)中不恰當(dāng)行為的問責(zé)，尤其是強(qiáng)化矛盾糾紛化解中的消極行為問責(zé)、無為問責(zé)，減少基層行政拖延，提高政府工作效能。其次，加強(qiáng)官員容錯糾錯機(jī)制建設(shè)。通過為官員化解矛盾糾紛保留一定的容錯空間，增加基層官員處理矛盾糾紛的可能性，使其不會因害怕?lián)?zé)而逃避糾紛化解。最后，完善矛盾糾紛化解的問責(zé)程序，保證問責(zé)的公開透明，減少基層責(zé)任分擔(dān)的共謀行為，保障基層官員責(zé)任分擔(dān)落到實處。