如何破解行政與自治的兩難
——賦能式公共物品供給在鄉村振興中的建構與嵌入

白天成，賈丹丹

（1.華東政法大學政府管理學院，上海 201620；2.河北農業大學馬克思主義學院，河北 保定 071000）

一、鄉村振興中行政與自治的兩難困境

鄉村振興的實現一方面需要通過國家力量給予積極支持，另一方面則要激發鄉村社會內生發展動力，使得基層群眾自治制度能夠真正發揮價值。鄉村振興需要國家力量與基層自治之間的合作，但現階段鄉村社會發展出現了一種困境，即國家與社會之間的力量不對等。國家力量相較于鄉村社會力量具有顯著優勢，因此很多地區鄉村發展完全由政府主導，這容易惡化鄉村社會力量羸弱的局面，但如果依靠自治力量又不足以支持鄉村社會發展，因此鄉村振興陷入到一種行政與自治的兩難困境。公共物品在鄉村振興過程中發揮著關鍵作用，而公共物品由于投入成本較高的特征又成為經濟發展水平和社會治理能力的重要標準。因此，鄉村社會公共物品的建設與使用情況能夠直接反應出一地區發展過程中行政與自治的力量對比。

近年來，國家對鄉村社會的投入度不斷增加，在很多地區地方政府將公共物品納入到財政支出范疇，期望通過政府財政為鄉村社會發展提供更大動力。這種治理方式的初衷在于提升鄉村社會發展水平、盡快滿足人民群眾對公共服務的需求，同時具有高效的治理優勢。但在實踐過程中，這種輸入性供給也存在著一定問題，比如項目制建設過程中存在的“馬太效應”［1］、基層政府出現的尋租問題、未被納入支出目錄的公共物品短缺等等。這些問題的出現與科層制運行弊端存在密切聯系，在很多情況下政府部門難以了解人民群眾真實需求，造成決策失真，一些政府不作為導致的一刀切也會使得鄉村社會公共物品供給處于一種非良性發展狀態。更為主要的是，政府在鄉村社會公共物品上的主導性地位會造成鄉村自治主體的缺位，出現對鄉村社會自我供給的擠出效應，還會使得鄉村發展產生對國家力量的依賴，長久來看這并不利于鄉村振興的真正實現。針對行政力量在鄉村社會公共物品供給中存在的問題，學術界與實務界都將以自治為基礎的公共物品供給作為有效的替代性方案。自治模式的鄉村社會公共物品供給，能夠實現供給方與需求方的一致性，使得人民群眾的真實訴求被有效反映，同時隨著公共物品供給能力的提升，鄉村社會內生發展動力也得到鍛煉與提升。一事一議是當前鄉村社會公共事務處理的重要制度安排，一事一議與公共物品供給相結合時，有助于提升鄉村社會成員在公共物品供給上的集體意識，實現公共物品供給的供需對稱與基層群眾自治有序發展。但由基層自治主導的公共物品供給同樣存在著諸多問題，一方面村民代表和村民在更多情況下處于一種分散狀態，使得議事成本、協商成本顯著增加，降低了決策效率；另一方面，政府為激發鄉村社會公共物品供給積極性，采取了財政激勵的刺激手段，這有可能使得鄉村社會中的富人、強人占據先機，基層自治異化為寡頭政治［2］，自治流于形式。鑒于村民自治公共物品供給過程中出現的亂象與低效，行政力量又被推出成為促進公共物品供需對稱的方式，但這就使得鄉村社會公共物品供給陷入一種負性循環。

實踐表明，僅靠行政或自治的力量都不能促進鄉村社會公共物品良性供給，也不利于鄉村振興真正實現，解決行政與自治兩難困境的關鍵，也就是要促進行政與自治的合作，創新公共物品供給方式。本研究提出賦能式公共物品供給概念，期望通過這一設計促使行政與自治之間的合作得以實現，以更好地為鄉村振興提供持續動力。

二、鄉村振興中的制度創新：賦能式公共物品供給分析

（一）賦能式公共物品供給對兩難困境的突破

行政與自治的兩難困境實則是一種單一論，是在“國家—社會”二元框架下展開的論述，當一方出現問題時會寄希望于另一方。這種看似尋常的此消彼長關系卻并不符合實際狀況，鄉村社會發展既需要國家積極支持，也需要群眾自治基礎上的內生發展，其中一方發生作用也同時意味著受到以及產生對另一方的影響，二者形成一種相互影響的密切關系。一些地方政府認識到行政與自治的兩難困境，并對此進行了制度創新。由基層政府、地方政府包辦鄉村社會公共物品供給是不可取的，要實現鄉村振興從根本上來說依然需要鄉村社會的基層自治與自主合作，但鄉村自治主體又存在著能力不足、意識薄弱等問題。因此，地方政府將原本投入到鄉村社會公共物品供給的資源與精力，改投到鄉村自治主體的能力培育與意識提升方面，這既能夠實現政府的支持作用，也能夠提升鄉村自治力量，以行政與自治之間的合作破除兩難困境。本研究將這種治理模式稱為賦能式公共物品供給，其并不完全依賴行政力量或基層自治，而是通過制度設計的途徑促進行政與自治的力量疊加，旨在借助政府培育在鄉村社會中形成一種相互協商、積極互惠、民主合作的良性治理平臺，為鄉村社會公共物品供給奠定堅實基礎。

（二）賦能式公共物品供給的理論基礎：社區賦能

賦能簡單來說就是賦予、培育能力，賦能理論來源于西方，隨著西方社會發展逐漸興起與完善，婦女解放運動、有色人種權力抗爭等都是賦能理論發展的重要動因。賦能理論已深入到社會各個層面，其中社區賦能則是賦能理論與社區自治之間的有效融合。所謂社區賦能也就是社區在自組織能力薄弱、公共規則不完善的情況下如何使得社區提升自我管理、自我服務能力的過程。雖然國外并未有明確的基層自治制度，但西方國家社會中心主義的傳統也使得社區治理處于一種自我管理狀態，因此社區賦能理論情境與中國基層自治具有良好的契合性。社區賦能理論是對在基層自治能力不足、意識薄弱狀態下，如何促進自治主體間有效合作的一種探索，其打破了行政力量強制干預和全程包辦的傳統模式，強調公共權力對自治能力的培育與建設，期望通過這一過程促成自治主體產生高質量集體行動，為鄉村社會發展提供持續內生動力。

社區賦能理論認為，賦能包含個體與集體的雙重層面，從個體層面來說，要提升鄉村社會成員的自主治理意識，提升其公共參與能力，使其能夠有效參與到自治活動中。這一過程的實現需要對自治主體的自覺性、能動性、信息獲取與利用能力、決策技能、合作知識等進行提升，從根本上來說也就是增強個體公共意識、公共參與能力，為自治主體之間的持續性合作奠定基礎。從集體層面來說，最為關鍵的是構建自治場域內的公共規則，包括自治主體參與集體活動、決策過程的一般性程序、對于自治主體的獎勵與懲罰規定，以及自治體發展目標與理念等等，促使自治場域內部資源整合性的不斷提升，并為自治主體提供相應行動指導。在中國鄉村社會公共物品供給情境下，社區賦能也就演變為對鄉村社會成員和村組織的賦能，而賦能的主體則是基層政府以及上級政府，其以引導者的身份不斷提升鄉村自治力量，以行政與自治的良性合作破解兩難難題。

（三）賦能式公共物品供給的制度建設

賦能式公共物品供給并不是基層政府給予鄉村自治的隨機性幫扶，其存在著一整套制度作為運行支撐，這些制度使得鄉村社會與行政力量之間建立了密切聯系。

1.實施公共價值與行為培育。基層政府對自治主體的能力、意識培訓是賦能式公共物品供給的先決條件，同時也是這一發展模式得以運行的基礎所在。首先，對鄉村社會成員公共價值的提升過程中。基層政府應加強對于公共價值的宣傳與教育，使得廣大村民認識到自身是鄉村社會的主人，公共物品的建設情況直接與自身生活水平、生活質量密切相關，要激發村民在鄉村治理中的自主性，通過自己的雙手創造美好生活。網絡、廣播、電視等諸多媒介都可成為基層政府進行價值宣傳的手段，同時基層政府也可開展專項教育活動，鼓勵村民參與，使其認識到自身在鄉村社會公共物品供給中的重要性。其次，對鄉村社會成員參與能力的提升過程中。能力培育是一個實踐過程，在基層自治過程中基層政府應有意識地介入到村民行動過程中，引導村民之間進行協商與合作，幫助其解決自治過程中遇到的各種問題，逐漸增強其公共參與能力。

2.制定協商決策的基本規范。在基層政府給予賦能的基礎上，鄉村社會公共物品供給從根本上來說是一種自我需求滿足過程，這種自我需求指的是鄉村社會的整體性需求，當具體到個人時需求就呈現出多元差異，因此將差異性需求匯集成整體性需求也就成為賦能式公共物品供給的重要內容，而實現這一目標的關鍵在于協商。村民之間要在平等、民主的基礎上通過協商與溝通對多元利益進行均衡，促使公共物品供給決策有助于實現鄉村社會整體利益最大化。要保障民主協商達到預期目標，就要求村民堅持在理性原則下進行討論，同樣這種理性也應是公共理性，村民之間要通過說服與妥協形成共識，而非強權或暴力壓迫。當村民之間形成某種共識時，鄉村社會就構建出基于一定契約而出現的治理共同體，在共同體中成員在享有一定權利的同時也要履行相應義務，自覺在公共物品供給中貢獻自身力量，以逐漸積累公共性治理技能。

3.科層化組織載體水平遷移。村民之間的民主協商屬于完全意義上的自治屬性，但其與科層制運行具有顯著差異。隨著鄉村社會公共事務的不斷增加，需要村民之間進行協商的內容逐漸增多，這就需要相應的組織載體予以支撐，保障自治協商的有效性與規范性。科層制對此給予了相應借鑒，一些地區在村民自治協商過程中，在協商身份、組織結構、活動程序、會議記錄、決策公示等方面進行了科層化的制度規定，這些組織載體的運行給予了村民很強的儀式感，能夠提升其對于公共事務討論的重視程度。同時，鄉村自治中科層化組織載體的構建，有助于建立村組織與基層政府之間更為緊密的聯系，便于基層政府為鄉村自治提供更為有效的指導。鄉村自治過程中建立的規范旨在建立一種介于村民與國家之間的非正式運行規則，既能夠保障鄉村治理有序發展，又避免鄉村政治過度行政化，提升公共物品集體供給能力。

4.配置公共物品實質性資源。雖然鄉村社會公共物品供給以村民協商自治為基本途徑，但這僅是集體行動的初始環節，公共物品供給還需要具體性建設與維護行為，這正是鄉村自治的癥結所在。一些地區缺乏足夠的支撐性資源導致公共物品供給決策難以落地，此時就需要通過行政力量配置能夠推定鄉村社會公共物品供給的實質性資源。對于公共物品供給項目，基層政府要給予相應的資金投入，并跟隨配套項目，使得村民討論出的公共物品供給方案能夠順利實施。以農田水利基礎設施為例，一些地區基層政府在農田水利基礎設施建設過程中投入了相應的資源支持，這不僅促使農田水利工程質量不斷提升，并在很大程度上對村民之間的合作供給起到了推動作用，使得更多村民加入到合作供給過程中［3］。通過行政力量給予鄉村社會公共物品供給進行資源支持，這一過程本身就是對鄉村社會自我供給提升的一種激勵，有助于打破鄉村社會公共物品供給在合作過程中的高成本、低效率困境。

三、嵌入理論視角下賦能式公共物品供給的完善路徑

賦能式公共物品供給能夠扭轉行政主導的鄉村社會發展態勢，促使基層自治展現出更強的生機與活力，因此完善與優化賦能式公共物品供給成為鄉村振興的重要路徑。賦能式公共物品供給的制度建設并不同于科層制制度建設，其并不是構建一種強權威下的干預力量，否則其又會異化為行政力量主導的老路。賦能式公共物品供給更加傾向于一種柔性治理模式，其通過對鄉村社會成員的意愿進行引導，從而實現扭轉村民行為的目的。為此，制度嵌入在賦能式公共物品供給發展過程中具有重要作用，即制度建設與鄉村社會實際情境之間的嵌入程度會直接影響賦能式公共物品供給的發展進程與運行質量。

嵌入理論最早由政治經濟學家波蘭尼等人論述，描述了制度與場域之間的互動關系，強調一種文化、習俗對另外一種文化、結構的影響［4］。在鄉村治理相關研究中，嵌入理論得到了廣泛運用，嵌入的過程正是行政力量與自治力量之間的一種有效銜接，這與本文的研究主題高度契合。鄉村社會公共物品賦能式供給同樣存在著很高要求的嵌入度問題，這是因為賦能式公共物品供給制度建構受到鄉村社會不同情境的影響，賦能式公共物品供給的良性發展即制度建構有效嵌入到鄉村社會各種情境中，這也是賦能式公共物品供給的重要完善路徑。

（一）以村委會為中介的雙重合作

賦能式公共物品供給對于鄉村社會來說是一種外在制度，這一制度要在鄉村社會中深扎根系就需要提升其合法性，贏得鄉村社會成員的廣泛支持。實現這一目標需要完成行政與自治之間的合作、自治主體之間的合作，這一過程需要以村委作為中介，這是因為村委會是鄉村社會的原生性權力核心，其能夠對制度構建以及村民合作起到重要推進作用。為此，基層政府要對管轄范圍內的各村委會進行宣傳引導，使其了解到賦能式公共物品供給的優越性，進而獲得村委會支持。在村委會的作用下，政府的宣傳與鼓勵能夠更好地傳遞于村民，促使村民更好地理解與參與到賦能式公共物品供給過程中。同時，村委會也應起到帶頭示范作用，引導村民之間進行合作，從而使得賦能式公共物品供給有序開展。

（二）制度建構與地方規則的融合

地方規則是村民在長期生活過程中逐漸形成的一種倫理和方式，既是鄉村社會整體認知框架的一部分，也是共同體意識的重要組成，是鄉村社會成員行為導向的重要力量與標準。賦能式公共物品供給的合法性程度與地方規則的一致性正相關，因此賦能式公共物品供給制度建構需要服從、貼合當地村民的生活習慣、文化規則，從而使得賦能式公共物品供給能夠得到鄉村社會成員的認同。例如，有些地區存在著傳統節日修路的習慣，這本身就是一種公共物品的合作供給，賦能式公共物品供給制度構建可延續這一地方規則，將鄉村社會中的公共物品供給賦予相應意義，增強村民對自主型公共物品供給的參與熱情，就公共物品供給積極進行協商與溝通，在達成合作共識的基礎上展開集體行動。

（三）行政資源與社會資源的配合

基于行政力量的資源配置是推定鄉村社會賦能式公共物品供給的關鍵影響因素，但行政資源相對有限，如果平均分配則會在很大程度上削弱行政資源的應有作用；如果重點扶持則又容易造成公共物品供給的馬太效應。在這種情況下，以新鄉賢為代表的社會資源能夠為這一問題的解決提供重要方案，為此基層政府要積極引導、號召、鼓勵新鄉賢參與到公共物品供給過程中，拓寬實質性資源的供給來源。新鄉賢相比政府而言，與鄉村社會的聯系更為緊密，因此其對于村民來說有著更高的認可度。社會資源下鄉需要地方政府制定相應的激勵政策，比如給予新鄉賢經濟上的優惠政策、精神上的榮譽獎勵等，調動新鄉賢在鄉村社會賦能式公共物品供給中的主動性。