鄉村振興背景下持續推進農村人居環境整治的對策
——以甘肅天水為例

王寶貴

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

農村人居環境整治是一項基礎性、長期性、復雜性兼備的工作，只有堅持和完善共建共治共享的基層民主治理制度，堅持政府、市場、社會和農民等多元主體協作共治，才能全面提高農村人居環境整治的現代化水平，助力鄉村振興。

一、天水市農村人居環境整治的基本情況

近年來，天水市貫徹落實中央和甘肅省關于農村人居環境整治的一系列指導性文件精神，堅持把農村人居環境整治作為學習“千萬工程”經驗的突破口，深入推進以“千村美麗、萬村整潔、水路房全覆蓋”為主要內容的農村人居環境集中改善行動，把“清潔村莊助力鄉村振興”作為農村人居環境整治的抓手和主題，堅持高位推動和頂層設計，聚焦農村“臟亂差”重點問題，采取有力措施，科學有序推進，全市農村人居環境整治工作取得了顯著成效。

（一）污水治理初見成效

依據《天水市農村生活污水治理行動實施方案（2020-2025年）》及《縣域農村生活污水治理專項規劃》，天水市梯次推進農村生活污水治理。自2020年起，全市累計投入農村生活污水治理資金8.58 億元，先后實施了覆蓋51 個鄉鎮203 個行政村的農村生活污水治理項目87 個。截至目前，全市共建成農村生活污水處理設施134座，日處理規模達1.9萬立方米，鋪設農村生活污水收集管網210公里，污水治理率達到28.86%。全市2491個建制村開展農村黑臭水體全面排查，積極推進麥積區在全國農村黑臭水體試點治理中取得初步成效。

（二）“廁所革命”穩步推進

天水市農村衛生廁所戶數由2018 年的7 萬戶增加到2020 年的24 萬戶。2022 年市級財政列入“戶廁改造獎”的資金5500 萬元，全市完成196 個村“廁所革命”整村推進項目，新建農村衛生戶廁3.2萬座，改建農村衛生戶廁5.85萬座，覆蓋率達到70%以上。全市結合鄉村振興、脫貧攻堅、改善農村人居環境等規劃，確定了按照村莊類型與農村生活污水和畜禽糞污的治理相銜接，積極推廣簡單方便、成本適中、農民群眾易于接受的改廁模式。

（三）“垃圾革命”有序推進

圍繞“垃圾革命”專項治理行動目標，積極開展全域無垃圾活動。重點開展源頭管控工作，探索垃圾分區分片、就近就地生態處理等有效辦法，建立以縣域、片區或鄉鎮為基礎的資源回收利用體系。截至2022年底，天水市已建成鄉鎮生活垃圾焚燒站53 座，農村生活垃圾填埋場13 座，鄉鎮垃圾壓縮站106 座，生活垃圾收集點8881 座，配備垃圾轉運車輛391 輛。天水市行政村進行生活垃圾處理的比例為90%。

（四）“清潔行動”隨時推進

天水市以“三清一改”為重點，聚焦農村“臟亂差”問題，從最薄弱的環節入手，充分利用農閑時間，動員組織群眾常態化開展村莊清潔行動；重點清理村內、房屋周邊溝渠的垃圾、落葉、雜草、漂浮物、泥沙，以及病死畜禽尸體、農作物秸稈、廢舊農膜、農業投入品包裝物、尾菜等，廣泛發動群眾拆除清理爛房爛墻爛圈、廢棄廠房棚舍，整齊堆放柴草雜物、農機具等，使大多數村莊面貌和人居環境有了較大改善，96.7%的村莊生活垃圾得到有效治理。

（五）“公益共享”逐步推進

在全面落實省級鄉村振興公益性崗位政策的基礎上，疊加實施村級服務性崗位補助政策，實現了全市2491個行政村全覆蓋，目前全市共安置村級服務性崗位16986 個，平均每村7 個；選聘農村環境衛生公益性崗位13597 人，實現了村級公益性崗位共管、設施共享。年內完成村道安全生命防護工程346公里，建成通自然村硬化路576公里，改造農村公路危橋5 座，建成省級鄉村建設示范鎮4 個、示范村38個，建成市級鄉村建設示范鎮7個、示范村67個，創建市級鄉村治理示范村30個。

二、農村人居環境整治中存在的問題

（一）政策執行不力而且落實不到位

1.基層政府的重視程度不夠。為考核指標或者仕途升遷，基層領導干部更加關注見效快的政績工程，例如城鎮公園，城鎮生態環境建設等，把它作為打造任期內政績工程的重要內容，而對于農村人居環境整治，盡管從中央到地方三令五申，基層政府表面響應號召，但并未付出實際行動，致使農村人居環境改善進展緩慢。

2.政府治理角色定位不準。在農村人居環境整治中，政府沒有調動市場主體和村民主體的積極性，致使農村人居環境整治模式只限于“自上而下”的推動，忽略了“自下而上”“由近及遠”的其他推動方式。政府角色錯位或越位的問題造成履職不到位。在農村人居環境整治具體工作中，同一項目可能牽扯多個部門的工作，由于政府及其職能部門對該項目分工不明確，權責不清晰，缺乏必要的協商溝通和協作共治，容易出現推諉扯皮或者領導干部和稀泥等問題。

3.參與主體執行力不足。調查發現，農村村民委員會參與治理水平低，往往被動地應付上級部門檢查，對農村人居環境整治工作畏難情緒普遍，甚至抵觸。村干部的治理能力和治理水平有限。雖然近年來農村農業專業合作社有了較大發展，但其在農村人居環境整治中的參與程度很低。其他農村社會之外的專業性社會組織，例如環保、教育相關科研院所等，參與程度嚴重不足。由于缺乏參與平臺，受制于發展規模和專業水平等因素，或者因為投資周期長收益回報少的原因，民營企業等市場主體參與農村人居環境治理的程度更低，且參與項目碎片化，其大多考慮項目的盈利情況，較少關注農村人居環境真正改善。

（二）農村基礎設施利用不到位

隨著農村環境設施建設的不斷推進，后續的運行維護和管理問題日益突顯，在污水處理設施的運行和管護、垃圾分類和清運、衛生廁所的修建和使用等方面都存在不少問題。

1.污水處理設施運轉不足。農村生活污水排放總量大，污水處理率仍然很低。從相關數據來看，天水市對生活污水進行處理的行政村比例僅為20.11%。一些村污水主管網建成后沒有及時建設入戶管網，污水處理站運行成本高、技術要求高、缺少專業技術人員，沒有建立維護管理制度，造成污水處理設施沒有正常運轉，形同虛設。

2.垃圾分類處理流于形式。調查發現，盡管很多村莊庭院外、道路邊都配備了分類垃圾桶，可分好的垃圾，卻被不加區分地倒入同一垃圾清運車混裝混運。由于沒有做到全過程、全鏈條網格化管理和常態化督查，垃圾分類、收集、轉運、無害化處理流于形式，實際效果打了折扣。加上傳統習慣或使用不便等原因，為垃圾清運、村莊清潔而建設的“三筐一桶”“兩點三場”等設施大部分處于閑置狀態，或者只為應付檢查而存在。

3.衛生廁所改建技術適宜性不足。農村戶用衛生廁所改建后滿意度低，適宜性不足。新建沖水式廁所主要采用高壓腳踏式沖廁桶，相對費力、費水，老年人和幼兒使用不便；廁所中的相應管道和沖廁裝置在寒冷冬季較易凍住或凍裂，影響正常使用；而雙甕漏斗式和三格化糞池式廁所的抽糞花費每年高達數百元，存在抽糞難或抽糞貴、以及滲漏和故障維修困難等問題。

（三）村民主體錯位責任不到位

1.亂扔垃圾的惡習短期難改。調查顯示，村民亂扔垃圾現象仍然普遍存在，一些農民習慣了污穢的環境，見怪不怪，甚至更不珍惜環境，破罐子破摔，形成“破窗”效應。尤其是外來人口集中的城鄉結合部，垃圾亂扔現象更為嚴重。

2.畜禽散養污染環境衛生。部分農戶仍習慣散養雞鴨鵝，飼養牛羊驢馬騾等農用大牲畜。另外，村民養貓養狗越來越多，一定程度影響村內環境衛生。

3.參與整治的內生動力不足。當前的農村環境整治主要由政府主導，從規劃設計到資金、項目的落實，大都是由縣上統一安排執行，村民自主參與度較低，缺乏主體責任意識；當村莊路面硬化、排水管網埋設等整治工程需要村民配合時，部分村民僅考慮自身利益，甚至阻撓工程施工。環境治理設施建設存在“鄰避效應”。例如，誰都不愿意污水垃圾處理設施建在自家附近。據村干部反映，對于村莊整治工作，村民不支持、不配合現象有所增長。

（四）環境衛生整治規劃不到位

1.村鎮建設中環境衛生規劃不足。農村環境衛生專業規劃是確保長效化治理的前提，但天水市村鎮建設規劃缺失或已有的規劃不適應鄉村未來發展需要。已有村莊規劃大都是從經濟社會發展的宏觀角度展開，并非專門針對農村人居環境整治，并且目前的村莊規劃大多不具前瞻性，與當前的人居環境整治工作不配套。由于環衛規劃的滯后，在一定程度上制約了農村人居環境整治工作的順利推進，無法按照統一要求落實環衛基礎設施的建設工作，更無從解決相應的資金、用地等問題。

2.抄襲城市規劃的方案脫離農村實際。在已經制定的村莊規劃中，一些規劃沒有遵循因地制宜原則，簡單搬用城市的做法，不符合農村實際，使得問題復雜化，不易貫徹落實。如農村垃圾治理提倡“村收鎮運縣處理”，尤其提倡規模化集中焚燒處理，放大了垃圾處理設施建設中的“鄰避效應”，增大了建設運營和維護成本，導致垃圾處理設施建設嚴重滯后。

（五）衛生督查整治監管不到位

1.環境衛生督查機制缺失。在環境衛生的保潔管理上，環衛工作缺少監督和檢查機制，在管理、運行、維護等方面主要依靠農戶自身，缺乏必要的經費保障和完善的收儲運體系支持，垃圾清運頻次少、清運不及時。有的村內垃圾堆放點好幾天才清理一次，垃圾堆放點變為污水坑，無法及時清理的垃圾污水橫流，到夏天滋生蚊蟲，產生較為嚴重的次生災害，影響周邊居民的正常生活。

2.城郊村的整治問題仍然突出。城郊村的人居環境臟亂差的現象比較嚴重。建房缺乏統一規劃，村莊道路窄狹，交通不暢，違章亂搭亂建，拆除清理不及時和亂堆雜物等問題仍然突出。城郊的農村人居環境整治難度更大，各項目推進也不平衡。

（六）環境整治資金投入不到位

1.環境衛生整治資金投入不足。由于全市財政資金緊張，用于農村人居環境整治工作的財力有限。隨著整治工作的深入，資金需求量不斷增加，農村集體經濟薄弱、政府資金投入不足和到位不及時的問題同時存在，基礎設施尤其是在垃圾處理、污水處理、排水排污管網等方面資金投入缺口較大，相關設備的運行、維護、管理所需經費沒有得到有效保障。一些村集體經濟日漸萎縮，有的村甚至完全沒有集體收入，嚴重制約了人居環境整治工作的深入推進。

2.資金投入差異造成工作開展不均衡。各縣區在各項目的資金投入上差距較大，直接造成環境整治力度、工作推進速度各異。因資金投入不同，在“廁所革命”推進中，新建改建衛生廁所覆蓋率各地差距明顯；在村莊清潔行動中，各村之間整治工作推進也不平衡。因資金投入傾向于示范村、樣板村，使得示范村、樣板村實施的整治項目明顯多于普通村。示范村、樣板村的各項整治工作推進也較快，而廣大普通村各項工作開工不足或處于停滯狀態。

三、推進農村人居環境整治的對策

（一）加強基層組織黨建引領，完善激勵約束機制

1.加強基層組織黨建引領作用。縣鄉兩級黨委政府主要領導要提高政治站位和思想認識，嚴格落實自身主體責任，注重選配專業型干部充實到“村支兩委”領導班子中，打造具有較強能力的鄉村基層組織。推進村黨支部書記和村主任一身兼組織模式，發揮好大學生村官、駐村干部的作用和人才優勢，使黨組織成為引領農村人居環境整治的堅強堡壘。同時，教育農村黨員明確自身的崗位職責，發揮好農村黨員的示范作用，以帶動其他群眾共同參與“美麗鄉村”建設。

2.建立相應的監督約束機制。針對當前農村基層腐敗問題，堅持監督關口前移，進行事前預防、事中監督，確保建設項目實施規范和資金使用安全；表彰獎勵農村人居環境整治的優秀工作者，對工作落實不力的相關干部進行問責；建立容錯糾錯機制，給想干事的干部吃一顆“定心丸”。

（二）靠實各方責任，建立多元主體合作共治機制

1.發揮好領導、部門、社會的合力。在農村人居環境整治中，要明確政府及其職能部門職能定位，靠實各方責任，及時傳導壓力，進一步破除行政壁壘，健全由農業農村局牽頭抓總、相關職能部門履職盡責的工作機制，真正形成并發揮好領導、部門、社會強大工作合力。

2.發揮好新型社會組織的紐帶聯結作用。重點加大對生態環保、綠色發展類新型社會組織（志愿服務組織、群眾互助組織、公益服務組織、村民社群組織等）的培育，充分發揮新型社會組織的群眾動員優勢，及其在鄉村環保基礎設施、公共服務、宣傳教育等方面的作用，實現政府、社會、村民多元主體合作共治格局。

（三）發揮農民主體作用，增強整治的內生動力

1.完善村民參與機制。通過搭建農村人居環境整治“村民議事會”等基層治理載體和平臺，充分聽取村民意見，讓村民自己決定鄉村建設資源的配置和使用。調動農民參與農村人居環境整治的積極性，通過“一事一議”讓農村居民對村里的事情發表意見，使決策更符合民心。采取評選先進、環境衛生積分制、積極組織開展農村美麗庭院評選、環境衛生光榮榜等活動，采取物質獎勵和精神激勵并重的方式，增強農民維護人居環境的榮譽感，營造良好氛圍。

2.提高村民環保意識。利用村民喜聞樂見、通俗易懂的方式，不斷普及有關環境保護的法律法規和各類知識，逐步改變村民的不良生活習慣。發揮好農村致富能人、退伍軍人、新鄉賢等先進個體作用，帶動其他群眾參與“美麗鄉村”建設。探索制定《村民人居環境保護守則》，發揮其它村規民約等公共規范的作用，強化農民作為農村人居環境整治主體的思想意識和環保意識。

（四）因地制宜合理規劃，協調解決整治的輕重緩急

1.及時修訂村莊規劃。把鄉村振興和人居環境整治的內容納入各村整體發展規劃。同時，具體編制農村人居環境整治規劃，在縣級層面根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀制定適宜的發展規劃及實施方案，明確不同村莊農村人居環境整治的重點內容及實施的先后順序，協調解決整治的輕重緩急。

2.因地制宜合理規劃。規劃解決好發展的不均衡問題，力爭典型示范村帶動其它普通村做好環境整治工作，要重點突破城郊村的人居環境整治困境。農村人居環境整治規劃不能搞千篇一律的形象工程，應根據不同村莊的自然環境、民俗習慣和歷史文化等，加強文化保護和修復，讓村民“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”。

（五）科學監管，健全資金投入使用機制

1.健全資金投入機制。隨著經濟不斷發展財政收入的增加，按照基本服務均等化要求，加強農村環境衛生處理設施建設的資金投入。以專項基金、金融扶持、稅收減免等方式支持農村人居環境整治。統籌安排，整合各類涉農資金和涉農環保資金，加強項目管理和資金使用監督，提高資金使用的實效性和綜合效益。在資金投入上堅持突出重點鄉村、重點領域、重點設施，杜絕平均主義和撒胡椒面，做到建一處成一處，確保農村環境衛生處理設施長期發揮效益。

2.發揮財政資金的導向和激勵作用。進一步規范用活“一事一議”財政獎補政策，調動廣大群眾籌資籌力，探索通過市場機制撬動金融資本、社會資本和民間工商資本等投向農村生活垃圾處理設施建設。財政收入分配向農村傾斜，確保農村人居環境整治工作經費充足，以調動鄉村干部的工作積極性。

（六）創新工作方式，建立健全長效機制

1.探索適合農村實際、健全合理的全過程監管機制。為實現人居環境整治可持續性推進，應加強全過程監管。采取第三方參與模式，建立農村人居環境整治的評估與監督機制，對參與農村人居環境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估。建立、健全相關的責任追究機制和全面的考核評價制度。

2.積極探索市場化、社會化管護機制。堅持城鄉環境衛生治理統籌謀劃，大力推進城鄉環衛一體化建設。先在城郊村和重點鎮村試行，然后向全市推行。通過政府購買服務、社會主體參與等方式，將農村垃圾清運、河道清漂等服務外包，創新建立“統一收集、統一清運、集中處理、資源化利用”的新模式。

（七）與時俱進，提升農村環境智慧治理的能力水平

圍繞“美麗鄉村”建設需要，把智慧鄉村建設融入農村人居環境整治之中，選擇條件好的村先行試點，充分利用人工智能、大數據、云計算技術，提升農村環境智慧治理的能力水平。

1.加強農村社會治理智慧系統建設。通過網絡平臺提升農村居民環境公共事務參與度。建立政府、社會組織、個人信息共享、互動交流、網上辦事的統一平臺，提高社會事務辦理和社會公共服務的時效性、精準度、滿意率。

2.推進農村人居環境數字化治理。在數字化時代，數字化治理為破解農村人居環境整治難題提供了新工具、新思路和新方略。推進農村人居環境數字化治理，需要打破傳統治理思維、加強鄉村數字基礎設施建設、創新數字治理運行機制、加速鄉村數字人才培養以及完善鄉村數字制度體系。實現數字技術與治理模式的創新，為農村人居環境整治提供新的技術保障，進一步提升農村環境治理水平。