我國鄉村振興政策落實跟蹤審計研究★
——基于國家審計署2020—2022 年公告數據

周志勇 霍曉燕

（湛江科技學院）

一、引言

農業、農村、農民是關系民生的根本問題，解決好“三農”問題應始終是全黨工作的中心，實施鄉村振興戰略是黨的十九大的重大決策部署。2021 年4 月《中華人民共和國鄉村振興促進法》為“三農”建設以及建設現代化農村，提供了堅實的法律保障并明確了戰略目標和意見，從負責部門、總體經營綱領、產業發展、智慧化建設、人才、文化、生態保護方面都提出了明確的路徑和實施要領，也包括投融資的扶持政策，是一個比較完整的產業促進發展辦法。2022 年1 月，《關于全面推進鄉村振興加快農業鄉村現代化的意見》強調“民族要復興，鄉村必振興”。2022 年2 月，《中共中央、國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出農村發展、農村建設和農村治理方面的主要工作要堅決有序地實施，以促進鄉村振興取得新進展和農業農村現代化邁出新步伐。

鄉村振興是全面脫貧后的一個新的發展階段。2020 年，全面完成脫貧任務，脫貧攻堅取得決定性成就。在此過程中，政策跟蹤審計發揮了不可或缺的作用。脫貧攻堅戰的全面勝利，不僅為鄉村振興戰略的實施打下扎實的基礎，還為鄉村振興政策落實跟蹤審計開展工作提供了參考與借鑒。

作為國家監督制度的一個重要組成部分，國家審計在監督國家政策制定方面發揮著重要作用。通過研究政策跟蹤審計的文獻資料，發現我國政策跟蹤審計主要的問題是各部門之間存在信息不對稱、政策在貫徹執行時可能被曲解和資金被滯撥、閑置或騙取；國內學者對政策跟蹤審計的研究主要建立在三維評價標準上，即形式、事實和價值三個維度。而李曉東和馬元駒以四維審計模式對鄉村振興政策落實跟蹤審計進行評價，在三維評價標準上增加了一個受眾維度[1]；苗思宇（2022）認為基于大數據背景下，要完善相關的數據采集，建立審計數據庫，減少部門之間信息失真或信息不對稱的情況[2]；仲懷公、王思捷和陳雙（2022）對我國審計署公告進行詳細的分析與總結，提出要突出審計重點，聚焦主責主業，加大審計結果公開力度和開展全過程審計等建議[3]。

從國外趨勢和研究情況來看，美國作為世界上農業發展最快的國家之一，農業政策審計相對成熟。于婷和徐向（2022）研究表明，美國農業政策審計具有授權獨立、宏觀評估合理、審計方式選擇靈活、信息優勢、開放透明達到最大化的特點，是全過程審計，審計工作貫穿事前預防、事中糾正、事后處罰[4]。

二、制度背景與理論基礎

（一）制度背景

國家審計監督是中國監督制度的重要組成部分，是法律和市場機制的重要補充。2014 年，我國國家審計署開始組織政策跟蹤審計；2018 年，在中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記強調，要加強對黨中央主要政策和措施落實的跟蹤審計；2021 年修訂的《中華人民共和國審計法》增加了第26 條：“根據經批準的審計項目計劃安排，審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監督。”目前我國國家審計監督體系已較為完善，為開展鄉村振興政策落實跟蹤審計活動奠定了良好的法律基礎。

（二）理論基礎

1.公共受托責任理論。公共受托責任是指審計機構對于公共事務管理部門的受托責任，即被委托管理并有權使用公共資源的機構向社會公眾說明其全部活動情況的義務。公共受托責任主要存在于政策制定、執行和監督的各個環節。公眾要了解和監督政府履行受托責任，需要獨立的第三方對其執行情況進行評估和監督，這就產生了國家審計[5]。因此，國家審計是政府的公共責任的體現，并且隨著公共責任的發展而不斷演變。當鄉村振興成為政府的重要職責，審計機構將重點關注鄉村振興政策的執行情況和效果，并對其進行評估和考核。這將有利于政府更好地推動鄉村振興，促進經濟發展和社會進步。鄉村振興政策落實跟蹤審計作為國家審計的新形式，它能夠從政策制定、執行到結束的整個過程進行監督和問責，有效地預防和糾正鄉村振興政策的偏差。通過審計，可以降低委托方與受托方之間的信息不對稱，并作為一種有效的工具來監督、鑒證與評估政府在鄉村振興中的責任履行情況。因此，出現鄉村振興政策落實跟蹤審計的主要原因是政府對鄉村振興的受托責任。

2.國家治理理論。治理理論是一種以社會為中心的方法，根據社會要求來規范國家和政府的任務和行為。根據國家治理理論，國家審計源自國家治理的要求，這決定了國家審計的出現，而國家治理的目的決定了國家審計的產生[5]。其中，政策落實跟蹤審計是國家監督公共政策制定與執行情況的一項經常性制度安排，是國家審計服務國家治理最終實現既定目標的重要抓手[10]。當鄉村振興成為國家治理的重要組成部分時，監測、審查和評估鄉村振興政策的制定、實施和有效性自然成為重要組成部分。然而，在現實中，由于信息不對稱和自身利益優先，以及有限理性，可能會出現政策執行不到位、資金有效性不強、項目效果不佳等情況。此時需要審計人員監督鄉村振興政策的實施，確保鄉村振興與預期的政策目標相一致。通過跟蹤審計農村振興政策的實施情況，可以監督政府更好地分配資源。因此，適應國家治理對鄉村振興的監督需要是鄉村振興政策落實跟蹤審計產生的另一個原因。

3.審計免疫系統理論。審計免疫系統理論利用仿生原理設計免疫系統的凈化功能。這基本上包括免疫保護、免疫自我穩定和免疫監視的功能，使經濟和社會從內外組織入侵功能中解放出來。審計免疫系統理論強調，除了保護公共財產不受侵犯外，審計監督的本質是盡快感知內外部組織的侵權風險。從而盡早作出防御，并及時向政府或有關單位提出建議。

三、鄉村振興戰略落實中存在的問題

鄉村振興戰略主要推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織全面振興，致力于達到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。根據2020—2022 年國家審計署公告，各部門、各地區積極有序推進鄉村振興任務落實，自實施鄉村振興戰略以來，農村基礎設施不斷完善、村民獲得感不斷增強。但是鄉村振興戰略的實施仍然存在一些問題，例如：政策落實不到位、項目管理不規范、項目效果不佳、資金使用績效低。根據對2020—2022 年國家審計署發布的公告整理可知，在此期間，審計署發布的公告中與重大政策措施落實情況相關的共有5 個，其中包含鄉村振興政策落實情況的公告有3 個（見表1）。

表1 鄉村振興審計公告發現的主要問題

（一）項目管理不規范

在審計公告中，項目管理不規范等問題被提及5 次（見表2），其中，高標準農田建設管理不規范、質量不達標、后續管護不到位被提及3 次，農村人居環境整治、農村道路建設項目建設管護不到位被提及2 次。在項目管理方面：一是據2020年第4 號審計公告文本顯示[6]，截至2020 年3 月底，部分地區存在高標準農田建設及農村人居環境治理、農村道路建設等項目管理不規范。其中，最為突出的是抽查的地方中高標準農田項目共有967.69 萬畝已建成面積存在虛報、交叉重復、質量不達標等，涉及金額高達20.69 億元。二是據2020 年第5 號審計公告文本顯示[7]，截至2020 年6 月底，部分地區存在高標準農田建設管理不規范、質量不達標、后續管護不到位等問題。三是據2021 年第1 號審計公告文本顯示[8]，截至2020 年9 月底，部分地區存在高標準農田建設、農村道路養護和安全防護等項目管理不規范。

表2 審計公告披露問題出現的次數（單位：次）

分析總結審計公告可知，項目管理不規范主要表現為：項目未按計劃啟動（完工）或數量和質量、利用情況不明確、建設區域虛報、交叉重復、質量不達標等，已完工項目未跟進或維護、撂荒、違法占用等；項目重復申報、違法分包等管理不規范；項目未落實管護責任主體、管護經費等。

由于項目前期規劃不合理或不科學、項目進行時執行力度不夠、監督不及時造成項目未按時完工、建成后撂荒、被違規占用或后續管護不到位等，即事前預防和事中監督糾正不到位；其次，因未落實項目責任主體，責任主體不明確，出現問題后追責難，即事后處罰難。因此，實現全過程審計，做好事前預防、事中糾正和事后處罰；真正把政策落實到位，使項目發揮其應有的效益，是政策落實跟蹤審計需要探究的路徑，也是鄉村振興政策落實過程中應重點關注的問題。

（二）政策落實不到位

在審計公告中，政策落實不到位等問題被提及4 次。在政策落實方面：一是據2020 年第4 號審計公告文本顯示，截至2020 年3 月底，部分地區存在優惠扶持政策及傳統村落保護措施落實不到位。其中，共有2 138.73 萬元補貼資金發放不及時或擠占挪用；遼寧省朝陽縣、山東省蒙陰縣的傳統村落保護項目未按時開工或完工。二是據2020 年第5 號審計公告文本顯示，截至2020 年6月底，部分地區存在財政補貼、農業保險以及農民工返鄉創業等扶持政策未落實到位。其中，共有52 個縣新型職業農民培育、農民工返鄉創業等培訓任務未完成、動態管理不到位等，涉及4.13 萬人。

政策落實不到位主要涉及財政補貼、農業保險以及新型農民培育、農民工返鄉創業等，主要表現為：補貼資金發放不及時或被擠占挪用、項目進展緩慢或未按時完成、動態管理不到位等。

出現上述問題的主要原因：各地政府對鄉村振興政策的解讀不夠全面和精確、對相關政策部分內容存在誤解，最重要的原因還是監管不到位，才會導致補貼資金被擠占挪用或發放不及時。政策落實不到位是在審計過程中發現的一個長期且普遍存在的問題。要想降低政策落實不到位發生的概率，首先要對國家制定的政策進行精確解讀，了解國家的治理需求，從根源抓起。其次，還是要加強相關政策措施的監管，做到發現問題及時糾正，從而使相關政策能得到有效落實。

（三）項目效果不佳

在審計公告中，項目效果不佳被提及6 次。在項目效果方面：一是據2020 年第4 號審計公告文本顯示，部分地區存在高標準農田建設以及糧食和生豬生產項目推進慢或效果不佳。二是據2020年第5 號審計公告文本顯示，截至2020 年6 月底，部分地區存在糧食和生豬生產項目推進慢，農村環境改造項目效果不佳。其中，涉及面最廣的是共有3495 座農村廁所改造任務未完成，部分已建成廁所、生活垃圾和污水治理項目閑置、配套不完善或管護不到位。三是據2021 年第1 號審計公告文本顯示，截至2020 年9 月底，部分地區存在農產品倉儲保鮮冷鏈設施建設進展慢，農村廁所、生活污水和廢物處理設施未能有效運行。共有5625 個農村廁所改造項目和131 個村鎮污水和廢物處理項目未能如期完成或效果不佳。

項目效果不佳主要涉及高質量農田建設、農村地區環境改善和農產品儲存冷鏈建設，主要表現為：進度緩慢、項目質量低、建成后閑置配套設施不完善和管護不到位等。其中，糧食和生豬項目被提及的頻次最多。

出現上述問題的主要原因是：對政策文件的理解出現偏差，導致項目的實施目的與政策出現偏離、監督力度不夠、項目負責人未履行相應職責。項目效果是反映政策落實是否到位的一個重要因素。要想解決項目效果不佳的問題，首先要有科學合理的規劃，項目要根據規劃進行，但是一旦發現問題要及時整改糾正并重新進行規劃。實現“制定規劃——發現錯誤——整改糾正”循環滾動，直至項目竣工驗收。

（四）資金使用績效低

資金的使用和監管問題一直是政策落實跟蹤審計的關注重點，不論是精準扶貧還是鄉村振興，都離不開資金的支持。公告中“資金使用績效低”被提及5 次，其中，補貼資金滯撥、閑置或擠占挪用被提及4 次；補貼資金發放不及時被提及1 次。在資金績效方面：一是據2020 年第4 號審計公告文本顯示，截至2020 年3 月底，在糧食和生豬生產項目中，3 843.78 萬元農業生產補貼資金發放不規范；2 138.73 萬元補貼資金發放不及時或被擠占挪用。二是據2020 年第5 號審計公告文本顯示，截至2020 年6 月底，多個省份統籌和管理涉農項目資金不及時，共有10.13 億元專項資金長時間未使用，其中2.84 億元超過兩年未使用。三是據2021 年第1 號審計公告文本顯示，截至2020年9 月，部分地區沒有對農業補貼及涉農項目資金進行規范化管理，9 717.69 萬元資金資源浪費、未及時發放、違規挪用、超規定數額使用等。

根據審計公告可知，資金使用績效低主要涉及糧食和生豬生產項目、涉農項目和救災項目等，主要表現為資金發放不規范、未及時發放、被擠占挪用、長期閑置和超范圍發放等。

出現資金使用績效低的主要原因包括：監管不到位、發放標準不明確導致存在被不符合標準的人冒領的風險、對資金沒有完善的管理體系。資金的合理使用能保證鄉村振興政策的有效落實，從而提高鄉村的生活水平、改善基礎設施，但從公告中可以發現，資金在各個環節的使用中都存在不同的問題，直接影響了鄉村振興政策的落實。資金的到位與否決定政策能否有效落實，要加強對資金的監管力度，形成完善的管理體系。

綜上所述，鄉村振興戰略的實施仍然存在問題，需要進一步優化和改善。鄉村振興戰略作為國家重大政策，其有效落實離不開各部門的積極支持和配合，其中鄉村振興政策落實跟蹤審計發揮著不可或缺的作用。

四、完善鄉村振興政策落實跟蹤審計的建議

我國政策跟蹤審計現雖已取得不錯的成效，但仍存在薄弱環節。事前預防機制缺失、事中糾正機制不力、事后問責機制不健全是我國政策跟蹤審計的三大癥結。為提高鄉村振興政策落實跟蹤審計對鄉村振興戰略的監督保障效率、實現全過程審計，針對上述問題，從以下方面提出完善建議。

（一）前移審計關口，加強事中糾正機制，健全事后問責機制

目前，中國對鄉村振興政策實施的跟蹤審計仍然建立在事后評估的基礎上，缺乏預防和糾正，沒有實施全過程審計。以農業政策跟蹤審計為例，通過在公共政策制定階段充分發揮審計的預測功能和預防功能，實現了審計方法的前移。美國涉農政策審計采用“審計——調整——再審計——再調整”的循環模式，可以保證在審計過程中發現問題及時調整，實現事中糾正。

審計機關應健全國家審計系統，實現全過程審計，前移審計關口，盡早發現前期規劃不當的問題，并及時整改糾正，提高決策的科學性和合理性；加強事中糾正機制，加強事中監督和審計力度，明確各部門的責任范圍，建立完善的評價體系；健全事后問責機制，根據問題的嚴重程度實行梯度問責機制。

審計人員可以在計劃制定環節就提前介入，對計劃科學性與可行性進行評價與鑒證，充分發揮審計在鄉村振興政策前期階段的預測與風險防控作用,并向計劃制定者提出降低風險的建議；明確審計項目的責任人，加強審計力度，運用完善的評價體系對審計項目進行審計；加強事后問責力度，嚴格按照梯度問責機制實行問責，發現問題及時公開問責并跟蹤后期整改情況。

（二）建立數據庫，加強部門之間的信息交流

鄉村振興政策落實跟蹤審計發現，在政策落實時出現落實不到位的情況多為各部門間存在信息不對稱或信息在傳遞過程失真或不及時。故而，建立各部門之間的數據庫是非常有必要的。數據庫是實現信息共享的數據平臺，由審計機關牽頭，聯合各個與鄉村振興相關的部門，例如財政、生態環境、交通運輸等，及時把鄉村振興政策實施過程中的業務信息、財務狀況、指標要求等信息進行整合[2]。在實際推動鄉村振興戰略落實時，往往會涉及多個部門，此時各部門之間溝通就尤為重要（見圖1）。

圖1 鄉村振興政策落實跟蹤審計部門信息溝通框架

科技強審、審計工作信息化已成為國家審計的主旋律，應該將大數據技術應用于鄉村振興政策跟蹤審計工作實踐之中[11]。審計機關應聯合其他相關部門共同建立數據資源庫，實現信息互通共享，提高審計工作效率。審計人員應重視數據庫信息，靈活運用信息，提高工作效率。在信息系統中開設整改跟蹤板塊，審計對象可以在系統中上傳整改情況，也有利于審計人員后續跟蹤。

（三）以審計需求為導向，健全人才結構

首先，鄉村振興政策涉及高標準農田建設、生豬標準化規模養殖、農村環境改造等多個方面，為保障審計結果的準確性，審計人員需具備農業、水利、工程等多方面的知識；其次，審計人員在進行審計工作時經常需要現場收集資料，故而，現場溝通和協調能力也很重要；最后，為適應大數據時代的發展，審計人員還需具備良好的計算機應用技能[9]。

由于當前從事審計工作的多為財會人員，對于一些建筑項目、計算機等領域的知識并不了解，這對于開展審計工作造成一定的阻礙。故而，應建立科學、多元化的人才結構。審計機關首先應對下屬審計人員的能力進行綜合了解，根據項目需求進行合理配置；其次，由于專業知識的限制，審計機關可以通過外聘的形式來提高審計的效率和質量，但是要提前對所需外聘專家的數量、所屬專業領域、聘請期限等進行科學的預測；最后，定期對審計人員進行培訓或輪崗，培訓可以提高審計人員對審計知識的了解和掌握，而輪崗制度可以增強審計人員對各審計環節的掌握和管理，從整體上提高審計人員的綜合技能。審計人員除了定期參與審計機關的培訓活動，還可以利用碎片時間不斷學習相關的政策知識，提高自己的業務能力。

（四）增強審計結果的透明度，及時披露審計報告

審計結果公告是公眾了解和監督鄉村振興戰略實施情況的一個重要途徑，故而要善用審計公告，及時披露相關問題，有做得好的方面也可在審計公告中適當地表揚，增強相關項目負責人的信心。首先，審計結果要及時公告，這是最為重要的事，審計結果公告過于滯后不利于監督，或者相關負責人的整改意愿就會減弱。但是，在撰寫查詢資料過程中發現我國關于鄉村振興戰略的審計公告滯后性較強，2020—2022 年關于重大政策的公告只有5 個，其中只有2020 年的公告是齊全的，四個季度都有，但是2021年就只有第二季度的公告，截至目前2021 年其他季度的審計結果還是沒有公告，2022 年沒有發布公告。其次，增強審計結果的透明度，通過對公告中與鄉村振興的相關內容進行分析，可以發現其表述過于模糊、籠統，未能精確具體指出存在的問題，例如公告中大多表述為“落實不到位”“項目進展緩慢”“補貼資金滯撥”等，但是對其問題并沒有進行具體表述或說明其進展程度[3]。

審計機關應及時公告鄉村振興政策落實情況，并盡可能地把情況表述清楚，特別是資金的使用情況。審計人員應在發現問題時及時反饋給上級部門，讓上級部門能及時了解到相關情況，有助于審計公告的及時發布。

五、結語

鄉村振興是全面脫貧以后的又一重大舉措，自鄉村振興提出以來，各地方政府及相關部門積極響應，已取得不錯的成績。但也應看到，由于監管不到位、監督力度不夠、對政策的解讀不夠全面或不精確等原因，造成政策落實不到位、項目管理不規范、項目效果不佳、資金使用績效低等問題。

從公告中也可得知，目前鄉村振興政策落實跟蹤審計仍然存在一些問題，具體表現為：事前預防機制缺失、事中糾正機制不力、事后問責機制不健全；各部門間存在信息不對稱或信息在傳遞過程中失真或不及時；審計人才結構單一；審計結果公告滯后，審計結果表述過于模糊、籠統，未能精確具體指出存在的問題。針對上述問題提出了前移審計關口，加強事中糾正機制，健全事后問責機制；建立數據庫，加強部門之間的信息交流；以審計需求為導向，健全人才結構；增強審計結果的透明度，及時披露審計報告等方法來完善政策落實跟蹤審計，提高監督保障效率，促進鄉村振興各項工作順利實施。