預算績效第三方評價信用監管機制研究

任海曉

（山東省人力資源和社會保障廳財務集中核算中心）

一、引言

第三方評價的引入是全面實施預算績效管理的重要舉措，旨在以客觀、公正的“第三人”視角開展預算績效評價（Nicholas Henry，2002）。預算績效第三方評價在發掘典型經驗和優秀做法的同時，分析研判預算項目實施過程中存在的問題，規避了預算實施主體“自用自評”的弊端。預算績效第三方評價的引入，有助于預算主管部門更為全面地掌握預算執行效率和實施效果（Kroll，2013）。預算績效評價機制日趨健全的同時，也延伸出另一個問題：如何確保第三方機構秉承誠信原則，客觀、公正、有效地開展工作？

對第三方機構的監管成為學術界關注的焦點。James（2017）認為，第三方機構的信譽和口碑從某種程度上會直接影響有關部門和社會公眾對評價結果的信任程度。涂詠梅、吳盡（2021）的研究表明，第三方機構績效評價質量與監管強度成正比，主管部門監管和社會監督力度越大，第三方機構績效評價工作質量越高，發揮的實際效果越好。曹輝（2022）基于縣級財政預算績效管理進行了研究，發現基層財政主管部門對不誠信的第三方機構缺少直接制約手段，難以做到有效監管。另外，基于問卷調查的結果顯示，信息不對稱情況普遍存在，難以精準識別優秀的第三方機構。而且第三方績效評價的結論沒有得到較好應用，存在重視評價分數，忽視存在問題和改進措施的現象（王娟娟等，2022）。部分學者對廣西、貴州、上海等地第三方機構參與預算績效評價的運行機制和實踐效果進行了調查研究，發現第三方機構準入門檻有待進一步完善，專業人才缺乏、現有人員專業素養有限，對第三方機構的工作質量缺少統一的評價標準，第三方機構的獨立性和公正性容易受到影響等是各地共同存在的問題（李順明等，2022；孫曉燕，2022；孫貝莉、劉曉婷，2022）。

為了健全第三方機構信用監管機制，財政部于2021 年5 月印發了《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》，但實踐效果距離政策預期仍有一定差距。本文針對預算績效第三方評價存在的問題，進行第三方機構評價策略選擇的演化博弈分析。通過構建預算績效第三方信用評價指標體系，為精準評價、有效監管第三方機構提供參考依據。并從事前、事中、事后三個階段，提出健全預算績效第三方評價信用監管機制的對策建議。

二、第三方機構評價策略選擇的演化博弈分析

（一）模型假設與參數設定

1.假定預算主管部門嚴格實施監管舉措，預算實施主體嚴格遵守法律法規，不干預預算績效第三方評價工作，市場環境公平、公開、公正。

2.假定市場中只有兩家預算績效評價第三方機構X 和Y 參與投標。

3.兩者都面臨是否嚴格實施誠信評價的選擇，如果選擇嚴格遵守誠信原則，那么第三方機構的行業聲譽和可信度將大幅提升，在未來的業務拓展中有可能獲得額外收益F。第三方機構如果不嚴格執行誠信原則，則不會有額外收益。

4.第三方機構X 和Y 都是有限理性的，且信息并不完全對稱，X、Y 都可以遵循誠信原則，也可以不遵循，因此他們的策略集為｛誠信，不誠信｝。

5.第三方機構X 和Y 在遵循誠信原則時，投入生產成本為M1，開展預算績效評價可獲得收益N1；如果選擇不遵循誠信原則，投入生產成本為M2，可獲得收益N2。由于遵循誠信原則，需要更專業的工作團隊、更全面的調研分析，所需成本更高，因此M1＞M2。如果第三方機構X 和Y 都選擇講誠信，能夠避免因惡性競爭而付出的額外成本，因此會使得成本降低M0，但是仍然有M1-M2＞M0。

根據以上假設，可以得到第三方機構X 和Y的收益矩陣，如表1 所示。

表1 第三方機構X 和Y 演化博弈收益矩陣

（二）演化博弈均衡分析

假定第三方機構X 和Y 選擇誠信評價的概率為α，那么不誠信評價的概率為1-α。其中，0 ＜α＜1。

那么，第三方機構X 和Y 開展誠信評價的期望收益為：

簡化表達式后：

第三方機構X 和Y 不誠信評價的期望收益為：

第三方機構混合策略的平均期望收益為：

第三方機構X 和Y 實施誠信評價的復制動態方程為：

按照復制動態方程穩定性原理，當實現演化穩定策略時，需滿足條件

從而得出演化博弈穩定狀態解為：

由于N2-M2＜N1-M1+F，因此α1＜0，但是α代表選擇實施誠信評價的概率，不可能小于0，因此α1不是穩定狀態解。

根據前文假設：

根據前述條件，可知α=0 不是演化穩定策略，而α=1 是演化穩定策略。

通過構建簡單的演化博弈模型，我們可以發現，在監管機制健全、市場環境健康的大背景下，參與預算績效評價的第三方機構最終都會趨于選擇嚴格遵守誠信原則，高質量完成評價任務。因此，建立完善以信用為基礎的預算績效第三方評價監管機制是高質量推進該項工作的核心舉措。

（三）預算績效評價第三方機構行為決策的心理學分析

預算績效評價第三方機構的行為選擇是一個多方因素綜合影響后的結果，理想狀態是第三方機構嚴格按照法律、法規和財政部門有關要求，依法依規誠實守信開展工作，但現實工作中往往會受各方不確定因素影響，第三方機構的實際控制人和預算績效評價的具體執行人在各自進行多輪心理博弈后，確定自己的行為傾向和工作尺度，最終反映到預算績效評價報告中。

1.第三方機構實際控制人的心理學分析

不同的被評價項目預算執行效果差異較大，因此預算實施主體面對預算績效第三方評價的態度也存在顯著區別。預算執行到位、經濟效益和社會效益較好的預算實施主體，并不在意第三方機構評價，只會履行正常程序，而不會采取“灰色手段”誘導第三方機構，在此類情況下，第三方機構實際控制人無額外利潤可尋，因此會傾向于基于客觀事實予以誠信評價。而實際執行效果與預期目標差異較大的預算實施主體，則有可能采取各種手段，確保第三方評價結果符合自身預期，避免形成對本單位，特別是本單位相關負責人的政績沖擊。此時，第三方機構的實際控制人面臨三種選擇：一是抵制住誘惑，堅持依法誠信評價；二是倒向預算實施主體，按照主管單位的意愿出具評價報告；三是適當考慮主管單位訴求，出具的評價報告中既有客觀事實，也會故意省略或者遮掩部分問題。在這種情況，監管力度會成為第三方機構實際控制人行為選擇的重要考量因素，監管越嚴、懲戒越重，實際控制人的潛在失信成本越高，他選擇第一種行為的可能性就越大，反之亦然。

2.預算績效評價實際執行人的心理學分析

預算績效評價第三方機構具體執行人的行為選擇則更為復雜，在實際控制人下達指令后，具體執行人面臨是否執行命令的心理博弈。如果是嚴格依法依規，則具體執行人不會存在任何疑慮；如果是有所偏向，那么具體執行人會考慮偏向到什么程度，特別是實際控制人作出第三種選擇時，具體執行人仍然是有自由裁量權的。更復雜的情況則是有問題的預算實施主體繞過第三方機構的實際控制人，直接聯系預算績效評價的具體執行人。具體執行人就面臨自己是否接受誘惑，獲取額外利益的決策。如果被發現，具體執行人面臨被開除，甚至行業禁入的風險，這是潛在的失信成本。因此，此時影響具體執行人決策的，除了財政部門的監管力度，還有本單位的內控制度，乃至整個預算績效評價行業的自律機制。上述制度和機制越健全，具體執行人選擇誠信評價的可能性就越大，反之亦然。

三、預算績效第三方信用評價指標體系的構建

構建預算績效第三方信用評價指標體系（表2），對第三方機構進行“精準畫像”，是健全信用監管機制的重要前提，是開展分級分類監管的基本依據。

表2 預算績效第三方信用評價指標體系

（一）基本原則

預算績效第三方信用評價指標的選取以科學合理、精準高效為基本原則，基于財政部關于預算績效評價、國家發展改革委關于信用監管機制等頂層設計要求，結合實際需要以及工作中存在的問題，多維度、系統化的設定評價指標體系。評價指標的選取可基于工作需要和數據可獲得性進行動態調整，從而實現評價指標體系的持續優化和迭代升級。

（二）指標選取

預算績效第三方信用評價指標體系分為基本情況、行為評價、效果評價三個維度。

1.基本情況

（1）備案信息。第三方機構通過財政部門“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”登記備案的情況，包括登記注冊、資格資質、內部制度、歷史業績等。

（2）經營狀況。包括經營指標、利潤指標、納稅指標，以及其他反映第三方機構綜合實力的指標。

（3）信用狀況。包括行政許可、行政處罰等十類行政管理信息、“紅黑名單”、重點關注名單、信用承諾、合同履約情況、受到守信聯合激勵和失信聯合懲戒的信息等。

2.行為評價

（1）事前評價。包括第三方機構參與招投標的行為是否合規，是否存在分包轉包、惡意壓價等明確禁止的違規行為，是否受到有關單位和個人的非法干預，是否具備承接預算績效評價的專業能力等。

（2）事中評價。包括第三方機構是否按照有關規定，成立專項工作組、制定實施方案、配置專業人員，與委托方及被評價對象充分溝通，是否全面深入調研并獲取各類信息，是否組織專家開展有效評議等。

（3）事后評價。包括第三方機構是否按規定要求，撰寫預算績效評價報告，第三方機構反饋的意見建議被財政主管部門和項目單位采納情況，是否通過“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”上傳信息，評價業務資料整理、存檔是否合規等。

3.效果評價

（1）政策效果。包括各級財政部門對第三方機構實施預算績效評價執業質量的監督檢查結果信息，項目單位對第三方評價效果的反饋信息，第三方機構因執業不當被責令改正、約談誡勉、批評通報的信息等。

（2）應用效果。包括評價報告反饋問題是否得到了有效整改，項目單位預算資金利用效率是否得到了提升，被評價項目的實施效果是否有效改進等。

（三）數據來源

評價指標的數據來源主要包括以下五個方面：

1.財政部門提供。包括預算績效評價第三方機構信用管理平臺相關信息、對第三方機構執業質量開展監督檢查的結果信息、第三方機構受到責令改正、約談誡勉的信息等。

2.其他部門提供。行政許可、行政處罰、“紅黑名單”等信息由社會信用體系建設牽頭部門提供，部分經營指標由稅務海關、市場監管等部門提供。

3.第三方機構提供。包括需要第三方機構上傳的相關資料、提供的相關信息等。

4.項目單位提供。包括第三方機構開展預算績效評價的行為信息、對評價報告的質量反饋信息等。

5.第三方評價信息。財政主管部門委托專業機構，對參與預算績效評價的第三方機構開展定期評估，所提供的評估結果信息。

（四）計分方法及應用

評價計分應采取加權平均法，在財政部統籌設定計算權重的基礎上，賦予各地一定的自主權限，結合本地實際，可小幅調整有關指標的權重，或增加、刪減個別指標，從而提升預算績效第三方信用評價指標體系與本地實際需求的適配度。

按照評價得分從高到低的順序，將第三方機構分為A、B、C、D、E 五個信用等級，并通過預算主管部門網站、“信用中國”網站對社會公開。各行業、領域主管部門可將信用評價結果作為推薦推選、評先評優、資質審核的參考依據。各地可將預算績效第三方信用評價結果作為選擇第三方機構的重要參考，在招投標中賦予一定比例的權重，從而提升選擇第三方機構的精準度和有效性。

四、健全預算績效第三方評價信用監管機制的對策建議

健全預算績效第三方評價信用監管機制應貫穿預算績效評價的事前、事中、事后所有環節（圖1），實現全流程、全生命周期的信用監管。

圖1 預算績效第三方評價信用監管邏輯架構圖

（一）事前環節

1.對第三方機構進行事前信用核查。信用核查的目的是確保參與預算績效評價的第三方機構具有良好的信用狀況，對第三方機構及其法定代表人、高管人員被列入失信被執行人等“黑名單”的，應依法依規予以限制；對第三方機構及其法定代表人存在征信不良記錄、嚴重行政處罰信息的，應視情節嚴重予以限制。實施信用核查的前提，需要財政部的信用平臺與國家發展改革委、中國人民銀行等國家部委的信用信息系統實現互聯互通，從而可以實施調閱校驗相關信用信息。信用核查包括兩個階段的工作，第一階段是在第三方機構登記入駐信用平臺時，進行信用核查，不符合條件的機構禁止其入駐；第二階段是在委托方招標環節，對投標的第三方機構進行信用核查，不符合條件的應禁止其參與投標或在評分時予以適當扣分。

2.建立健全信用承諾制度。由財政部制定全國統一的信用承諾書模板，所有擬參與預算績效評價的第三方機構都要簽署信用承諾書，承諾在開展預算績效評價工作時，誠實守信、履職盡責，如發生違背承諾情形，同意記入失信記錄，并接受相關限制或懲戒措施。第三方機構簽署的信用承諾書應在財政部網站及“信用中國”網站上對社會公開，并作為重要信息納入相關主體的信用檔案。支持會計、審計等行業協會建立健全行業內信用承諾制度，加強行業自律。

（二）事中環節

1.全面建立第三方機構信用記錄。依托財政部信用平臺，全面歸集參與預算績效評價的第三方機構信用信息，包括但不限于：（1）經營范圍、股東出資、注冊地址等基本信息；（2）各級法院作出的裁判和執行信息；（3）各部門作出的行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政裁決、行政強制、行政確認、行政補償、行政獎勵和行政監督檢查信息；（4）第三方機構相關人員的職稱及職業資格信息；（5）市場監管領域的經營異常名錄信息；（6）各部門認定共享的“黑名單”信息；（7）第三方機構的信用承諾及其履行情況信息；（8）相關行業、領域主管部門作出的信用評價結果信息；（9）與第三方機構誠信狀況有關的榮譽類信息；（10）第三方機構自愿提供并通過核驗的信用信息。條件成熟后，制定出臺預算績效評價第三方機構信用信息目錄，明確各類信用信息的數據來源、有效期、是否公開、是否共享等。

2.探索實施信用分級分類監管。制定預算績效評價第三方機構信用綜合評價體系，結合預算績效評價工作特點，明確評價指標及其權重。對信用評價等級為A 的第三方機構，提供綠色通道、投標加分、免檢免查等激勵舉措；對信用評價等級為E的第三方機構，實施加強監督檢查、發警示函、約談其主要負責人等限制或懲戒舉措；對在連續三個及以上評價期中，信用評價等級一直為E 的第三方機構，實施投標扣分乃至市場禁入等限制或懲戒舉措。

（三）事后環節

1.制定失信懲戒對象認定標準。財政部應研究制定預算績效評價領域的“黑名單”和重點關注名單認定標準。“黑名單”即嚴重失信主體名單，針對預算績效評價領域嚴重擾亂市場公平競爭秩序、弄虛作假造成重大損失等嚴重失信行為，制定科學、合理的認定標準和認定程序，對列入“黑名單”的第三方機構采取績效評價市場禁入、限制獲取財政補貼等懲戒措施。對于存在失信行為，但尚未達到“黑名單”標準的第三方機構，納入重點關注名單，加強日常監管。“黑名單”和重點關注名單的認定標準應履行專家論證、征求意見等相關程序，并爭取以法律、法規或者黨中央、國務院的文件予以確認。

2.制定出臺信用獎懲措施清單。針對預算績效評價工作特點和需求，明確針對第三方機構的守信激勵和失信懲戒措施，形成信用獎懲措施清單，并對社會公開。獎懲的對象分為兩類，一類是對守信和失信行為本身的獎懲，第二類是對第三方機構主體信用綜合評價結果的獎懲。獎懲措施應分為兩個維度：一是財政主管部門管轄內的獎懲措施，即各級財政部門，包括所轄各類事業單位、行業協會等有權實施的獎懲舉措。二是其他部門同意實施的獎懲舉措，即守信聯合激勵和失信聯合懲戒舉措。這需要財政部門與其他部門事先會商確定，在依法依規的前提下，結合工作實際確定。

3.加大誠信典型宣傳力度。在通過失信懲戒，規范預算績效評價市場秩序的同時，選樹連續五年信用良好、績效評價報告質量較高的第三方機構作為誠信典型，通過電視、報紙、微信、微博、自媒體大力宣傳誠信典型。鼓勵各級各部門，在預算績效評價第三方招標過程中，對誠信典型予以重點考慮或者加分，在各類評先評優、財政補貼等工作中予以優先考慮。通過構建完善有效的守信激勵機制，讓第三方機構守信有獲得感，提升誠信遵從度，從而確保預算績效第三方評價的真實性、有效性，為全面提升預算管理質效提供有力保障。