黨內法規評估對象選擇的幾點探討

莊德水

〔摘要〕確定評估對象是黨內法規評估的首要內容，黨內法規評估對象選擇應符合政治性、可評估性、可行性等原則。結合黨內法規效力和執規責任規定，當前黨內法規評估對象主要包括效力沖突性黨內法規、執行沖突性黨內法規、試驗性黨內法規，這三類黨內法規的評估分別對應形成性評估、過程性評估、總結性評估。為了實現黨內法規評估對象的科學化，需要進一步明晰黨內法規評估對象的范圍，豐富黨內法規評估對象的內容，建立黨內法規評估的責任機制，優化黨內法規評估對象的選擇策略。

〔關鍵詞〕黨內法規，黨內法規評估，評估對象

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0058-08

“法律是一種不斷完善的實踐”〔1〕40。黨內法規也是一個自我完善的實踐過程，需要通過評估不斷完善制度體系。從評估體系來說，評估對象的確定是黨內法規評估的首要內容，回答“評估什么”的問題。評估對象的選擇，既要符合黨內法規的立規初衷和現實需要，又要考慮黨內法規評估工作開展的現實基礎；既要考慮黨內法規的政治關注度，也要考慮黨內法規評估的實際效果；既要考慮黨內法規評估工作的典型意義，也要考慮不同類型黨內法規評估的現實要求〔2〕167。

“每一項評估都是從一個問題開始的……每項評估一開始都要解釋清楚如何對評估對象進行界定、應該針對什么目的進行調查研究。”〔3〕201探討黨內法規評估對象的理論與實踐問題具有現實意義。在理論界，對于黨內法規評估對象選擇的標準，有學者認為“評估對象的選取不僅考慮目標法規‘時機是否需要的必要性維度和‘功能是否關鍵的重要性維度，還綜合考量‘操作是否易行的可行性維度、‘內容是否新穎的創新性維度和‘效果是否引領的示范性維度，旨在充分發揮評估的迅捷、監督、促進、激勵、示范和創新功能而非‘為評估去評估的簡單選擇。”〔4〕有學者立足于黨內法規實施后評估的定位與自身特點，從宏觀與微觀的不同視角出發，認為“包括時間標準以及對象改變產生的因時效性、對象調整導致的規范失效，或因意見性標準反饋出的法規實施效果不佳等問題，均存在著評估的必要性”“在某些方面有不可忽視的重要性，如需要升階的規章意味著同樣的規范會產生更廣泛的效力，涉及更多的利益調整，需要更加深入的評估作為立法保障”。〔5〕

在實務界，《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）第十五條規定：“應當列入實施評估范圍的黨內法規主要包括：上位黨內法規和規范性文件作出新規定、提出新要求的；相關法律法規作出新規定的；規范和調整事項發生較大變化的；執行過程中遇到較大困難、意見反映較多的；試行期滿或者沒有規定試行期但試行超過5年的”〔6〕。到目前為止，這是中央層面針對黨內法規評估內容提出的最為詳細的相關規定。四川省制定《黨內法規實施評估辦法（試行）》規定，黨內法規評估的對象包括“調整或者規范的事項涉及的經濟社會情況發生較大變化，執行過程中有關地方、單位以及黨員干部和群眾提出較多意見，影響面廣、關注度高并且已經施行一年以上的黨內法規”〔7〕。重慶市以評出壓力、評出實效、評出經驗為出發點和落腳點，選擇《關于黨政機關領導班子主要負責人不直接分管人財物等工作的暫行規定》作為評估對象，首次探索開展黨內法規執行效果評估工作〔8〕。這些黨內法規評估實踐為評估對象的選擇積累了經驗。

從總體上說，黨內法規評估對象選擇理論研究還比較薄弱，有必要深入探討黨內法規評估對象及其范圍的選擇問題，為黨內法規評估工作奠定基礎。

一、黨內法規評估對象選擇的原則

（一）政治性原則

政治性是黨內法規的本質屬性，黨內法規體現黨的統一政治意志和政治價值追求。“黨內法規不是制定主體利益的體現，不是某個黨委部門、某個地方黨組織的意圖的表達，也不是黨員個體意志的簡單相加，更不是個別領導的個人意愿與意圖，而是全黨的共同目標與意愿，即黨的統一意志。”〔9〕34這決定了黨內法規評估過程是一個政治過程，從評估主體的選擇、評估信息的處理、評估利益的采納、評估技術的應用到評估結果的運用等都具有政治特性。黨內法規的政治屬性，首先表現為評估對象的政治性，政治性是黨內法規評估對象選擇的首要標準。

黨內法規評估對象選擇的最高標準是政治標準，需要旗幟鮮明講政治，體現新時代依規治黨的政治要求。例如，2018年9月，中共福建省委、福建省人民政府印發《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風若干規定（試行）》，大力弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風，進一步落實全面從嚴治黨主體責任，推動作風建設常態化、制度化、長效化。“‘馬上就辦、真抓實干是習近平在福建工作期間親自倡導和踐行的優良作風，是福建人民的寶貴精神財富，集中體現了不忘初心、為民服務的公仆情懷，血肉相連、情同魚水的群眾觀點，銳意進取、攻堅克難的實干精神，時不我待、永不懈怠的責任擔當。”〔10〕為全面了解《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風若干規定（試行）》的貫徹落實情況，福建省委辦公廳委托第三方評估機構即福建省黨內法規實施評估中心對這部黨內法規進行實施效果評估，并于2021年12月對該規定進行修訂并發布新制度。這項地方黨內法規評估實踐表明，評估對象選擇合適，能夠保證黨內法規評估工作的順利開展。在實踐中，有的地方主要領導會對某項黨內法規提出評估需求，指定分析某項黨內法規的執行情況、是否有效果、黨員持何態度等。這些領導點的黨內法規也屬于黨內法規的重點評估對象。對這些領導關注的黨內法規進行評估，能夠為地方決策和制度建設提供參考。

（二）可評估性原則

在進行黨內法規評估之前，評估準備工作的重心是確定黨內法規項目是否具有可評估性。“在正式評估活動進行之前，項目管理者改進項目資源、項目活動和項目目標是很有幫助的。如果相關的數據無法得到或者不能確定合理的成本，就無法確定接下來的評估的質量。如果政策制定者和項目管理者不能或不愿應用評估結果對項目進行改進，那么再好的項目評估也會陷入沒有應用者的尷尬境地，如果這些問題得不到解決，項目評估就不會給項目進程帶來任何有意義的改進。決定公共項目或私人項目性質的這些問題，將通過高質量的可評估性評價予以解決。”〔11〕96所謂可評估性分析，是對黨內法規項目的結構、合理性和有用性進行評估，為確定是否實施黨內法規評估提供決策。從本質上說，可評估性分析旨在分析黨內法規的制定和執行情況，證明其是否具備被評估的資格。如果經過分析，證明某一黨內法規具備被評估資格，那么，可評估性分析則為評估工作提供參考性的評估標準和評估方法；如果經過分析，證明某一黨內法規不具備被評估資格，那么，可評估性分析則要預先阻止那些成本巨大、存在潛在風險的評估活動。可評估性分析具有重要意義，它是一種前評估環節，“可以幫助人們確定政策目標和期望、政策績效的管理手段、測量政策績效的可行性、政策績效數據的可利用性以及政策評估和政策管理的方案”〔12〕19。如此，可以在不同黨內法規評估主體之間架起溝通平臺，對黨內法規評估過程形成共識。可評估性分析是一個系統過程，不僅要解決某項黨內法規能否被評估的問題，而且要解決該項黨內法規評估能否取得預期成果、要實現結果導向評估需要做些什么調整以及黨內法規評估是否有利于提升績效等問題〔13〕。可評估性分析可以為黨內法規評估提供工作指南，減少評估失誤，提高評估效率。黨內法規評估過程隨時面臨著人為因素和政治因素的影響和干擾，一些不具備評估條件的黨內法規如果被強行列入評估對象范圍，評估工作不計成本和成效，評估工作本身將失去意義。在評估條件具備的前提下，選取易于評估的黨內法規，有利于減少評估風險，產生評估結果，保證評估的有效性。

（三）可行性原則

“截至2021年7月1日，全黨現行有效黨內法規共3615部。其中，黨中央制定的中央黨內法規211部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規163部，省、自治區、直轄市黨委制定的地方黨內法規3241部……如此宏大的黨內法規體系，同時開展評估是不現實的。”〔14〕可行性原則需重點考慮評估資源，評估資源代表那些影響評估的關鍵性前提條件，對這些前提條件了解得越全面，則評估的可行性就越強。這些前提條件主要是人力、財力、技術保障以及時間分配等成本，還包括“政策之窗”之類的評估時機等因素。成本過大或條件不具備，貿然開展黨內法規評估，不僅在人力、財力上無法予以保障，而且在評估時間和效果上也無法保證。評估與其面面俱到、貿然啟動，不如重點突破，以質量為導向選擇評估對象。例如，2016年重慶市委以《關于黨政機關領導班子主要負責人不直接分管人財物等工作的暫行規定》為評估對象開展評估，選擇該規定的考慮因素包括可行性，因為該規定共14條，不到3000字，“把制度靶向放在規范班子成員分工上，制度規定簡單明了，貫徹執行目標明確，易于進行綜合評估”〔8〕。針對領導班子主要負責人不直接分管人財物方面的相關規定本身并不是新鮮制度，很多地方黨委也出臺了相關制度，但對這類制度開展正式評估，重慶市的做法在當時尚屬首次。如果不考慮評估成本，當真正投入評估時，評估工作很可能會因成本過高或資源供給不足而陷入困境，甚至評估效果大打折扣。“在政策評估中不應以過高的評估成本為代價，堅持成本與效益兼顧的原則，堅持‘有所為、有所不為的原則。對應開展評估的政策項目，以經濟、高效為基本指導思想，避免出現規模過大、成本過高的問題，降低政策評估的成本。因而政策評估中堅持經濟效益和社會效益并重的前提下，充分考慮政策評估的運行成本，提高政策評估的效益，發揮政策評估在政策運行過程中的應有功能。”〔15〕36黨內法規評估需要“有所為、有所不為”，集中評估資源開展工作，實現黨內法規評估的制度化規范化。另外，要考慮黨內法規的評估時機。評估主體不能無計劃地啟動黨內法規評估工作，而應考慮評估的經濟條件和政治條件是否已具備、評估技術是否已具備以及評估時機是否已成熟。

二、黨內法規評估對象的類型

根據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）第十五條規定，結合地方黨內法規評估實踐以及黨內法規效力，黨內法規評估對象大致存在以下類型。

（一）效力沖突性黨內法規

“黨內法規的效力是指黨內法規對黨組織、黨員及其他主體所具有的普遍約束力。黨內法規的效力是黨規的各種約束力的統稱。”〔16〕160按照上位法優于下位法、特別法優于普通法、新法優于舊法原則，上級主體制定的黨內法規的效力等級高于下級主體制定的黨內法規、新制定的黨內法規效力優于舊制定的黨內法規。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）規定，黨內法規評估對象包括上位黨內法規和規范性文件作出新規定、提出新要求的；相關法律法規作出新規定的；規范和調整事項發生較大變化的。出現這些規定的情況，說明黨內法規發生效力沖突。

當發生“黨規同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；低位階的黨規同高位階的黨規的原則和內容發生沖突；黨規同憲法和法律存在不一致”〔17〕235時，黨內法規自身發生了效力沖突問題。特別是黨內法規是在不同背景、不同時期制定出來的，隨著時間的推移，原有一些具體條款會與現實需求不相適應、與立規目標發生沖突、與政治現實存在一定張力。在這些情況下，需要對舊的黨內法規進行評估和調整，以幫助解決效力沖突問題。“規范和調整事項發生較大變化”時，意味著黨內關系和黨內事務提出新要求，黨內法規無法調節既定的黨內關系和黨內事務，自身需要作出相應的調整。“絕大多數黨務關系都應當是經過黨規調整的‘法規性黨務關系，未受黨規調整的‘事實性黨務關系應當只能是例外，黨務關系的發展變化會推動黨規制度作出適應性變革。”〔18〕152對這部分黨內法規進行評估，可以進一步明確黨內權利與義務、職責與職權的關系，為黨內關系的協調化提供制度支撐。結合以上內容，上位黨內法規規定發生變化后，上位法已經無法為下位黨內法規提供立規依據，下位黨內法規可能部分失效或全部失效，以之為依據制定的黨內法規需要適時作出調整。

在實踐上，對效力問題應持客觀態度。黨內法規有其生命周期，新的黨內法規發布后，將會取代舊的黨內法規，舊的黨內法規將失去效力，相關沖突性條款不再適用。因此，出臺某項黨內法規不可能一勞永逸地解決所有現實問題，更無法保證其自身體系具有長期有效性。也就是說，黨內法規并非一成不變，制定出臺后會隨著具體條件的變化，有些內容可能會失效。黨內法規調整事項發生變化后，黨內法規規定已不具有適用性，若仍堅持原有的黨內法規規定，則會造成新舊黨內法規之間的效力沖突，也會損害黨組織或黨員的權益。

黨內法規與國家法律同屬于中國特色社會主義法治體系，統一于依法治國的實踐中，黨內法規與國家法律的銜接協調是中國特色社會主義法治體系有效運行的制度保障。評估還應關注那些可能與國家法律法規規定發生抵觸的黨內法規。國家法律法規作出新規定，意味著與之不相適應的黨內法規應加以調整。黨內法規不能超越國家法律法規的界限，“要確保黨內法規不與國家法律相抵觸。必須堅持遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定，要以國家的憲法和法律為標準來審查各種黨內法規，確保在突出黨的建設自身規律的同時，防止和糾正超越憲法和法律范圍的各種黨規與黨的政策文件，以此衡量黨內法規的科學性和合法性，確保黨內法規成為憲法和法律精神實現的有力保障者”〔19〕177。黨內法規不得調整國家法律保留事項，不得調整公民基本權利與義務，防止黨內法規的“越權”。因此，對與國家法律法規發生沖突的黨內法規進行評估，能夠及時發現黨內法規與國家法律之間的沖突問題，研判沖突可能造成的影響，從而為黨內法規同國家法律實現銜接和協調提供政策依據。

從適用效力角度出發，黨內法規評估應選擇那些發生效力沖突的黨內法規作為重點對象。針對效力沖突性黨內法規的評估是一種形成性評估，即對黨內法規存在的問題進行全面分析。這里形成性評估的核心是診斷，重點是評估黨內法規是否符合法律規范。從黨內法規運行角度來說，黨內法規的制定階段和備案審查環節都需要在事前開展審核，防止黨內法規與中央精神、國家法律發生不銜接不協調問題。

（二）執行沖突性黨內法規

執行沖突性黨內法規是指執行過程中遇到較大困難、意見反映較多的黨內法規。黨內法規執行是一個有機系統，黨內法規執行過程中出現較大困難和眾多意見反映，說明黨內法規所維護的利益目標出現偏差、所調整的黨內關系出現移位或黨內法規不具有可操作性。“由于黨內法規是新生事物，理論界和實務界對黨內法規的邏輯結構、規范屬性還在進一步研究之中，再加上一些黨內法規制定部門工作人員對黨內法規與黨內文件的區別沒有加以嚴格區分，導致一些黨內法規的科學性、操作性與國家法律相比還有一定的差距。實踐中，一些黨內法規的政治性有余、規范性不足，只提原則籠統的口號要求，缺乏具體的規范要求和落實措施。”〔20〕114正因如此，若處理不規范，黨內法規在出臺之前就會埋下爭議或沖突的空間，隨著實踐向前推進，黨內法規執行會遇到更大的阻礙，無法得到實際實施。

黨內法規引發爭議的因素是多方面的，到底有哪些因素以及哪一個具體因素起主要作用，需要通過評估加以分析和識別。“如果社會各界普遍對某項政策提出評估的要求，那么不論其出于積極目的或消極目的，首先說明了一種需求和關注，同時也說明該政策存在著評估分析的必要性。”〔21〕86在理想意義上，黨內法規經過審慎的決策過程，借助黨組織的權威，在正常情況下可以得到順利執行。其實，一項黨內法規出臺后，在個別基層出現個別宣傳教育、執行困難或阻滯問題尚屬正常，畢竟不同基層的認識水平和執行能力存在差異，對于這些問題，可以通過黨內法規監督檢查傳導壓力、運用執紀方式加以糾治。但如果出現大范圍的執行困難、意見反映較多，則需要制定主體反思黨內法規的前期論證過程、執行過程中的思想教育以及配套制度支持力度等因素。毫無疑問，如果黨內法規先天不足，或者執行環境發生重大變化，那么黨內法規將會遇到執行挑戰。特別是地方黨內法規，如果論證不科學，在執行過程中很可能會因利益沖突而流產。地方黨內法規的制定除滿足位階效力條件，還應能適應本地實際情況。“法律通過實踐的試錯過程來加強自身的認知性或者學習能力，并通過反饋系統實現自我修正。法律并不都是在規范的嚴格遵守的演繹推理中制定出來的，而是在社會與國家的互動關系中，在學習、試錯和規范性反思過程建構起來的。”〔22〕194與之類似，“遇到較大困難、意見反映較多”即是一種制定主體與執行對象之間的沖突性互動過程。對于執行沖突性黨內法規來說，黨內法規評估相當于一種反思機制，對黨內法規過程進行全面審視。這種反思并不會減損黨內法規的權威性，反而會提升黨內法規的公信力，讓黨組織和黨員認可黨內法規的可執行性。

從執行效力角度出發，黨內法規評估應選擇執行沖突性黨內法規作為重點對象。對執行沖突性黨內法規的評估是一種過程性評估，旨在發現黨內法規執行的深層次問題。對執行沖突性黨內法規啟動評估雖然具有臨時性，但這項評估工作成效卻是長期的，一方面可以評價黨內法規制定質量，提高立規水平；另一方面可以表明政治態度，平息爭議，讓黨內法規執行重新步入正軌。另外，黨內法規評估具有明確的目標性和問題導向，把執行沖突性黨內法規列為評估對象，能夠提高黨內法規評估的針對性和去人格化，發揮黨內法規評估的調整和糾偏作用。

（三）試驗性黨內法規

受立規技術限制，一部分黨內法規以“試行”或“暫行”的形式存在。試驗性黨內法規是黨內法規體系的重要組成部分。在效力方面，試驗性黨內法規與正式黨內法規的效力相同，具有相同的調整對象和空間效力，不能因為“試行”或“暫行”而忽視試驗性黨內法規的作用。《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019）第三十條規定：“實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規，可以先試行。”〔23〕試驗性黨內法規適應了黨內法規制度發展的時代需求，在迫切需要制度規定而無成熟制度條件的情況下推出試行，能夠靈活地解決黨內“無法可依”問題。由此，試驗性黨內法規“兼有規則填補和探索檢驗雙重功能，既可以用來補充實踐急需但制定條件不夠成熟的黨內法規規則空白，也可以作為黨內法規改革創新的重要機制”〔24〕99-100。對此，一方面要認識到這部分黨內法規存在立規技術不成熟、實施機制不健全等客觀問題，另一方面要看到這部分黨內法規的探索意義和制度價值。因此，對試驗性黨內法規開展科學評估，有利于發現文本設計、實施執行、宣傳教育、責任落實等方面存在的問題，為試驗問題的解決提供思路。有些試驗問題可以通過制定新的黨內法規予以替代性解決，有些問題可以通過對原先的黨內法規內容予以完善而加以解決。

試驗性黨內法規在一段期限后或規定期限內必須經過一定程序轉化成正式黨內法規，或加以修訂和廢止。試驗性黨內法規不能游離于黨內法規評估對象范圍之外。《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019）第三十條規定：“試行期限一般不超過5年。”〔23〕這意味著試驗性黨內法規既可以在試行期結束后按計劃進行評估，也可以在試行過程中適時開展評估。“黨內試驗性立規不能一直處于‘暫行或‘試行狀態，也不能在試驗期滿后便宣告終結，這兩種情形都在根本上違背了試驗性立規這一制度的初衷。因此，在黨內試驗性立規的試驗期限屆滿前，根據‘日落條款的規定啟動實施評估活動，由黨內法規制定者根據評估結果對試驗性法規作出科學的處置，從而完成黨內試驗性立規的‘試驗使命。”〔24〕115可見，評估是對試驗性黨內法規的一種處置機制。試驗性黨內法規作為一種類群制度，有其獨特性和靈活性，在黨內法規體系內部構成多元競爭優勢。對試驗性黨內法規進行評估，可以明確試驗的終止時間、總結試驗的實施效果以及決定試驗的轉向，從而為試驗性黨內法規的正式化提供依據。

從適用技術角度出發，黨內法規評估應選擇試驗性黨內法規作為重點對象。對試驗性黨內法規進行評估是黨內法規制度體系自我完善的重要途徑。對試驗性黨內法規所進行的評估是一種總結性評估。總結性評估是試驗性黨內法規尋求穩定性與變動性之間協調的平衡機制，旨在全面總結試驗性黨內法規的應用情況和立規經驗，及時準確地發現黨內法規設計的問題和不足，為黨內法規“立改廢”工作提供依據。

三、黨內法規評估對象選擇的完善路徑

從以上分析可見，現行黨內法規對評估對象選擇主要基于黨內法規效力危機程度。從評估條件來看，效力沖突性黨內法規、執行沖突性黨內法規、試驗性黨內法規作為評估對象都符合評估時機條件，發生危機或試行到期均是一個合理合法的評估時機。這種選擇方式的優勢在于能夠保證評估工作的即時性，滿足黨內法規評估的任務特性，但其缺點在于這種選擇方式會受到評估資源約束，缺乏長期規劃和遠景目標。為了在現行實踐基礎上保證黨內法規評估效果，有必要對評估對象進行“擴容”，豐富其內在內容；對評估對象選擇主體進行“加壓”，從外部施加責任壓力；對評估對象選擇進行“提速”，優化選擇策略，從而推動黨內法規評估對象選擇的科學化。黨內法規評估對象的選擇是政治考量、條件提供和技術運用的綜合成果。

（一）明晰評估對象的范圍和內容

首先，明晰單一評估對象范圍和內容。評估對象范圍是評估對象的具體表現形態。明確黨內法規評估對象之后，還須明確某項黨內法規評估對象的具體范圍和內容。如上所述，黨內法規評估對象是應當予以評估的特定黨內法規，但對黨內法規哪些具體內容進行實際評估還需要從評估價值定位出發加以明確。不同的價值定位決定不同的評估對象范圍。評估對象范圍的確定，需要對應評估價值定位，優先考慮現實條件，在評估效率與對象范圍選取之間取得平衡。在實踐中，某項黨內法規執行效果不理想，但并不代表該項黨內法規所有規定都發生問題或都沒有得到執行，而是其中某些條款存在不理想之處或執行不到位。“在這種情況下，沒有必要花費大量的人力、物力、財力，對整部黨內法規開展全面評估，而是選取那些影響實施的關鍵條款開展評估就可以了，這樣可以顯著提高評估的效率。”〔25〕277-278因此，可以對某一單項黨內法規或者黨內法規的具體章節條款、具體機制制度進行評估。比如，有學者以《中國共產黨黨員教育管理工作條例》（2019）為例〔26〕166，將黨員教育管理工作制度執行力構建為執規守責性、執規嚴格性、執規公正性、執規規范性和執規實效性五個維度的評估指標，并針對非黨員、普通黨員、黨員領導干部等三個群體開展問卷調研和指標測評。這樣的評估只涉及單項黨內法規，具有很強的靈活性和可操作性，所需的人力、物力、財力成本相對較少。

與此同時，目前黨內法規評估對象的主要內容包括執行情況和實施效果，它們分別屬于行動層面和效果層面的評估對象內容。除此之外，還需要關注責任層面的評估對象內容，對黨內法規的宣傳教育、配套設立、責任執行等進行評估。責任層面評估對象內容的核心是執規責任情況。執行責任評估可以反映責任主體對黨內法規評估工作的決策、組織、協調等情況，反映評估責任的落實是否達到預期目標、取得預期效果。

其次，明晰領域評估對象范圍和內容。具體評估實踐可以對某一工作領域或板塊的黨內法規進行評估。比如，有學者分析不同版本黨章內容的歷史變化，認為黨員入口在與時俱進地拓寬，但黨員的合格標準卻越來越高〔27〕；有學者分析黨內關懷幫扶法規的制定和執行現狀，認為其存在規范性缺失、激勵性不足兩方面問題〔28〕。領域評估把調整對象相同或規范相同的黨內法規作為一個整體對待。這個整體不是各個黨內法規的簡單相加或松散組合，而是構成一個有機聯系的法規整體。領域評估對象在數量上要多于單一評估對象，雖然這類評估也會對整體中的某項黨內法規進行評估，但其重點和出發點仍指向整體效果，以便全面準確地反映黨內法規實施全貌。

最后，明晰總體評估對象范圍和內容。黨內法規發展到一定歷史階段，根據中央或地方黨內法規建設工作規劃和部署，需要對現行體系內或一定時期內的黨內法規進行總體評估。這類評估所涉及的評估對象數量相當大，啟動的成本要遠遠大于單一評估和領域評估。比如，2013年中央首次對黨內法規制度進行的集中清理即屬此類。集中清理工作第一階段清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件，第二階段清理新中國成立至1978年前制定的黨內法規和規范性文件〔29〕。“這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數量多，任務十分繁重。清理范圍包括新中國成立至 2012年6月期間制定的所有黨內法規和規范性文件，既有中央制定的，也有中央紀委、中央各部門和各省區市黨委制定的。”〔30〕

“黨內法規實施后評估必須具備一定的制度條件。要有效避免黨內法規實施后評估活動的運動化和形式化，就必須要建立健全黨內法規實施后評估的制度體系，實現黨內法規實施后評估的制度化。”〔31〕據此，保證黨內法規評估質量，需要制定黨內法規評估工作規劃，根據單一評估、領域評估、總體評估對象的范圍不同，把擬評估的黨內法規列入工作規劃，列明評估的范圍，區分具體制度、具體機制、具體領域等類型，并明確具體時間、啟動條件和結果運用等內容，分階段分步驟地推進評估。

（二）建立黨內法規評估的責任機制

《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019）第三十六條規定：“堅持制定和實施一體推進，健全黨內法規執行責任制，加大黨內法規宣傳、教育、培訓力度，對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，加強監督執紀問責，確保黨內法規得到有效實施。”〔23〕《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第十五條規定：“黨內法規制定機關可以視情況對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任，推動黨內法規實施。”〔32〕從中可見，根據執行責任制規定，黨內法規評估是責任主體執行黨內法規的重要內容。評估就是一種責任，這意味著開展黨內法規評估不是可有可無的事務，而是責任主體必須承擔的責任內容。當前立法后評估、法治評估和黨內法規評估的責任評估機制建設相當薄弱，需要建立黨內法規評估的責任機制，明確評估責任主體、評估責任內容以及評估責任的追究方式，這無疑對責任評估機制建設提出了更高的要求。評估責任機制建設的前提是將黨內法規評估工作列入執規責任制目標考核，考察是否建立健全黨內法規評估工作制度、是否按時針對評估對象開展黨內法規評估工作、是否按要求完成黨內法規評估方案和評估報告以及評估組織工作是否完備、符合程序等。“對于在評估中的違法行為追究其相應的法律責任。具體包括：不提交相關材料，不按照要求完善制度或改進執法，不按規定程序進行評估的（如未及時啟動評估、未按規定征求意見、評估報告不合格或不按要求修改、未在規定時間內完成評估等），泄露國家秘密、商業秘密、個人隱私等。”〔33〕292評估責任機制旨在倒逼黨內法規評估責任主體履行職責，讓黨內法規評估真正成為黨內法規實施體系必不可少的內容。運用評估責任機制，一方面保證黨內法規評估按計劃開展，選擇合適的黨內法規評估對象入手，避免黨內法規評估停留在口頭表態、有想法而無行動。另一方面保證黨內法規評估質量，根據不同評估對象特點開展工作，防止黨內法規評估陷入形式主義、為評估而評估。也就是說，評估責任主體應確保黨內法規評估對象的政治性和可評估性，在決策環節對評估條件進行充分論證，防止評估“失靈”或失敗。

（三）優化黨內法規評估對象的選擇策略

以上內容主要論述黨內法規評估對象的選擇范圍和內容，如何更精準地選擇黨內法規評估對象呢？客觀地說，基于黨內法規的政治屬性，理想意義上黨內法規評估對象應該是最廣義上的黨內法規，但實際上不可能把最廣義的黨內法規納入其中，即使某一特定黨內法規是評估對象，也不意味著在任何時候都適合被評估。評估主體只能在評估資源約束條件下有重點地選擇黨內法規作為評估對象。因此，要實行差異化選擇策略，基于黨內法規制度發展規律和對評估條件的判斷，結合黨內法規的功能定位，有效運用選擇策略，通過訪談、研討、咨詢、調查等方式明確評估對象范圍，有針對性地選取評估對象，保證評估對象內容的準確性，進而明確黨內法規評估是否必要可行。

實踐中可運用生命周期分析方法，排除那些實施效果尚不明顯的黨內法規，這些黨內法規尚未表現出應有的執行特質，且評估難度大；排除績效特征已模糊的黨內法規，這些黨內法規已無評估的必要性，且評估價值不大；排除未付諸實質執行的黨內法規，這些黨內法規難以提供評估信息，評估作用不大。對于處于核心地位的黨內法規，有必要在該項黨內法規完成一定工作周期或達到目標完成前開展評估工作，以全面審視實施效果，為完善黨內法規體系提供政策依據。對于黨內法規實施多長時間后進行評估，目前尚無統一規定，一般在實施2～3年后進行評估比較合適。另外，可以選擇具有明確評估規劃的黨內法規。這些黨內法規在出臺之始，就已規定評估的時間和方式，應按規劃要求開展評估。這樣，既可以及時評估黨內法規的總體效果，又可以維護黨內法規的公信力。可以說，對于黨內法規評估工作來說，評估對象選擇受到“時間中的政治”〔34〕6的支配，應全面考慮到決策時間、執行時間、反饋時間的差異而作出正確的選擇。

可運用利益相關分析方法，對處于焦點的黨內法規進行評估。利益相關分析本身是黨內法規評估對象政治性的體現，利益代表著一種政治立場。現實中，某些黨內法規具有重要的黨內影響，出臺時就已引起眾多關注，這會對政治運行產生影響。對于這些黨內法規，應在黨內法規實施一段時間后適時開展評估，“讓黨員和群眾感受到自己最關心的意見和建議受尊重和被采納，讓黨員和群眾感受到自己最直接最現實的利益和訴求被重視和被滿足”〔35〕。應借助社會調查分析相關利益者的不同態度和意見，根據實施效果和黨內反映情況來決定黨內法規的去向。

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責任編輯 陳 鵑