基于保值增值視角的經營性扶貧資產管理研究

徐志倉 汪啟慧

摘要 產業扶貧作為脫貧攻堅的關鍵措施之一，為了讓產業扶貧資產在鞏固脫貧攻堅成果和推進鄉村振興戰略中繼續發揮作用，以保值增值為目標的經營性扶貧資產管理就成為一項現實的任務訴求。從體制與機制的障礙層面分析了經營性扶貧資產保值增值目標實現的困境，在此基礎上為經營性扶貧資產的保值增值給出合理化的運營管理路徑。

關鍵詞 經營性扶貧資產；保值增值；運營管理；績效

中圖分類號 F325? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2023）10-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.10.054

Abstract Industrial poverty alleviation is one of the key measures for poverty alleviation;in order to make industrial poverty alleviation assets continue to play a role in consolidating the achievements of poverty alleviation and promoting the strategy of Rural Vitalization，it has become a realistic task that the operational poverty alleviation asset management gets the goal of maintaining and increasing value. This paper analyzes the difficulties in achieving the value preservation and appreciation goals of operational poverty alleviation assets from the level of institutional and institutional obstacles， and gives a reasonable operation and management path for the maintenance and appreciation of operational poverty alleviation assets.

Key words Operational poverty alleviation assets;Value preservation and appreciation;Operation management;Achievements

依據國家統計局的相關數據，2015—2020年我國中央財政投入的專項扶貧資金就達到5 770.86億元，2021年在脫貧攻堅順利完成之后，中央財政預算又安排1 561億元資金來銜接推進鄉村振興戰略。中央的專項資金加上各地方整合資金以及社會各方的投入資金，整個脫貧攻堅時期投入的扶貧資金量是巨大的，在這些資金中很大一部分是用在了產業扶貧上，由此也就形成了體量巨大的扶貧資產，隨著脫貧攻堅步入到鄉村振興，這些扶貧資產的產權歸屬開始加快向村社集體經濟組織轉移，在新階段讓這些扶貧資產持續發揮作用，強化對這些扶貧資產的管理，實現扶貧資產尤其是經營性扶貧資產在運營中的保值增值，也就成為一個現實的問題。國家也意識到這樣的現實需要，早在2021年5月就由國務院辦公廳轉發了國家鄉村振興局、中央農辦、財政部聯合出臺《關于加強扶貧項目資產后續管理的指導意見》通知，全國各地方也是在這一指導意見下，結合地方的具體情況出臺當地的扶貧資產管理辦法，這些管理辦法的出發點都是要實現公益類資產能持續發揮績效、到戶類資產能持續性益農、經營類資產能保值增值。

1 扶貧資產管理的一般理論分析

扶危助困是中華民族的一項傳統美德，新中國成立以來，政府層面也一直沒有停止這項民生事業，所取得的成績斐然，按照我國政府 2011 年確定的收入絕對貧困線衡量，中國農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%［1］。2015年我國發起了脫貧攻堅戰略，扶貧的方式、手段和目標都發生了質的變化，收入型扶貧轉變到發展型扶貧，產業扶貧成為脫貧的主要舉措之一，脫貧攻堅順利完成后，形成于此時期的扶貧資產管理需要延續。現實的需要推動了相關理論研究的深入，當前對于扶貧資產管理學者研究主要集中這樣幾個方面：一是關于扶貧資產的內涵和范圍。張志剛［2］認為扶貧資產通常是指各級財政扶貧資金在農村形成的經營性資產和公益性資產。向延平等［3］在我國將收入型扶貧轉變到發展型扶貧之后，針對扶貧資金轉變為扶貧資產后，其依照資產收益類型而劃分為資源收益性扶貧和資金收益性扶貧2種模式。國務院將扶貧資產界定為十八大之后因扶貧項目而形成的資產，按使用目的和經營者的差異而劃分為到戶類扶貧資產、經營性扶貧資產和公益性扶貧資產等幾個類別。二是扶貧資產的運營管理方式。有效的運營管理是實現扶貧資產保值增值的關鍵，李廷友［4］將扶貧資產的經營從主體不同分為村集體組織自主經營、合作經營、委托經營和承包租賃經營等幾種。李周圣等［5］從精準管理、風險防范、產權歸屬和收益分配4個管理層級方面分析如何加強對扶貧資產收益的管理。李湘玲等［6］從林業扶貧資產的收益分配管理角度出發總結得出入股保底分紅模式、委托幫扶模式、資本運營模式等幾種。三是扶貧資產的收益分配和核算。扶貧資產在很大程度上具有專用型的特性，其核算和收益分配不同于一般企業資產，朱孟香［7］認為要實現對扶貧資產的有效監督管理，必須在賬務上實現高效處理，以提高受益群眾滿意度。王義坤［8］則認為財政扶貧資金資產業務處理由于缺乏統一核算范例和管理規定作為參考，造成核算不規范、科目錯用、資金性質不分等現象，是后續管理中必須要重視的現象。周忠麗［9］認為只有會計制度不斷完善，才能更好地促進扶貧項目資產的后續管理和處置運營等各環節，使扶貧項目各項經濟活動能夠按照國家法規政策、規章制度有序進行。四是扶貧資產的管理目標和績效。建立扶貧資產管理專項制度，是為了切實防范扶貧資產閑置、流失等現象發生。羅君名［10］也認為農村產業扶貧資產管理的根本目標是實現農村產業扶貧資產的保值增值。在國際上，邁克爾·謝若登［11］提出“資產建設理論”，該理論主張為窮人建立屬于他們自己的資產賬戶，可以幫助他們逐步擺脫貧困，而過去以直接消費為目的福利政策僅僅是維持其最基本的生活。五是扶貧資產管理的體制機制建設。扶貧資產從某種程度來說還是新事物，制度的建設勢在必行，郭媛［12］認為脫貧攻堅結束后，就應該盡快建立起農村扶貧資產管理的長效制度；李書峰等［13］認為需要健全農村扶貧資產管理和監督體系；李書奎等［14］在充分的調研基礎上是提出了扶貧資產“七步法”的流程化管理模式。

2 經營性扶貧資產管理的意義和價值分析

中央和地方都出臺了扶貧資產管理的相關建議與辦法，這既體現了對扶貧專項資產的重視，也體現了現階段加強這一資產管理的必要，在3類扶貧資產中，經營性扶貧資產由于其具有營利性特點和帶有一定公共產品的屬性，受到的關注程度最高，強化其管理的意義主要有以下3方面。

2.1 鞏固脫貧攻堅成果 我國通過脫貧攻堅戰略，在全社會實現了消除絕對貧困的目標，而在這場戰役中，由社會多主體共同助力所形成的扶貧資產發揮了巨大作用，尤其是在促進貧困戶持續增收和貧困村集體經濟健康發展方面貢獻突出。扶貧資產是脫貧攻堅期間積累的寶貴財富，是原建檔立卡貧困戶脫貧和貧困村脫貧出列的重要支撐，也是全面轉入鄉村振興階段后這些村和農戶實現進一步發展的物質基礎［15］。脫貧攻堅戰役雖然順利收官，但縮小社會貧富差距和防止已經脫貧的貧困戶返貧卻是久久為功的事業。鞏固脫貧攻堅的成果不可能長久靠國家和社會的持續輸血來實現，只有強化了對經營性扶貧資產的經營管理，才是真正實現貧困區域的造血能力，從根子上防止貧困的反彈。

2.2 壯大村級集體經濟 從脫貧攻堅轉入鄉村振興，都離不開農戶和農村集體經濟組織的作用，因為他們才是鄉村振興的主角，可是在過去的很長時間段內這個主角的功能退化、作用被弱化，主要原因就是村級集體經濟不充實，能夠調動的資源有限，所以壯大和充實集體經濟也就成為解決問題的一個重要節點。在措施上一方面是將產業扶貧的資產產權確權給村集體，另一方面是將一部分資產經營的收益明確為集體收益，而這雖然解決了曾經村級集體經濟空虛“源”的困境，但改變這種現狀，還必須讓扶貧資產實現從“源”到“流”的轉變，即從靜態的賬面資產轉變為動態的運營資產，只有如此壯大村級集體經濟才不至于只是一個口號。

2.3 對接鄉村產業興旺 鄉村振興戰略是今后較長時間段內黨對“三農”工作的主基調，而在鄉村振興的五大要求中，產業振興是最為關鍵的，它是鄉村振興的根基所在，強化脫貧攻堅時期所形成的扶貧資產在推進鄉村振興戰略繼續發揮作用，這不僅是政策所期，在國家出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確提出了要推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進，而從產業扶貧到產業興旺，就是其中重要內容；而且這也是現實所需，曾經轟轟烈烈的產業扶貧，在步入新發展階段后，在全國很多地方對扶貧資產的經營都出現過急剎車式的拐點現象。《半月談》記者在全國調研發現，一些地方或因缺乏產業規劃，或因缺乏專業技術、缺乏市場支撐等原因，扶貧資產逐漸淪為“半死不活資產”，甚至是“死資產”情況［16］。如果在鄉村振興中都不能有效地對這些扶貧資產運營增值，再談產業振興也就成為一句空話。

3 經營性扶貧資產保值增值的體制與機制困境分析

強化對經營性扶貧資產的運營管理，實現資產的保值增值，這不僅是該類資產自身管理的需要，也是鄉村振興戰略實質性落地的現實需要。但在實踐中，經營性扶貧資產的保值增值運營卻面臨著體制與機制方面的困境。

3.1 主體多元情況下的管理錯位與缺位 扶貧資產主要是指2016年以來各級財政專項扶貧資金、涉農統籌整合資金、地方債券用于支持脫貧攻堅資金、社會扶貧資金等投入形成的資產。從扶貧資產的形成來看，其也帶有超常規性，是在一個相對較短的時間段內集聚了社會多方的力量而形成的，這也就決定了扶貧資產來源主體的多元化，在脫貧攻堅時期，對于經營性扶貧資產來說，投資主體往往也是運營管理主體，卻不是資產受益主體，運營管理雖然專業，但缺乏持續性的動力，客觀上存在管理上的錯位。鄉村振興時期，村集體成為扶貧資產的產權主體，同時履行對這些資產的常態化管理，也能夠通過產權人身份分享資產的收益，權能形式上是完整的。但村集體缺少經營管理職能，短期內激增的經營性扶貧資產讓村集體難以適應，又形成了事實上的管理缺位。

3.2 市場化環境下缺乏對現代企業制度管理的適應 通過對經營性扶貧資產的屬性和使命分析來看，用一句話進行總結就是：身披公益資產的“身”，肩負企業資產的“命”。正是這樣的處境，使得這些資產在以市場化經營來實現保值增值存在一些現實的困境，以現代企業經營管理的眼光來看，其不足主要體現在以下4個方面。

3.2.1 經營性扶貧資產總量難以清晰。不同于公益性扶貧資產只要使用有效即可，經營性扶貧資產的保值增值是要在運營中實現的，而市場化的運營存在著競爭，這必然涉及成本的核算，要求運營資產總量必須清晰，雖然從源頭上看這些資產投入形成是清晰的，但在脫貧攻堅時期，這些資產的折舊方式并不統一，加之市場化下技術升級快，資產的無形損耗巨大，尤其是那些專用型的扶貧資產在產業轉型之后市場價值大幅度下降，導致在劃轉之時就存在著賬面價值與實際價值的巨大差值，讓這些虛增價值量的資產來實現保值增值難度就更大。

3.2.2 經營性扶貧資產經營核算并不清晰。通過對多個經營性扶貧資產的運營核算情況了解，由于資產經營核算范圍不清晰，使得對資產的實際保值增值情況值得存疑。在這些資產被劃轉村社集體之前，多是由投資主體來負責運營的，在硬性收益要求之下，資產運營的一部分費用是被運營單位來承擔的，并沒有體現在資產經營成本之中，資產劃歸村社并市場化經營之后，曾經被分散的相關費用就變成新階段和新經營主體剛性的經營成本支出，進而形成經營收益急劇下降的拐點情況。

3.2.3 資產相關主體的權責并不清晰。權責明確是對市場化經營主體的一個基本要求，雖然從相關扶貧資產管理辦法中也能夠看到“誰主管、誰負責”的規定，以及對資產運營收益分配方面的權責要求，但對資產相關主體的具體權責并不清晰，從多數管理辦法來看，基本都是在強調收益怎么分配，幾乎沒有涉及虧損以及市場經營風險的補償問題，這就對經營性扶貧資產的使命實現構成了較大的不確定性。

3.2.4 經營性扶貧資產存在著市場化盈利要求的悖論。經營性扶貧資產的屬性中實際包含公益分配和市場經營兩方面要求，公益性要求這些扶貧資產在投入之時的布點選擇上就要兼顧貧困區域，讓貧困區域的農戶能夠看得見資產、用得著資產、分享到資產收益；但市場經濟條件下，營利性又要求這些資產必須依賴相關的產業鏈，現實中一個個相對孤立的經營性扶貧資產多是遠離產業鏈核心，資產也在產業鏈的邊緣化中逐漸回歸到“死資產”的狀況，這也就是《半月談》記者調查的現實所在［16］。

3.3 經營性扶貧資產的權能缺陷和執行困境 在市場經濟環境下經營性扶貧資產的保值增值難，這與該類資產權能缺陷也是有著極大的關系，也正是因為權能缺陷導致運營執行存在困境，權能缺陷體現在3個不對稱上：首先是經營性扶貧資產所有權主體權責不對稱。在現階段，經營性扶貧資產的所有權主體基本都是村社集體組織，但這個所有權的權能支撐上存在著收益權的缺失，因為部分經營性扶貧資產的運營收益在性質上并不是所有權主體的收益，而是他們對特定主體的負債，從村社集體來說只能算是代持資產。其次是經營性扶貧資產的投入主體目標和受益主體目標不對稱。經營性扶貧資產來源于產業扶貧，扶貧主體在實施產業扶貧之時的目標追求就是實現特定主體在特定時間段內的脫貧，而不是他們脫貧之后的持續發展，這就決定了他們對于產業項目選擇是以一些短平快的項目為主，新主體在承接這些項目后，所要實現的目標卻是一定主體的持續發展，同樣的項目支撐起不同的目標顯然就有難度。第三是公益性的投資與市場化運營的不對稱。經營性扶貧資產在投資的初始階段就兼顧著公益性的要求，包括項目的選擇等都不是以市場化最優配置來實施的，現階段市場化經營卻要求他們遵照市場經濟的內在規律展開，這就出現了他們在市場經營中存在著不適應和不匹配的情況。

4 推進經營性扶貧資產保值增值的措施建議

強化經營性扶貧資產的保值增值管理，這是步入鄉村振興階段后該類資產的現實要求，結合經營性扶貧資產的特點，保值增值目標的實現需要從以下幾個方面落實。

4.1 承接主體的權能明晰和責任的明確 扶貧資產具有一定的特殊性，國家對資產權屬和收益權有盡量下沉的要求，村社集體組織成為經營性扶貧資產承接主體，并且是以有關文件的形式規定村社集體組織對這些資產擁有所有權、使用權和處分權，但分析這些權能的時候，發現村社對這類資產的權能并沒有統一的法律法規來明確，很多村社集體組織都弄不清自己對這些資產有哪些權能。另一方面，每一種權能似乎又都存在缺陷，是不完整的，使得承接主體行使權能時缺乏對于邊界的認知，導致越權或管理瀆職在現實中普遍存在。第三是大量的經營性扶貧資產集中劃轉到村社集體經濟組織，村社的職能日益行政化，與經營性扶貧資產經營為主的職責要求難以形成合理的匹配。而這幾方面如果不能在資產轉移后進行明晰，必然對資產的保值增值目標實現構成潛在障礙。尤其是體制上對運營主體缺乏有效的制約措施，村集體成為扶貧資產運營的最后責任人的情況（招商的運營主體“跑路”時有發生），村社承接的扶貧資產還有一部分是“紙面資產”，只有數字不見資產，這也加大了村社集體推進扶貧資產保值增值的難度。

4.2 專項會計核算的統一和明確 經營性扶貧資產的保值增值是通過運營來實現的，而運營的效果情況則是通過比較得出的。但在實踐中各地對經營性扶貧資產核算是不統一的，對于這部分資產有的地方在核算中不提折舊，例如某市的扶貧資產管理辦法對經營性資產就規定：“大棚、設備等經營性資產按照使用年限折舊后每年進行一次賬務更新。而廠房、車間、光伏電站、苗木花卉、經果林等經營性資產確定使用年限，年度使用過程中不計提折舊，合作經營到期或達到使用年限的，進行殘值評估后按程序進行處置或繼續開展經營”。由于缺乏規范統一的核算制度，各地對其評價的掌控就有難度。在下一步的管理規范中，需要財政部門針對這部分資產出臺專項核算辦法，以便更好地進行監督和評價。

4.3 平臺化運營與產業鏈對接 通過對經營性扶貧資產的經營情況的了解，目前的營運方式主要有村社集體組織的自營、對新型經營主體的入股、與其他市場主體之間的合作經營以及對扶貧資產的租賃經營等幾種方式。對扶貧資產相關的運營績效情況進行分析就會進一步發現，現階段的村社經營性扶貧資產，收益偏低是共性特點，即使是現金資產入股的，簽署協議也普遍規定在5%左右的保本收益，那些已經形成固定資產的部分，多數是以出租的方式經營，收益率低的一般只在2%左右，部分由村社集體組織自營的資產，收益就更低。即使是這樣的低收益，蘊含的風險卻是比較高的，例如入股經營的部分，村社集體并不掌握資產的具體經營情況，他們得到的就是數字資產，對資產的風險情況并不清楚，例如某省在對扶貧資金運營專項審計就發現存在扶貧資金投入房地產形成“半拉子”工程的情況。改變扶貧資產經營中這種風險收益不對稱情況，除了加強監管之外，從經營的方面來說，一方面是要進一步打造區域性的扶貧資產統一運營平臺，強化以招投標的方式選擇運營商，改變單個扶貧資產運作獨木難成林的困境，從源頭上對經營進行規范；另一方面是化對現有經營性扶貧資產的找鏈和融鏈幫扶工作，讓扶貧資產成為產業鏈的一個環節，有效降低其在市場化運作中的風險。

4.4 投入主體的產權脫離與責任脫離分開 在對多地的經營性扶貧資產調研中都有這樣的發現，就是以這些資產的產權劃轉為分界點，前后兩端的資產收益率出現較為明顯的轉折情況，熟悉情況的相關人員解釋這是由于資產劃轉之前有幫扶單位協助運營，無論是在技術支持、市場開拓還是運營成本的消納層面，村社集體組織都不需要有過多的擔心，但在投入主體產權脫離之后，國家對于這些幫扶單位的責任硬性要求也逐漸軟約束化乃至消失，扶貧資產完全市場化運營，成本的剛性和技術的支持少了保障，收益拐點出現也就不難理解。解決的措施就是曾經的幫扶在一定時間段內還不能這樣硬脫鉤，至少要在頂層設計方面對幫扶單位的責任脫離要有一個緩沖期，達到“扶上馬送一程”的效果。

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