檢察公益訴訟保護基本農田辦案實踐與思考

繆淑妮　萬潤發　趙輝

摘 要：對于鄉村建設過程中發生的村委會主任在本村基本農田實施非法采礦案件，檢察機關會面臨侵權主體難認定、生態修復方式難確定等問題。在辦理此類民事公益訴訟案件時，檢察機關應當貫徹一體化辦案機制凝聚檢察合力，結合刑事部分梳理固定的扎實證據和民事公益訴訟部分挖掘補充的關鍵證據，形成完整證據鏈條；積極推動檢行協作，通過特邀檢察官助理加強與行政主管部門溝通協調，充分調動各方公益保護積極性，合力破解辦案難題；主動踐行檢察能動履職理念，充分發揮檢察公益訴訟監督職能，推動以“我管”促“都管”督促行政主管部門依法履職。

關鍵詞：非法采礦 基本農田保護 一體化辦案機制 特邀檢察官助理

一、基本案情與辦案過程

［基本案情］自2015年4月份起，山東省龍口市某村時任村委會主任馬某甲在未取得采砂許可證的情況下，伙同村民馬某乙在該村村北馬某丙的承包地內非法挖砂。同年7月15日，在該村村委辦公室，該村“兩委”成員、黨員、村民代表研究決定在該村的北河大院（即該村北部的揚水站）和小楊樹林挖一眼大口井，并用挖出的砂頂替打井費用。此后，馬某甲又以村里打井的名義，在未取得采砂許可證的情況下，伙同馬某乙在該村北部的揚水站附近的農用地非法挖砂。2015年9月17日，馬某甲代表村委與馬某乙簽訂合同，約定將該村鄉村建設工程以包工包料的形式承包給馬某乙，馬某甲在合同上簽字，但未加蓋村委會公章。馬某乙將非法采挖的部分原砂用于該村美麗鄉村建設路面硬化工程，部分原砂與馬某甲共同出售給他人，獲取違法所得10余萬元，剩余部分堆放于該村西部的空地。案涉兩處非法挖砂區域黃砂資源被采挖后，二人分別用建筑垃圾和生活垃圾進行了不同程度的覆蓋，致案涉土地被拋荒。

2015年8月10日，當地國土資源主管部門向該村村委下發了《責令停止違法行為通知書》，但該村村委并未糾正違法行為，國土資源主管部門也未及時將本案線索移送公安機關。2019年6月5日，公安機關在工作中發現馬某甲等人涉嫌尋釁滋事，遂決定立案偵查，后馬某甲等人被定性為惡勢力團伙。同年7月2日，龍口市自然資源和規劃局經現場勘察和調查，確定了在該村非法挖砂的人員為馬某甲、馬某乙以及案涉非法挖砂區域的范圍和現狀，7月3日，經龍口市某測繪公司現場測量，確定了案涉兩處非法挖砂區域面積共計3044.64m2，非法挖砂共計24036.9m3，該局遂于7月4日將馬某甲、馬某乙涉嫌非法采礦案移送公安機關，公安機關立案偵查后將兩案合并移送龍口市人民檢察院（以下簡稱“龍口市院”）審查起訴。龍口市院刑事檢察部門在履行審查起訴職責過程中，認為本案可能符合公益訴訟案件立案線索要求，遂將案件線索移交本院公益訴訟檢察部門。公益訴訟檢察部門經審查認為，馬某甲、馬某乙在基本農田非法采礦，嚴重改變了原基本農田土地用途，造成基本農田大量毀壞，自然景觀、地表形態、植被等發生直接或間接的破壞，嚴重損害社會公共利益，依法應當承擔相應的民事侵權責任，遂于2021年9月2日將本案作為民事公益訴訟案件立案，并在正義網發布公告，告知法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起民事公益訴訟。

2021年9月7日，龍口市院根據法律、司法解釋和《人民檢察院公益訴訟辦案規則》中關于民事公益訴訟案件級別管轄的相關規定，依法將本案移送煙臺市人民檢察院（以下簡稱“煙臺市院”）。公告期滿，沒有符合條件的社會組織提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態。

煙臺市院對本案進行審查，經查，龍口市自然資源和規劃局于2020年3月27日出具材料，證實本案所涉礦產資源為“建筑用砂”；經該局委托，山東省核工業二七三地質大隊于2020年9月作出《龍口市某鎮某村馬某甲、馬某乙破壞土地生態恢復治理設計》（以下簡稱《生態恢復治理設計》），該報告明確了對案涉非法挖砂區域開展生態恢復治理工程的具體措施以及生態修復費用；該局于2021年10月27日出具材料，證實案涉無證挖砂區域所占土地為永久基本農田。2021年12月30日，煙臺市院以馬某甲、馬某乙為被告向人民法院提起民事公益訴訟，請求依法判令其二人按照《生態恢復治理設計》將其破壞的農用地進行修復；如不能修復，則其二人連帶承擔相應的修復費用86059.31元。2022年8月30日，人民法院支持了檢察機關的全部訴訟請求。

二、本案爭議難點及論證分析

（一）侵權主體認定難

訴訟過程中，馬某甲、馬某乙推翻其在刑事訴訟過程中明確認可內容，主張挖砂是經過了村集體研究、受益主體為村委會的集體行為，其不應承擔責任。經查，馬某甲自2014年11月至2017年12月擔任該村黨支部書記、村委會主任職務。本案系村委會主任在本村基本農田實施非法采礦案件，如何確定侵權主體，是檢察機關面臨的首要難題。筆者認為，需要明確以下三點：

1.馬某甲的挖砂行為是否系執行村委會決議的職務行為。首先，本案非法挖砂區域有兩處，分別為馬某丙的承包地和村北揚水站附近的農用地，但村委會決議的挖井范圍并不包含前者，且根據《中華人民共和國農村土地承包法》規定，村委會亦無權決定在前者范圍內挖砂。另，馬某甲、馬某乙在前者范圍內挖砂的時間早于會議時間。因此，在前者范圍內挖砂不是職務行為。其次，決議的目的在于挖井取水，挖砂只是挖井過程中產出的副產物，而馬某甲、馬某乙以挖井的名義在基本農田挖砂賣砂，其實際挖砂區域遠遠超出會議記錄載明范圍，且截至案發，案涉區域內并無建成投入使用的水井，這與決議目的嚴重不符。最后，我國對水資源實行取水許可制度和有償使用制度。根據《中華人民共和國水法》第48條第1款、第65條第2款及《取水許可和水資源費征收管理條例》第10條第1款、第49條規定，挖井應當向水行政主管部門申請取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。馬某甲作為時任村委會主任，應當依照村委會決議內容依法申請取得取水許可證，但截至案發，其并未依照法定程序上報審批，因此可以認定馬某甲并無執行村委會決議為村集體挖井的主觀目的。綜上，馬某甲在未取得采礦許可手續的情況下，伙同馬某乙在案涉區域內擅自挖砂賣砂，不是執行村委會決議的職務行為。

2.合同是否對村委會發生效力。合同是否對村委會發生效力，取決于馬某甲的簽字對村委會是否構成有權代理或有權代表。經查，該村村委會公章由鎮政府保管，依照當地規定，村委會所簽訂的美麗鄉村建設合同應當向鎮政府報備，由片長簽字后加蓋鎮政府保管的村委會公章。因此，問題在于，未加蓋公章但有村委會主任簽字的合同是否對村委會發生效力。雖然我國法律規定了蓋章與簽字具有同等效力，但對于組織體而言，需要通過特定自然人的簽字或者蓋章才能實現其意志，而該自然人本身也是獨立的法律主體，加蓋公章因此成為區別其簽字是個人行為還是職務行為的重要依據。［1］同時考慮到合同簽訂時村委會尚不具有法人資格，我國法律亦未規定職務代理權，馬某甲作為村委會主任，其對村委會具有的是代理權，并不當然具有以村委會的名義與他人簽訂合同的權限，上述合同蓋章流程本身亦構成了對其有無代理權限的審查。另一方面，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，本村公益事業的建設承包方案應當經村民會議或村民代表會議討論決定。本案中，雖然合同書中載明合同內容系經該村兩委、全體黨員、村民代表同意，但實際上該村并無載明上述內容的相關會議記錄。因此，可以認定案涉合同系馬某甲的無權代理合同。而考慮到馬某乙的該村村民身份，其對村集體是否召開了村民代表會議以及馬某甲是否取得了代理權限是知道或者應當知道的，因此其不符合表見代理規則中的善意相對人。綜上，合同對村委會不發生效力。

3.村集體是否受益。根據合同約定，馬某乙以包工包料的形式承包工程，砂款包含在工程款內進行結算。但實際上，用于該村修路的原砂是村委會向馬某乙出資購買的，所支付的砂款最終成為馬某甲、馬某乙的個人違法所得。未用于修路的原砂，一部分被二人變賣，但村委會并未收到賣砂款項；剩余部分堆放于村西空地，在本案刑事裁判生效后，依法由扣押機關予以沒收。綜上，村集體并未從中受益，馬某甲、馬某乙系以為村集體修路打井為名，謀取個人非法利益為實。

綜上所述，本案的侵權主體為馬某甲、馬某乙。

（二）生態修復方式確定難

我國實行基本農田保護制度，《基本農田保護條例》第17條第1款明確規定，禁止任何單位和個人在基本農田保護區內挖砂或者進行其他破壞基本農田的活動。辦理破壞基本農田民事公益訴訟案件時，檢察機關應當堅持貫徹系統保護思維和恢復性司法理念，在訴訟請求中提出生態修復相關內容，明確生態修復方式及具體實施方案。但是基本農田生態環境的恢復性治理是一項復雜的綜合工程，具有高度的專業性和技術性，而檢察人員普遍并不具有相關學科知識背景和專業技能。因此，如何確定基本農田生態修復方案，以及確定侵權主體采取何種承擔修復責任、恢復基本農田耕種條件的生態修復方式是辦理本案的又一難點所在。

1.關于本案基本農田生態修復方案的確定。本案中，檢察機關充分利用“外腦”智慧，注重加強檢行協作，充分發揮特邀檢察官助理和行政主管部門的專業優勢，通過特邀檢察官助理積極與國土資源主管部門溝通協商生態修復設計方案，并由后者委托專業機構作出《生態恢復治理設計》，明確了案涉非法挖砂區域基本農田的生態修復具體方案和所需費用，從而有效破解了生態修復方案確定難的辦案難點，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎。

2.關于馬某甲、馬某乙承擔的具體生態修復方式。截至本案民事公益訴訟部分審理階段，案涉兩處非法挖砂區域均未得到治理，根據民法典第1234條、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條規定，首先應當由馬某甲、馬某乙承擔自行修復責任，由其二人在合理期限內按照《生態恢復治理設計》將案涉非法挖砂區域基本農田生態環境恢復到損害發生之前的狀態和功能。但考慮到此時本案刑事裁判已經生效，馬某甲正在監獄服刑，且在訴訟過程中二人均明確表示拒絕承擔修復責任，由其二人自行修復已不具有現實可行性。為防止生態環境損害的進一步擴大，及時對被破壞的基本農田進行生態恢復治理，本案由二人連帶承擔生態環境修復費用為宜。

（三）其他問題

1.關于本案的法律適用。本案中非法挖砂行為發生于2015年，但本案系因破壞生態造成公共利益受損的侵權糾紛，所造成的基本農田受損一直持續至民事公益訴訟審判階段。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>時間效力的若干規定》第1條第3款及第3條，本案應當適用民法典之規定，且該適法選擇亦不會減損當事人合法權益。

2.關于沒收礦產資源和違法所得應否從生態環境修復費用中扣除。馬某甲、馬某乙在基本農田非法挖砂同時造成建筑用砂這一礦產資源的損失和基本農田土地用途、生態環境的嚴重破壞。沒收礦產資源和違法所得是人民法院依法對犯罪物品所作的處理，而支付生態修復費用是對非法采礦所造成生態環境的破壞承擔生態環境損害賠償責任的一種救濟方式。因此，兩者的價值取向并不一致，不能混同或者相互抵消。［2］ 此外，根據民事責任優先原則，生態損害賠償責任應當優先實現，而非反之。［3］綜上，沒收數額不應從生態環境修復費用中加以扣除。

三、辦案方法和價值思考

（一）適用一體化辦案機制凝聚檢察合力

本案中，檢察機關充分貫徹上下聯動、橫向互通的一體化辦案機制優勢，在積極與上級院溝通，尋求辦案支持的同時，加強內部條線互通，刑民密切協作。在上級院的指導下，檢察機關將本案刑事訴訟部分和民事公益訴訟部分予以分別立案，后者公告后依法移送上級院。本案刑事部分以龍口市院為辦案主體，在辦案過程中，龍口市院及時將案件辦理情況、存在難點與上級院進行匯報溝通，獲得上級院的指導意見和工作支持，并且不斷強化內部部門間條線互通協作，在引導公安機關、行政主管部門挖掘、固定刑事證據的同時，不斷挖掘民事公益訴訟證據，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎。本案民事公益訴訟部分以煙臺市院為辦案主體，龍口市院積極配合上級院辦案需求，一體化辦案優勢充分發揮，凝聚形成維護公共利益的檢察合力，結合刑事部分梳理固定的扎實證據和民事公益訴訟部分挖掘補充的關鍵證據，形成了完整的證據鏈條，所有訴訟請求均獲人民法院支持，有效維護公共利益，較好地實現了“三個效果”有機統一。

（二）加強檢行協作凝聚公益保護合力

從整體性的法秩序的視角觀察，行政機關處于維護公共利益的公權力首端。［4］在本案辦理過程中，檢察機關注重加強與行政機關的溝通協調，充分調動各方公益保護積極性，合力破解辦案難題。一是引導公安機關及時固定民事公益訴訟證據，并有效引導公安機關補充偵查，對馬某甲、馬某乙所獲違法所得以及所造成的生態環境資源損害及時作出評估和鑒定，筑牢證據體系，確保證據確實充分。二是通過特邀檢察官助理主動與國土資源主管部門溝通，全面掌握非法挖砂區域土地性質為永久基本農田、案涉原砂屬于建筑用砂等情況，同時，依托其主管優勢，由其委托專業機構出具生態恢復治理方案，從而確定本次治理工程對案涉區域采取場地平整、翻耕、覆土等具體治理工程措施，確定案涉基本農田生態恢復治理總費用為86059.31元，以及預期通過本次治理工作的實施，將在一定程度上消除治理區內因非法挖砂造成的視覺污染、占損土地資源、破壞地形地貌景觀等問題，有效改善治理區地質環境、自然生態環境，可恢復旱地面積約3044.64m2的治理效果。

（三）以“我管”促“都管”凝聚治理合力

檢察機關既是國家利益和社會公共利益的代表者，也是維護法治的法律監督者。［5］檢察機關通過能動履職加強行政執法以實現規則之治，是環境法治的基本邏輯。［6］本案中，國土資源主管部門早在非法采礦行為發生之初就已發現，并于2015年8月10日向村委會下發了《責令停止違法行為通知書》，但直到2019年7月4日才將本案移送公安機關，這充分暴露出其在日常管理、監督工作方面的漏洞。檢察機關在辦案過程中發現行政主管部門這一履責缺位問題后，充分貫徹能動司法理念，以依法監督的“我管”促進行政主管部門依法履職的“都管”，依法向國土資源主管部門發出檢察建議，督促其依法履職，更好地預防和打擊在基本農田非法采礦等違法犯罪行為，保護耕地資源。