涉名錄外野生動物保護公益訴訟辦案實踐與啟示

祿磊　李愛

摘 要：對于行為人使用電捕方式非法獵捕野生蚯蚓等具有重要生態價值但未被列入保護名錄的野生動物，造成野生動物資源和生物多樣性嚴重破壞，但行為不具有行政可罰性時，檢察機關可以適用法律關于生物多樣性保護的原則性規定，對違法行為人提起民事公益訴訟，要求其承擔生態環境損害責任；檢察機關可利用一體化履職優勢，解決案件辦理中遇到的問題和困難。通過督促行政機關履職，運用訴前禁止令、訴前保全等措施，最大限度維護社會公共利益。

關鍵詞：生物多樣性保護 電捕野生蚯蚓 一體化履職

根據修正前的《中華人民共和國野生動物保護法》 ［1］（2018年10月26日第三次修正，以下簡稱《野生動物保護法》）第2條第2款規定，將受保護的陸生野生動物范圍限定在《國家重點保護野生動物名錄》《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》及《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二內的野生動物，導致實踐中類似于蚯蚓這樣處于保護名錄外但具有重要生態價值的野生動物受到嚴重損害時，野生動物主管部門缺乏直接的處罰依據。本文以所辦理的保護野生蚯蚓公益訴訟案件為例，探討名錄外野生動物保護檢察公益訴訟的難點及重點，總結辦案經驗，以期為檢察機關辦理類似案件提供有益借鑒。

一、基本案情與辦案過程

［基本案情］2022年3月以來，劉某某等4人向貴州省畢節市威寧縣二塘鎮村民提供電捕蚯蚓設備“地龍儀”，組織村民以電擊方式捕捉野生蚯蚓，其再以每斤3.5-4元不等的價格收購，加工后以每斤90-95元的價格外銷，形成一條獵捕、收購、加工、銷售野生蚯蚓的“黑色產業鏈”。類似情況在威寧縣10余個鄉鎮普遍存在。

2022年4月，貴州省威寧縣人民檢察院（以下簡稱“威寧縣院”）接到群眾關于電捕野生蚯蚓的舉報線索后，立即開展初查，初步掌握劉某某等4人在該縣二塘鎮轄區內電捕野生蚯蚓的違法線索。經請示匯報，貴州省人民檢察院（以下簡稱“貴州省院”）同意由威寧縣院立案調查并決定組成省、市、縣三級院參加的一體化辦案組負責辦理該案，查明劉某某等4人組織電捕、收購、加工、銷售野生蚯蚓的違法行為。為證實劉某某等4人的行為破壞生態，威寧縣院向“中國綠發會”調取了專家研討意見［2］，并委托相關專家就蚯蚓的生態價值、電捕蚯蚓對環境及生物多樣性的影響出具了專家意見。最高檢就該案委托北京大學生命科學學院出具了專家意見，并指導辦案組委托鑒定機構對該案造成的損失進行鑒定。經鑒定，劉某某等4人造成的野生動物資源損失為177390元、生態服務功能損失為38655.1元。

威寧縣院經公告后沒有適格主體提起訴訟，根據民事公益訴訟案件管轄規定將案件移送畢節市人民檢察院（以下簡稱“畢節市院”）審查起訴。為制止劉某某等人繼續實施破壞生態行為，確保案件判決后有效執行，畢節市院向貴州省畢節市中級人民法院（以下簡稱“畢節中院”）依法提出訴前禁止令和財產保全的申請，畢節中院經審查后作出《民事裁定書》，責令劉某某等4人立即停止破壞生態環境的行為，并凍結了劉某某等人的銀行賬戶。提起訴訟前，為充分聽取當事人辯解及各方意見，畢節市院邀請人大代表、人民監督員、“益心為公”志愿者、行政執法人員代表、村民代表等對該案進行公開聽證，當事人劉某某等4人經通知拒絕出席聽證會。2022年6月24日，畢節市院依法提起民事公益訴訟，訴請判令劉某某等4人立即停止破壞生態環境的違法行為，賠償造成的野生動物資源損失費177390元、生態服務功能損失費38655.1元，承擔鑒定費1萬元，并在國家級媒體公開賠禮道歉。

2022年8月26日，畢節中院公開開庭審理本案并當庭宣判支持檢察機關全部訴訟請求。目前，該案已移送執行。

在辦理民事公益訴訟案件過程中，威寧縣院發現轄區內電捕野生蚯蚓問題非常突出，該縣生態環境分局及林業局負有監管職責但未全面履職，導致社會公共利益受到侵害。針對上述情況，威寧縣院邀請縣農業農村局、生態環境分局、林業局、公安局等部門召開磋商會，充分聽取各部門意見，全面了解各部門職能職責。針對存在的監管漏洞，威寧縣院依法對縣生態環境分局及林業局立案并制發檢察建議，督促兩部門加強溝通協調、出臺具體措施、依法履行監管職責。檢察建議發出后，縣生態環境分局立即就電捕蚯蚓問題向縣人民政府作專題匯報，縣人民政府召開專題會議研究部署整治工作，決定在縣級層面成立由生態環境、農業農村、林業、市場監管部門和公安機關、檢察機關及各鄉鎮（街道）共同參與的整治電捕蚯蚓工作專班，研究出臺了《關于禁止非法捕捉收購加工野生蚯蚓的通告》，有效遏制了電捕野生蚯蚓的違法行為。

隨后畢節市院組織開展了“小蚯蚓大保護”公益訴訟專項監督，依法發出檢察建議6件，立案辦理民事公益訴訟8件，推動區域內同類問題的解決。

二、辦理野生蚯蚓保護公益訴訟案件的難點

（一）損害事實認定存在爭議

本案屬于環境公益訴訟，電捕野生蚯蚓破壞生態且損害社會公共利益、行為符合生態環境損害責任的構成要件是檢察機關提起民事公益訴訟的前提。首先，由于蚯蚓未被列入保護名錄，其所具有的重要生態價值無明文規定，導致電捕野生蚯蚓造成生態破壞以及破壞的程度較難認定。在對造成的生態損失進行量化時，鑒定機構適用《野生動物及其制品價值評估方法》《陸生野生動物基準價值標準目錄》等規定進行鑒定存在較大的爭議。

（二）法律適用存在爭議

首先是行政執法層面，由于蚯蚓未被列入保護名錄，行政執法部門不能直接適用《野生動物保護法》第24條第1款及第46條的規定對電捕野生蚯蚓行為進行處罰。在《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農業法》等相關法律法規中均無可以直接適用的處罰依據，行政執法層面的法律依據欠缺。其次是檢察履職層面，處于保護名錄外但具有重要生態價值的野生動物資源受到嚴重損害時，相關行為是否具有違法性，檢察機關能否適用民法典、《野生動物保護法》《環境保護法》等法律法規或者參照相關條款辦理行政公益訴訟案件及提起民事公益訴訟存在較大爭議。

（三）證據收集固定難

訴訟的本質是證據?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）對人民檢察院辦理公益訴訟案件行使調查權的手段規定有限，并特別強調了不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等強制性措施，本案調查過程中無法對違法行為人使用的“電蚯蚓機”“開肚機”“烘干機”“蚯蚓干”等重要物證原物提取固定，不能查封、扣押。在獲取言詞證據時，當事人、證人往往不配合，調查工作相對困難。

（四）社會效果不確定

蚯蚓干入藥后被稱為“地龍”，是很多上市藥品尤其是心腦血管方面藥物的主要成分。據有關調查顯示近10年整體保持（地龍）需求上行。［3］在全國范圍內從事蚯蚓相關行業的人員眾多，已經形成一條產業鏈，從醫藥企業到中藥材市場、中間商、再到捕蚯蚓的老百姓，早已對此習以為常，認為法律沒有明確禁止電捕野生蚯蚓，檢察機關對電捕野生蚯蚓提起訴訟必將觸動一個大群體的切身利益。生態保護與醫藥產業發展、蚯蚓行業群體利益之間的矛盾突出，案件辦理能否得到廣大人民群眾的支持以及是否會給醫藥產業帶來沖擊等問題均具有不確定性，存在潛在的輿情風險。

三、辦理野生蚯蚓保護公益訴訟案件的實踐

（一）深入剖析侵權行為

蚯蚓具有重要的生態價值已是眾所周知。蚯蚓對土壤肥力的作用很早就已引起人們的注意，一百多年前，達爾文在其著作《The Formation of Vegetable Mould Through the Action of Worms》（《腐殖土的形成與蚯蚓的作用》）中首次指出了蚯蚓在土壤形成和土體翻動中的重要作用，稱其為“第一勞動者”。［4］蚯蚓通過取食、消化、排泄（蚯蚓糞）、分泌（粘液）和掘穴等活動對土壤過程的物質循環和能量傳遞作貢獻 （Tian et al.， 2000）， 是對多個決定土壤肥力的過程產生重要影響的土壤無脊椎動物類群（主要是蚯蚓、螨和螞蟻）之一， 被稱為“生態系統工程師”。［5］根據電蚯蚓機“地龍儀”的工作原理和查明的情況，行為人采用電擊的方式進行獵捕，會使一定范圍內的蚯蚓無論大小在短時間內全部竄出地面，其獵捕效率之高令人震驚，這樣的方式必定會使野生蚯蚓種群數量急劇下降。同時，土壤中還有大量其他土壤動物和微生物，對土壤直接施加高壓電流必定會造成其他土壤動物及微生物的破壞。辦案單位通過查詢學者研究論文，委托專家、鑒定機構就具體問題出具書面專家咨詢意見、鑒定意見等，最終得出結論——蚯蚓具有重要的生態價值，主要體現在土壤改良、消除公害、改善生態、促進物質循環、生物多樣性等方面發揮著重要作用，通過電擊獵捕野生蚯蚓將對土壤生態環境及生物多樣性造成破壞。

（二）充分論證法律適用

行為具有違法性是一般侵權責任的構成要件之一，環境侵權責任屬于特殊侵權責任，其構成要件是否要求行為具有違法性、過錯與違法認定的標準目前存在爭議。環境民事公益訴訟是否適用無過錯責任也有待進一步探討。但本案中行為人使用電擊方式對野生蚯蚓進行“絕戶式”獵捕，造成野生蚯蚓種群數量急劇下降，同時電捕的方式會對其他土壤動物及微生物造成破壞，對生物鏈尤其是土壤生態環境造成嚴重影響，行為違反了民法典第9條、《環境保護法》第30條、《野生動物保護法》第4條等關于保護生物多樣性和生態環境的規定，具有違法性。根據民法典1234條、1235條的規定，應當承擔生態環境損害責任。

（三）用好用足公益訴訟調查權

根據《辦案規則》第35條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取詢問違法行為人以及證人，向有關單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數據等證據；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；勘驗物證、現場等方式進行調查取證。為確保證據的合法性、客觀性、關聯性，必須堅持依法取證，用好用足《辦案規則》關于調查和收集證據的規定，充分釋法說理說服當事人、證人向檢察機關提供真實情況；在原始物證不能提取的情況下，可以利用錄音錄像、拍照等方式對相關物證進行固定；通過提取監控視頻、手機支付記錄等電子數據，調取快遞公司寄遞信息單、銀行交易流水等書證認定違法行為人電捕野生蚯蚓的數量，全面準確認定違法事實，確保案件質量。

（四）多方求證社會效果

“公共利益歸根結底是人民的利益”，檢察公益訴訟的辦案效果要由廣大人民群眾來評判。辦案過程中，威寧縣院通過邀請公安、環保、農業、林業等部門召開磋商會，走訪案發地人民群眾，邀請人大代表、政協委員、“益心為公”志愿者舉行公開聽證，征求專家意見等方式廣泛聽取意見，均獲得一致支持。同時，主動通過網絡媒體通報案件辦理情況，及時收集分析網絡輿情。本案經中國長安網、光明網、中國青年報、檢察日報、中央電視臺“法治頻道”等媒體報道后，在全國范圍內獲得一致好評和支持，案件辦理實現了“三個效果”的有機統一。

四、辦理涉名錄外野生動物保護公益訴訟案件的啟示

（一）生態環境損害責任不以行為具有行政可罰性為前提

在行為人的行為使蚯蚓等具有重要生態價值，但不在保護名錄內的野生動物資源遭受嚴重破壞，嚴重損害生物多樣性并破壞土壤生態環境時，由于相關環保法律法規未規定具體的罰則，行政機關不能對其行政處罰。但基于行為對生態環境造成實際損害且損害社會公益，違反了法律關于環境和生物多樣性保護的原則性規定，檢察機關可以適用民法典第1234條和第1235條的規定依法提起民事公益訴訟，訴請違法行為人承擔生態環境損害責任。

（二）檢察機關辦理重大疑難公益訴訟案件時應充分發揮檢察一體化履職優勢

對于在辦理某一領域具有突破性和代表性的重大疑難公益訴訟案件時，可以實行檢察一體化工作機制?；鶎訖z察院應當及時請示匯報，在上級院指導下推進案件辦理。上級檢察院可就立案、提起訴訟、法律適用等關鍵環節和重大問題加強把關，充分發揮上級院的資源優勢，就案件涉及的專業問題咨詢專家意見、指導辦案單位委托鑒定機構等，并就疑難問題加強指導。同時發揮檢察一體化優勢，通過高檢院在全國范圍內部署蚯蚓保護公益訴訟工作，最大限度提升案件影響力。

（三）檢察民事公益訴訟可積極探索運用訴前禁止令、訴前保全等措施

檢察機關辦理民事公益訴訟案件，應當充分行使民事訴訟法賦予的訴訟權利，最大限度維護社會公共利益。充分理解適用《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》，對于侵權人正在實施破壞生態行為，導致社會公共利益持續受到侵害的，檢察機關可以向人民法院申請訴前禁止令，防止公益損害持續擴大。為確保案件判決后得到有效執行，檢察機關在調查時可以對違法行為人的財產狀況一并進行調查后，向人民法院申請訴前財產保全。

（四）檢察公益訴訟辦案應當從“就案辦案”到“能動履職”轉變

在辦理民事公益訴訟案件過程中，對行政監管缺失的問題，應統籌發揮民事+行政公益訴訟職能，督促相關行政部門依法履職，推動解決因行政監管有限性和社會事務復雜性造成的監管盲區，推動建章立制，促進源頭治理；以個案辦理推動區域內專項監督，促進區域內系統治理。