公共財政支持城鄉(xiāng)融合的發(fā)展歷程與經驗總結

林穎

摘要：本文圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展不融合不協調這一個長期存在的問題。分析了中國致力于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展經歷了“城鄉(xiāng)兼顧—城鄉(xiāng)分治—城鄉(xiāng)互動—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展過程，以及公共財政制度和政策的變遷針對城鄉(xiāng)發(fā)展轉型的適時調整，總結公共財政支持城鄉(xiāng)融合有益的經驗在于以財政為國家治理的基礎處理好公平與效率的關系、發(fā)揮轉移支付的均衡功能、財政支持方式轉變體現“以人民為中心”理念等。

關鍵詞：公共財政 城鄉(xiāng)融合 發(fā)展歷程

中國致力于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持協調與發(fā)展并重，正確處理發(fā)展中公平與效率、經濟與社會民生、人與自然等重大關系，注重基礎建設、縮小城鄉(xiāng)差距，是落實以人民為中心的發(fā)展思想的具體途徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既能縮小城鄉(xiāng)間經濟發(fā)展差距，也將同步縮小城鄉(xiāng)間人口發(fā)展差距，促進中國經濟社會行穩(wěn)致遠。在適應經濟社會轉型過程中，公共財政制度和政策的變遷針對城鄉(xiāng)發(fā)展轉型適時調整，體現了權責清晰、財力協調、地區(qū)平衡的要求，也通過農業(yè)稅改革、常住人口指標等體現了社會經濟轉型中的“三農”問題、農業(yè)轉移人口市民化等問題。

一、公共財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的互動歷程

新中國成立以來，中國推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展，經歷了“城鄉(xiāng)兼顧—城鄉(xiāng)分治—城鄉(xiāng)互動—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)融合”的不同發(fā)展階段，農村居民人均可支配收入從改革開放至今增長了約140倍。城鄉(xiāng)居民收入比自2008年至2021年連續(xù)14年下降。實現了歷史性飛躍，取得了輝煌的成就。

（一）以農補工，由城鄉(xiāng)兼顧向城鄉(xiāng)分治轉變（1949—1977年）

建國初期，中國堅持毛澤東提出的“城鄉(xiāng)兼顧”思想，工業(yè)與農業(yè)緊密聯系。但1957年開始以人民公社化運動為代表，城鄉(xiāng)關系開始轉向為以農補工的政策取向，形成了城鄉(xiāng)分治的二元結構體制，城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的問題越來越突出。

（二）財政在“取予”理念下調整，努力實現城鄉(xiāng)經濟良性互動。（1978—2001年）

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制的實施，極大地盤活和推動了農村甚至整個國民經濟的生產與發(fā)展。1994年財政開始重視并加大農林牧漁業(yè)基本建設與新增固定資產投資，如1998年，中央財政發(fā)行特別建設國債，推動了天然林保護工程和大型水利工程等重大建設項目的立項建設。為加快農業(yè)發(fā)展，國家對農業(yè)稅征收堅持“增產不增稅”的政策。農業(yè)稅稅負從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。這一時期城鄉(xiāng)經濟都取得了飛速的發(fā)展，但城市發(fā)展的速度總體大大超過農村，城鄉(xiāng)的差距在改革開放初期有所縮小，80年代中后期至90年代進一步擴大。

（三）以農村稅費改革為代表，城鄉(xiāng)關系逐漸轉向統(tǒng)籌發(fā)展模式（2002-2011）

進入21世紀初期，農業(yè)是國民經濟中較為薄弱的部門，針對這一問題，中國堅持科學發(fā)展觀，積極推進戰(zhàn)略轉型，2001年出臺了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》。黨的十六大提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”，農村發(fā)展、農民增收是解決“三農”問題、建設小康社會的重難點問題。這一時期出臺的兩項重要的農村改革政策分別是國家提出新型城鎮(zhèn)化和取消農業(yè)稅。在公共財政投入方面，通過加大財政轉移支付支持農村民生和社會保障事業(yè)，通過加大基礎設施投資支持農村基礎建設，通過加大公共服務投入支持農民非農就業(yè)，通過農村扶貧開發(fā)改善農民生活、解決農村貧困問題。

（四）以農村社保納入財政保障為代表，進入城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段

2012年黨的十八大以來，以逐步將農村社會事業(yè)發(fā)展納入財政保障范圍為代表，這一階段以城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主要特征。十八大會議提出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農問題的根本途徑”，十九大會議首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來土地出讓金的增長，進而支持農業(yè)農村發(fā)展。中國城鄉(xiāng)居民平均收入比從2012年的2.88，進一步降低到2021年的2.5。

二、公共財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經驗總結

（一）以財政為國家治理基礎處理好公平與效率的關系

效率與公平是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的一對矛盾問題。中國推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中的政策戰(zhàn)略也不斷圍繞效率與公平的關系調整變化。我國1994年的分稅制改革因分稅分權激發(fā)地方政府的積極性，有效推動了我國城鄉(xiāng)經濟總量的快速提升，體現了效率原則。經濟財政發(fā)展較快的省份所實現的稅收收入更多地向中央財政集中，中央財政以轉移支付制度均衡不同地區(qū)政府間的財力差別體現了“公平”原則，發(fā)揮了縮小城鄉(xiāng)差異和構建“城鄉(xiāng)一體”的新型市場經濟格局的重要作用。近年來，財政加大支農資金整合力度，集中力量解決農村建設的重點突出問題；財政改革“新型農業(yè)經營主體培育”等獎補辦法，發(fā)揮政策引導作用促進轉變農業(yè)發(fā)展方式；財政加大支農扶貧力度，著力解決農村貧困人口問題。中國在推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展過程中能夠越來越好地處理公平與效率的關系問題，協調發(fā)展的成效也越來越顯著。

（二）注重發(fā)揮轉移支付制度的均衡調控能力

中央對城鄉(xiāng)間財力差距宏觀調控能力大大增強，尤其為城鄉(xiāng)縮小人民生活水平差距、基本公共服務均等化、提高基礎設施通達程度等提供了財力保障。如：為增強基層政府提供公共服務的能力，2005年起實施了縣鄉(xiāng)“三獎一補”轉移支付，2010年起改為最低財力保障機制，2010年全面實行國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付。

（三）財政支持政策調整，堅持以人民為中心理念

推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展歸根結底是人民的事業(yè)，國家財政在促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面的籌資中承擔了越來越多的責任，體現出“以人民為中心”的思路。國家針對農村人口市民化改革轉移支付制度辦法，財政逐步承擔起建立完善新型農村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險制度的責任，尤其是農村稅費改革和全面取消農業(yè)稅以后，農村基本公共服務主要由各級財政負擔。

三、未來展望

城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念與改革精神完全是內在一致的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展了，中國可持續(xù)發(fā)展就有了更合理的空間布局和利益格局。未來公共財政繼續(xù)堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的互動過程中，財政支持的制度機制、觀念策略的改革為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展推進也為財政制度機制、觀念策略的改革定向把脈。

（一）長期制約發(fā)展協調性的城鄉(xiāng)二元結構等問題的解決，需要得到發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展投入調整、發(fā)展條件改善的支持

由于長期存在城鄉(xiāng)二元結構，中國城鄉(xiāng)差距依舊較大。需要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，引導工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置，促進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、農業(yè)發(fā)展、農民增收。

（二）包括分配結構、社會結構等對實現共同富裕更深層次的制約因素，也應當得到充分重視，也應當被納入財政改革規(guī)劃的考量范疇中

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進基本公共服務均等化，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋，加快農業(yè)轉移人口市民化。在黨的治國理政經驗更加豐富、更趨成熟的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必將駛入快車道，造福中國人民，在人類發(fā)展史上譜寫新的篇章。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：李麗君