中國共產黨成立百年來我國鄉村治理實踐的運行邏輯與經驗啟示

陳鵬

摘? ?要：鄉村治理以保持農村穩定為基本前提、以促進農業發展為根本目標、以確保農民幸福為價值指引是中國共產黨成立一百年來我國鄉村治理實踐內在的運行邏輯。新時代的鄉村治理工作要主動總結中國共產黨成立百年來我國鄉村治理的成功經驗，繼續堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，堅持以人民為中心的鄉村治理理念，將實現鄉村治理現代化和鄉村振興作為新時代鄉村治理的主要目標，構建多元化的鄉村治理體系，確保廣大農民群眾在鄉村治理中的主體作用得到有效發揮。

關鍵詞：中國共產黨；鄉村治理；內在邏輯；經驗啟示

中圖分類號：D26；D422.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.03.008

文章編號：1009-6922（2023）03-63-07

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分。選擇何種鄉村治理模式、構建什么樣的鄉村治理體系，會對鄉村治理效能產生重要的影響，進而影響到鄉村地區的經濟社會發展水平和國家的長治久安。中國共產黨自1921年成立以來，一直高度重視鄉村地區的治理工作。在馬克思主義基本原理的指導下，中國共產黨團結帶領廣大黨員和農民群眾積極投身鄉村治理實踐，在鄉村治理的理念重塑、制度設計、體系構建、體制變革、機制完善等方面進行了積極探索和大膽嘗試，鄉村地區的治理能力得到顯著提升，為鄉村地區經濟社會發展水平的穩步提升和廣大農民群眾生活水平的不斷改善奠定了堅實的基礎。與此同時，中國共產黨也在領導鄉村治理工作的實踐中積累了豐富的鄉村治理經驗，而這些成功的經驗正好可以為新時代我國鄉村治理工作所用。

一、研究綜述

目前，學界對于中國共產黨成立一百年來領導鄉村治理實踐的研究主要集中于以下四個方面：一是對中國共產黨成立一百年來我國鄉村治理歷程的研究。例如，龔夢（2021）較為系統地梳理了中國共產黨成立一百年來我國鄉村治理演進歷程［1］；燕連福和程誠（2021）將中國共產黨百年鄉村治理的歷史進程劃分為“政權下鄉”革命時期、“政社合一”建設時期、“鄉政村治”改革時期和鄉村治理現代化推進時期［2］95-98。二是對中國共產黨成立百年來鄉村治理范式變革歷程的研究。例如，滕明君和張昱（2021）對中國共產黨成立百年來我國鄉村治理范式的嬗變邏輯展開了探究［3］；孫德超和鐘莉莉（2021）較為深入地探討了中國共產黨成立百年來黨領導鄉村治理工作的邏輯理路與價值意蘊等問題［4］。三是對中國共產黨成立百年來鄉村建設和鄉村發展問題的研究。例如，羅文雙和杜宗良（2021）梳理了中國共產黨成立百年來我國鄉村建設的演變歷史［5］；李重和毛麗霞（2021）分析了中國共產黨領導鄉村發展的百年探索歷程并總結了基本經驗［6］。四是對中國共產黨成立百年來鄉村地區黨的建設的研究。例如，白啟鵬、秦龍（2021）分析了中國共產黨成立百年來農村地區黨建的成功經驗及其啟示［7］。

學界現有關于黨成立百年來鄉村治理方面的研究成果多視角、多維度地分析了我國鄉村治理的發展歷程、治理范式變遷和基本經驗等，為進一步深入研究黨成立百年來我國鄉村治理問題奠定了堅實的基礎。但是現有研究成果主要側重于歷史分析，而對于如何將黨成立百年來鄉村治理的歷史與新時代鄉村振興的現實進行有機結合，如何運用黨成立百年來黨領導廣大黨員和農民群眾進行鄉村治理的成功經驗來提升新時代鄉村治理能力等方面的研究尚有待深入。本文在梳理黨成立一百年來我國鄉村治理歷程的基礎上，分析鄉村治理的運行邏輯，總結黨領導廣大黨員和農民群眾進行鄉村治理的成功經驗，試圖尋求提升新時代鄉村治理效能的可行路徑，進而為實現鄉村振興提供有力的治理支撐。

二、中國共產黨成立百年來我國鄉村治理的歷程回顧

中國共產黨自1921年成立至今，在特定的歷史時期內圍繞著特定的治理任務和治理目標，積極領導廣大黨員和農民群眾投身鄉村治理實踐。黨成立百年來的鄉村治理歷程可分為以下四個階段：

（一）1921—1949年：鄉村治理的初步探索階段

黨在成立后很長一段時期的工作重心一直放在城市特別是大城市，鄉村地區黨組織的建設水平相較于城市地區滯后，黨組織在鄉村治理中的作用也沒有得到有效發揮。1927年國共第一次合作破裂后，中共中央開始意識到武裝斗爭的重要性，堅持用革命的武裝來反對反革命的武裝。在經歷了南昌起義、秋收起義、廣州起義等一系列以武裝斗爭反抗國民黨反動統治的革命實踐之后，中國共產黨逐步尋找到一條符合中國國情的革命道路，即農村包圍城市、武裝奪取政權，全黨的工作重心也隨之從城市轉移到鄉村地區，中國共產黨及其領導的黨的基層組織在鄉村地區治理中的重要性也日漸凸顯。

這一時期黨領導下的鄉村治理工作處于探索階段，具體來說黨的鄉村治理工作主要有以下幾個方面：一是大力發展黨在鄉村地區的組織。1926年5月，黨領導召開的廣東省第二次農民代表大會專門作出的《農民運動在國民革命中之地位決議案》指出：“我們的黨，在一切農民運動中，應努力取得指導的地位，應在每個最低級的農會內，均有本黨支部的組織，為這個農會行動指導的核心。”［8］二是積極推動土地改革。1926年9月，毛澤東同志在《國民革命與農民運動》中指出“農民問題乃國民革命的中心問題”［9］，而農民問題的核心是農民的土地問題。中國共產黨為了在鄉村發展革命力量，在革命根據地開展了轟轟烈烈的土地革命。三是重視推動鄉村地區的經濟建設和社會發展。這一時期黨領導鄉村治理的主要任務雖然是服務于革命，但是黨在領導新民主主義革命的同時也注重鄉村地區的經濟建設和社會發展，通過在鄉村地區開設工廠、開辦學校、設立醫院、開展豐富的文藝活動等方式使鄉村地區經濟社會發展水平得到了較大程度的提升。

（二）1949—1978年：鄉村治理體系的構建階段

經過28年的浴血奮戰，中國共產黨帶領全國人民贏得了新民主主義革命的勝利，建立了中華人民共和國。1949年新中國的成立標志著中國共產黨由革命黨正式轉變為執政黨，不斷提升包括鄉村治理在內的國家治理的效能成為黨的一項重要任務，黨領導下的鄉村治理實踐開始進入鄉村治理體系的構建階段。

1958年，中共中央作出《關于在農村建立人民公社問題的決議》。全國各地紛紛撤銷鄉政府，建立起兼具鄉政府的基層政權組織職能和合作社的農村經濟組織作用的人民公社［2］96，國家在鄉村地區構建起了人民公社—生產大隊—生產隊三級鄉村治理體系［10］。“文化大革命”期間，除了在人民公社層面成立了公社革命委員會外，人民公社—生產大隊—生產隊三級鄉村治理體系并沒有發生大的變動，這種“政社合一”的鄉村治理體系一直維持到改革開放初期。

（三）1978—2012年：鄉村治理體系的重大變革階段

1978年底召開的黨的十一屆三中全會將黨的工作重心從“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建設為中心”，政社合一的鄉村治理體系已經不適應鄉村地區經濟建設和社會發展，如何變革鄉村治理體系、加快鄉村地區經濟社會發展步伐、不斷改善廣大農民的生活水平成為改革開放之后黨領導下的鄉村治理實踐面臨的主要任務。

總體來說，這一時期黨領導下的鄉村治理工作主要在以下幾個方面向縱深推進：一是鄉政村治鄉村治理體系的構建。為了適應改革開放后我國鄉村地區經濟社會發展形勢的需要，1983年10月12日，中共中央和國務院聯合印發的《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》提出當時的“首要任務是把政社分開，建立鄉政府”［11］。1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會常委會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”［12］鄉政村治的鄉村治理體系開始建立起來，并一直延續至今。二是加強農村民主政治建設，不斷完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制。三是完善農村基本經營制度，調整完善農業補貼補助政策，加大鄉村建設投入力度。2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》。與此同時，中央和地方財政不斷加大對鄉村地區基礎設施建設的投入力度，農村地區的村容村貌得到較大程度的改觀，廣大農民群眾的生活水平也隨之得到有效提升。

（四）2012年至今：鄉村治理體系的逐步完善階段

這一時期鄉村治理的主要議題是完善鄉村治理體系、推動鄉村治理體系和治理能力現代化、實現鄉村振興。黨的十八大以來，我國經濟發展進入新常態，中國特色社會主義進入新時代，我國鄉村治理的任務也隨之發生了深刻轉變：實現農村貧困人口全部脫貧、全面推進鄉村振興、推動鄉村治理體系和治理能力現代化成為新時代我國鄉村治理的重要議題。

具體來說，這一時期的鄉村治理工作主要包括以下幾個方面的內容：一是明確了中國特色社會主義進入新時代后我國鄉村治理的總體目標和主要任務，全力推動鄉村治理體系和治理能力現代化。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確提出了到2035年鄉村治理的總體要求、主要任務和組織實施［13］，為新時代推進鄉村治理體系和治理能力現代化提供了實踐指導。二是積極探索村民自治工作，不斷完善鄉政村治的鄉村治理體系。黨的十八大以來，積極開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，鄉政村治的鄉村治理體系得到進一步完善。三是以鄉村地區為重點實施精準扶貧、精準脫貧。通過選派優秀干部到村擔任第一書記、組建駐村工作隊等形式助力精準扶貧，截至2020年底，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，脫貧攻堅戰取得了全面勝利［14］。

三、中國共產黨成立百年來我國鄉村治理實踐的運行邏輯

農業、農村和農民問題是鄉村治理的核心議題。中國共產黨成立一百年來，黨領導廣大農民群眾緊緊圍繞保持農村穩定、促進農業發展和確保農民幸福統籌推進鄉村治理工作，鄉村治理實踐取得顯著成效，鄉村治理體系和治理能力現代化水平隨之不斷提升。

（一）鄉村治理以保持農村穩定為基本前提

農村地區治理秩序的穩定是確保農業生產穩定發展和農民生活持續改善的基本前提和重要保障。中國共產黨成立之初，在鄉村地區積極開展農民運動的同時也高度重視鄉村地區治理秩序的重構和維持問題。通過在農村地區設立黨的基層組織、發展黨員、建立農民協會、組織農民武裝、開展土地運動等方式，在破除農村地區舊的封建秩序的同時逐步建立起新的由農民當家作主的治理秩序。新中國成立以后，在黨的領導下廣大農村地區“遵循自愿互利、典型示范和國家幫助的原則”［15］，順利完成了農業的社會主義改造任務，為社會主義制度在我國的基本確立奠定了堅實的基礎。改革開放以后特別是黨的十八大以來，黨中央加強農村基層黨組織建設，鞏固和完善農村基本經營制度，在保持農村土地承包關系穩定并長久不變的基礎上，實行土地所有權、承包權和經營權分置并行，積極探索農村宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，穩步推進農村集體經營性建設用地入市交易工作。農村地區的治理秩序在工業化進程不斷加速和城鎮化浪潮快速推進的過程中保持了總體穩定的態勢，為農業生產的穩定發展和農民生活水平的穩步提升創造了有利條件。

（二）鄉村治理以促進農業發展為根本目標

農業是國民經濟和社會發展的基礎，農業持續穩定健康的發展是國民經濟有序運行和人民基本生活需求得到滿足的重要保障。在新民主主義革命時期，黨帶領根據地的廣大農民群眾開展大生產運動，實行減租減息等政策，根據地的農業生產力得到很大提升。新中國成立至改革開放前，黨中央在重視發展重工業、大力推動工業化進程的同時也注重協調好農業、輕工業和重工業之間的關系，農業生產水平得到穩步提升。改革開放以后，黨中央先后出臺了取消農業稅、實施農業補貼等政策，實施大力培育和發展新型農業經營主體、推行村黨支部領辦合作社等措施，為我國農業發展創造了有利條件。

（三）鄉村治理以確保農民幸福為價值指引

廣大農民群眾是鄉村治理的主體。全面激發廣大農民群眾參與鄉村治理的主動性和積極性，充分發揮廣大農民群眾在鄉村治理實踐中的創造性，是降低鄉村治理難度和提升鄉村治理效能的內在要求和有力保障。而在滿足廣大農民群眾基本生產和生活需求的基礎上，不斷提高廣大農民群眾的生活水平，確保農民群眾生活幸福，是激發廣大農民群眾參與鄉村治理主動性、積極性和創造性的根本動力。中國共產黨成立一百年來，黨始終將滿足廣大農民群眾基本需求、確保農民生活幸福作為領導鄉村治理工作的重要任務，通過開展土地改革實現了農民幾千年來一直追求的“耕者有其田”的夢想。通過實施新型農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療保險制度在很大程度上解決了廣大農民群眾在養老和醫療等方面的顧慮。黨的十八大以來，通過推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興圖景正逐步從理想變成現實。

四、中國共產黨成立百年來黨領導鄉村治理工作的經驗啟示

中國共產黨成立百年來，黨將保持農村穩定、促進農業發展和確保農民幸福作為領導和推動鄉村治理工作的重要遵循，帶領廣大黨員和農民群眾積極投身到偉大的鄉村治理實踐之中，鄉村治理工作取得了長足的進步。回顧黨成立一百年來的鄉村治理實踐可以發現，堅持和加強黨對鄉村治理工作的全面領導，始終堅持以人民為中心的鄉村治理理念，將滿足廣大農民群眾對美好生活的向往作為做好鄉村治理工作的價值指引，不斷強化黨在鄉村治理工作中的核心領導地位，切實發揮廣大農民群眾在鄉村治理實踐中的主體作用，構建和完善自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系，是做好鄉村治理工作的根本保證和有力支撐。

（一）堅持和加強黨對鄉村治理工作的全面領導

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分。我國鄉村地域遼闊、人口眾多，東中西部地區鄉村的實際情況差異較大，同一省域內部不同地區的鄉村也存在一定的差異，做好鄉村治理工作離不開黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。中國共產黨成立一百年來，黨在鄉村治理新舊秩序的轉換、鄉村治理體系的構建、鄉村治理方案的設計和鄉村治理效能的提升等方面始終發揮領導核心的作用。黨在歷年中央農村工作會議上所作出的重大決策部署成為鄉村開展鄉村治理工作探索、不斷提升鄉村治理工作效能的根本指引，我國的鄉村治理工作在黨的領導下不斷向縱深推進。當前，我國鄉村地區的治理難題不斷增多、難度不斷加大，堅持和加強黨對鄉村治理工作的領導，強化農村基層黨組織的政治功能和組織功能，不斷提升農村基層黨組織的領導力、組織力、執行力。為鄉村地區黨組織選配立場堅定、工作能力強、在群眾中的威信高的黨員來擔任村級黨組織的書記，著力打造一支“想干事、能干事、干成事”的干部隊伍，是做好新時代我國鄉村治理工作的重要政治保障。

（二）始終堅持以人民為中心的鄉村治理理念

黨的十九大報告提出，人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量［16］。中國共產黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊，全心全意為人民服務，將“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”［17］作為衡量黨的各項工作好壞的基本尺度。始終代表中國最廣大人民的根本利益、堅持以人民為中心的發展思想是我們的黨始終堅持馬克思主義唯物史觀的生動體現和有力證明。在中國共產黨成立至今的鄉村治理工作中，黨始終堅持以人民為中心的鄉村治理理念，將如何解決農民的土地問題、如何保障農民的民主權利和合法權益、如何更好地滿足農民群眾對美好生活的向往等作為推動鄉村治理頂層設計、不斷完善鄉村治理實踐的核心議題，廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感也隨之不斷增強。在新時代，我國鄉村治理面臨的任務更加繁重。為此，各級黨委和政府在推動鄉村治理工作時務必繼續堅持以人民為中心的鄉村治理理念，緊緊圍繞實現鄉村治理體系和治理能力現代化的目標，將新時代的鄉村治理工作向縱深推進。

（三）以滿足廣大農民群眾對美好生活的向往為價值指引

不斷改善和穩步提高農民生活水平是黨成立一百年來我國鄉村治理工作不斷演進的內在邏輯之一。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾也由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為此，新時代的鄉村治理工作要把滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需要作為新時代鄉村治理的價值指引，要精準識別和及時回應廣大農民群眾的鄉村治理需求，在鄉村治理方案設計、鄉村治理難題化解等方面充分考慮到廣大農民群眾的利益和訴求，不斷增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

（四）充分發揮廣大農民群眾在鄉村治理中的主體作用

我國的鄉村治理是一項復雜的系統性工程。鄉村治理難題的化解和鄉村治理效能的提升，既離不開黨的領導和國家層面有關鄉村治理頂層設計的推動，也需要充分發揮廣大農民群眾作為鄉村治理主體的主動性、積極性和創造性。在中國共產黨成立一百年來的鄉村治理實踐中，充分尊重和發揮廣大農民群眾的主體地位和首創精神，注重將廣大農民群眾在鄉村治理實踐中探索出的好的做法和經驗及時總結、宣傳和推廣，廣大農民在鄉村治理中的主動性、積極性和創造性得到極大的激發，鄉村治理效能也在廣大農民群眾積極主動的參與下得到顯著提升。例如，浙江省紹興市諸暨市在鄉村治理實踐中形成的“楓橋經驗”就得到了黨中央的充分肯定并向全國推廣。目前，新時代的“楓橋經驗”繼續在我國的鄉村治理工作中發揮著重要的作用。在新時代的鄉村治理實踐中，要確保廣大農民群眾在鄉村治理中的主體作用能得到切實有效的發揮，構建多元的鄉村治理體系。各級黨委和政府要充分尊重廣大農民群眾的首創精神，通過構建黨委領導、政府負責、農民群眾廣泛參與的多元鄉村治理體系來不斷提升鄉村治理效能，加快鄉村治理體系和治理能力現代化的進程。

（五）注重構建和完善自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系

與異質性、高密度、大尺度的城市空間相比，鄉村地區的同質性程度較高、人口密度較低、空間尺度相對較小，所以鄉村地區的治理既需要重視自治，也需要充分發揮法治和德治兩種治理模式的作用，自治、法治和德治三種治理模式有機結合是做好鄉村治理工作的內在要求和重要保障。村民自治是鄉村治理的基礎。在新民主主義革命時期，中國共產黨高度重視革命根據地和解放區的村民自治工作，村級農民自治組織建設取得顯著的成效。改革開放以后特別是黨的十八大以來，中國共產黨認真做好村民自治工作，最大限度地發揮村民自治在鄉村治理中的功效。與此同時，中國共產黨緊密結合農村地區的實際情況，將法治和德治兩種治理模式應用于我國的鄉村治理實踐之中，自治為基、法治為本、德治為先的自治、法治和德治有機結合的鄉村治理體系得以構建并處于不斷完善之中，為我國鄉村治理實踐的順利推進奠定了堅實的基礎。

五、結語

中國共產黨成立百年來，在中國共產黨的堅強領導下，在廣大農村黨員和干部群眾積極主動的參與下，我國的鄉村治理工作取得了顯著的成效，農村保持總體穩定，農業產業化水平不斷提升，農民生活水平得到明顯改善。目前，中國特色社會主義已經進入新時代，回顧一百年來我國鄉村治理的發展歷程，梳理鄉村治理工作的演進邏輯，總結鄉村治理工作的成功經驗，必將有助于更好地推動新時代鄉村治理工作，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

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