地方政府推進一流學科建設政策：工具偏好及其匹配

劉培軍　何朝敏　趙雙良

摘 要：地方政府是地方高校一流學科建設的關鍵主體，通過頒布政策文件為一流學科建設提供更為具體的行動指南。本文以政策工具理論為視角，構建了“政策工具—政策主題”的二維分析框架，采用計量分析法，對地方政府頒布的35份一流學科建設政策文本進行分析。結果表明：地方政府推進一流學科的建設政策存在政府主導性強、創(chuàng)新性不足，政策工具使用失衡，政策主題相對集中，政策工具協(xié)同利用不足等問題。建議地方政府應適當控制權威工具的主導力度，充分發(fā)揮高校的主動性與創(chuàng)新性；應積極優(yōu)化政策工具的使用結構，提升政策工具組合的均衡性和結構的合理性；應合理分配政策注意力，在人才培養(yǎng)與師資建設上要有更多傾斜支持；應加強政策工具的協(xié)同靈活應用，提升政策工具使用的整體效能。

關鍵詞：一流學科建設；政策工具；政策偏好；改進策略

一、問題的提出

2015年10月，國務院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，明確指出“一流學科建設是一流大學建設的重中之中”，“一流大學建設高校重在一流學科基礎上的學校整體建設、重點建設，全面提升人才培養(yǎng)水平和創(chuàng)新能力；一流學科建設高校重在優(yōu)勢學科建設，促進特色發(fā)展”。可以看出，“雙一流”建設重心有兩個：既要發(fā)展大學，又要發(fā)展學科[1]；且相比“211工程”“985工程”，將一流學科建設提高到了更重要地位。“雙一流”建設的支持措施采取“總體規(guī)劃，分級支持”，“績效評價，動態(tài)支持”的原則進行，中央高校主要由中央財政予以支持，同時鼓勵地方政府給予資金、政策、資源支持；地方高校主要由地方財政支持；同時強化績效考核，動態(tài)調整支持力度，有進有出。隨后，地方政府陸續(xù)出臺了各省（市）“雙一流”建設實施政策與方案，這為“雙一流”建設提供了更為具體的行動指南。然而，教育政策制定不代表政策價值和政策目標的實現(xiàn)，還需要一個強有力的政策執(zhí)行過程將政策轉化為具體行動[2]，能否選擇恰當?shù)恼吖ぞ呤菦Q定政策執(zhí)行效果的關鍵因素之一[3]。因此，如何推動“雙一流”建設政策落地，很大程度取決于政策工具使用是否得當。為此，本文試圖以政策工具理論為視角，構建分析地方政府支持地方高校一流學科建設的“政策工具—政策主題”分析框架，其主要目的是探究地方政府促進一流學科建設使用的政策工具呈現(xiàn)怎樣的特點，政策工具與一流學科建設又是怎樣匹配的？以期為推動地方政府在支持一流學科建設的政策制定及其執(zhí)行上更為科學和有效，真正達成政策制定的目的。

“雙一流”建設是近年來高等教育學界研究的熱門話題，學者們圍繞一流學科建設展開了大量的研究，主要集中在“為什么建”和“怎么建”兩個方面。關于“為什么建”，主要聚焦在學科建設的邏輯需求[4]、國家政策驅動[5][6]、時代快速發(fā)展需要[7]、教育強國的需要[8]等方面。關于“怎樣建”，主要聚焦在學科文化創(chuàng)新[9][10]、特色重點學科建設[11][12]、學科分類建設[13][14]、學科組織化[15][16]、政府職能轉型[17][18]及構建政府與大學間新型契約合作關系[19]等方面。可見，學者們對一流學科建設的必要性及其路徑進行了大量豐富的研究，但多是從高校內部探討一流學科建設，尚未從地方政府支持一流學科建設的政策視角，探究地方政府作為“雙一流”建設的關鍵主體，該如何有效、科學地支持地方高校一流學科建設。因此，本文基于政策工具的視角，選擇地方政府促進一流學科建設的相關政策文件作為研究樣本，通過政策文本編碼、統(tǒng)計等量化分析，結合定性研究，探討分析地方政府支持一流學科建設所采用政策工具的類型結構、選擇偏好等問題，提出優(yōu)化地方政府支持一流學科建設的政策工具選擇及應用策略。

二、研究框架設計

（一）樣本選擇

本研究所選的樣本滿足以下條件：一是政策內容與一流學科建設密切相關；二是政策發(fā)文單位為地方政府及相關部門（不包括港澳臺及西藏地區(qū)），中央政府發(fā)布的政策不納入分析范圍之內；三是政策發(fā)文時間在2015年中央頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》之后；四是政策類型為“意見”“通知”“實施方案”等能直接體現(xiàn)地方政府對一流學科建設的態(tài)度和措施的政策文件。經(jīng)過對現(xiàn)有文獻的分析和整理，最終梳理出35份地方政府促進一流學科建設的政策文本作為本研究的數(shù)據(jù)樣本（其中：上海、廣東、河南、陜西和云南五省市是2份政策文本，其他各省市是1份政策文本），具體見表1。

（二）分析框架

通過研讀上述政策文本，本文的政策工具分類方法采用麥克唐納爾和埃莫爾（L.M.McDonnell & R.F.Elmore）的分類，把地方政府推進一流學科建設的政策工具分為五大類（見表2）：一是權威工具。它是指政策制定者通過使用合法的權威，指示目標群體必須進行某些活動，主要包括通過要求、責任、標準、監(jiān)管、命令等方式讓目標群體遵守和服從。二是激勵工具。它是指通過正向的獎勵和負向的懲罰來激勵目標群體實現(xiàn)預設政策目標，主要包括獎勵、懲罰、授權、經(jīng)費等。三是能力建設工具。它是指通過向目標群體提供教育培訓、硬件支持等使其有能力達成預設政策目標，主要包括支持引導、制度建設、政策傾斜、平臺建設等。四是象征和勸誡工具。它是指通過價值誘導、樹立榜樣等方式引導和啟發(fā)目標群體符合其價值觀和理想信念，主要包括鼓勵、號召和呼吁等。五是系統(tǒng)變革工具。它是指通過建立新組織、對職能重新界定、權力重新分配等形式來實現(xiàn)組織結構變革和權力轉換，從而實現(xiàn)政策目標。

根據(jù)一流學科建設成效的監(jiān)測要點以及地方政府推進一流學科建設政策文本的具體內容，本文將政策主題劃分為學科建設、人才培養(yǎng)、師資建設、科學研究、社會服務五個維度。通過對政策文本的梳理發(fā)現(xiàn)，每類政策主題下都包含著比較廣泛的具體內容，如表3所示。

根據(jù)以上所述，本文構建了地方政府促進一流學科建設的政策內容量化分析的二維分析框架，如圖1所示。

（三）政策文本編碼

本文以內容分析為研究方法，以地方政府促進一流學科建設政策文本中的具體條款為基本分析單元，按照“政策編號－具體條款－工具類型”的方式進行編碼，對同一條款運用多種政策工具的，進行反復研讀，并將其歸類到更為強調的政策工具中，最終形成編碼表，如表4所示。

三、分析結果與研究發(fā)現(xiàn)

在內容編碼分析的基礎上，本文根據(jù)“政策工具—政策主題”二維分析框架，對地方政府推進一流學科建設的政策文本的分析單元進行歸類統(tǒng)計，得到政策工具及其使用情況的結果。總體來看，統(tǒng)計分析的35項政策文本中共使用政策工具314次，為地方政府支持和推進一流學科建設提供了各要素的規(guī)制和激勵。

（一）X維度分析

通過對政策工具所起作用的類型進行頻數(shù)統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)地方政府制定的一流學科建設政策存在著政策工具使用結構失衡的現(xiàn)象。如圖2所示，“能力建設工具”198個（占63%），超過了所使用政策工具總數(shù)的一半，使用頻率和占比均為最高；“激勵工具”使用頻率排在第二位，共63個（占 20%）；其他政策工具的使用：“權威工具”27個（占9%），“象征和勸誡工具”20個（占6%），“系統(tǒng)變革工具”6個（占2%），三者之和僅占17%。這表明，地方政府在制定一流學科建設政策時更加傾向于使用“能力建設工具”和“激勵工具”，希望通過高校自身能力建設和激勵舉措來強力推進一流學科建設。

由表5可進一步了解具體政策工具的使用情況。第一，在“權威工具”中應用最多的是“要求工具”，占33%，其他分別為：“標準工具”占8%，“評估工具”占4%，“監(jiān)管工具”占11%，“程序工具”占22%，“法規(guī)工具”占7%，“責任工具”占15%，這些具體政策工具的使用更多體現(xiàn)了“權威工具”的服從和照辦特點。第二，在“激勵工具”中“經(jīng)費支持工具”使用最多（占52%），其次是“授權工具”（占31%），說明地方政府主要通過專項資金投入、政府補貼、提高生均撥款等政策來強化對一流學科建設的激勵與支持力度。第三，在“能力建設工具”中存在著“制度建設工具”使用過溢（有97個，占49%），“信息咨詢工具”不足（有5個，占2%）的現(xiàn)象，支持引導工具、政策傾斜工具、平臺建設工具和教育培訓工具的占比分別為12%、9%、10%和17%，這表明地方政府多是采用政策供給，并輔之以平臺建設和教育培訓來提升地方高校一流學科的能力建設。第四，在“象征和勸誡工具”中“鼓勵工具”的使用超半數(shù)（占60%），“號召工具”占30%，“呼吁工具”占10%，這表明地方政府希望鼓勵多方力量參與高校一流學科建設，包括鼓勵高校與其他社會組織開展密切合作、多方籌措建設資金等。第五，在“系統(tǒng)變革工具”中“成立組織工具”（占50%）使用最頻繁，其次是“職能界定工具”（占33%），最后是“權力重組工具”（占17%），這表明地方政府鼓勵和希望高校成立新組織或重新界定組織職能來為一流學科建設注入新活力，如成立一流學科建設委員會、學術咨詢委員會、擴大高校辦學自主權等。

（二）Y維度分析

從政策主題角度來看，直接從學科布局、學科培育和學科評估的維度來推進“學科建設”的政策占主導地位，占比為27%；其次是從“科學研究”“社會服務”“師資建設”和“人才培養(yǎng)”維度來推進“學科建設”，占比分別為20%、19%、18%和16%，目的是通過學術影響、師資保障、人才質量、成果輸出來推進一流學科建設。

由表6可進一步了解具體政策主題的使用情況。第一，在“學科建設”政策主題中使用頻次由高到低分別是“學科培育”（42個）、“學科評估”（31個）和“學科布局”（13個），表明“學科培育”是“學科建設”政策供給的重點，加強學科培育并通過學科評估的導向作用，引導高校明確學科定位和發(fā)展方向，切實促進高校一流學科建設工作。第二，“人才培養(yǎng)”政策主題主要包括“教育教學改革”（27個）、“一流生源”（6個）和“緊缺型人才培養(yǎng)”（18個），表明“人才培養(yǎng)政策”的重點是“教育教學改革”，地方政府通過制定支持一流學科建設的政策，有目的地引導高校根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需要，實施重點產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)計劃，實現(xiàn)人才供給與需求在培養(yǎng)方式上的有效對接。第三，“師資建設”政策主題主要包括“師資引進”（16個）、“教師培訓”（16個）和師資配置（23個），表明優(yōu)化“師資配置”是高校教師隊伍建設的重中之重，一流的師資隊伍是一流學科建設的重要保障。第四，“科學研究”政策主題包括“科研設施建設”（33個）、“一流成果”（21個）和“一流學術聲譽”（9個），表明“科研基礎設施建設”是建設高水平大學的重要舉措，是推動高校科研創(chuàng)新能力快速提升的重要途徑。地方政府期望通過加大科研設施建設來促進學科建設和提升科技創(chuàng)新水平，這與我國大力加強科技基礎設施建設，推進高水平科研自立自強，在創(chuàng)新型國家建設中發(fā)揮高校科技創(chuàng)新力量的目標相吻合。第五，“社會服務”政策主題包括“科技成果轉化與應用”（40個）、“智庫等社會服務”（19個），表明地方政府提倡一流學科建設要面向經(jīng)濟社會發(fā)展需要，將一流學科建設與推動經(jīng)濟發(fā)展緊密結合，鼓勵要扎根大地建設一流學科和完善高校科技成果轉移轉化的內部制度和激勵機制，實現(xiàn)高校科技成果與行業(yè)需求的高效銜接。

（三）X-Y維度分析

為進一步探究地方政府推進一流學科建設在政策工具應用主題上的差異，本文將“政策工具（X）—政策主題（Y）”的二維分析框架進行交叉分析，形成了“政策工具—政策主題”的互動關系頻數(shù)統(tǒng)計表（見表7）。

首先，從政策工具作用于政策主題的總體分布看，“權威工具”主要應用于“學科建設”主題（63%），尤其是對“學科培育”的政策應用，在其他政策主題的應用較少。“激勵工具”主要應用于“學科建設”（38%）和“師資建設”（22%）主題。“能力建設工具”使用最為頻繁，在每個主題上均得到了一定程度的應用，這也反映了一流學科建設主要在能力建設，分別為：“學科建設”占19%，“人才培養(yǎng)”占21%，“師資建設”占16%，“科學研究”占24%，“社會服務”占20%。“象征和勸誡工具”主要運用于“學科建設”和“師資建設”主題中，分別占30%和25%，在“人才培養(yǎng)”主題應用較少。“系統(tǒng)變革工具”主要應用于“學科建設”（50%）、“科學研究”（33%）和“社會服務”（17%），在“人才培養(yǎng)”和“師資建設”主題均無應用。

其次，從政策主題中每類政策工具的使用情況看，在“學科建設”政策主題中，五類政策工具都得到了一定程度的應用，其中應用較為頻繁的是“能力建設工具”和“激勵工具”，分別占該領域政策工具總數(shù)的43%和28%。在“人才培養(yǎng)”和“師資建設”政策主題中，“能力建設工具”應用最頻繁，而“系統(tǒng)變革工具”沒有應用，其他政策工具也應用較少。在“科學研究”政策主題中，“能力建設工具”占該領域政策工具總數(shù)的75%，“權威工具”應用最少，占2%。在“社會服務”政策主題中，應用較多的依然是“能力建設工具”，占68%，其他類型政策工具應用較少，占比情況為：“權威工具”占8%，“激勵工具”占15%，“象征和勸誡工具”占7%，“系統(tǒng)變革工具”占2%。

四、研究結論與建議

（一）研究結論

第一，地方政府推進一流學科建設的政策呈現(xiàn)明顯的政府主導特征，但創(chuàng)新性不足。在國務院出臺《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》后，各省（市）政府積極開始響應，相繼出臺了關于“雙一流”建設的政策文件，自上而下地推進了一流學科建設政校協(xié)同并舉，有效地豐富了我國“雙一流”建設的政策體系。但從“政策工具”使用層面看，鑒于權威工具的強制性、服從性特點，地方政府推進一流學科建設的政策對權威工具的應用相對充分，體現(xiàn)了一流學科建設是政府主導的、自上而下的、高位直接推動的特征，帶有很強的目的導向性和政策約束性，也極易造成“一流學科”建設形成命令式的管理模式，不利于調動和發(fā)揮地方高校積極性與主動性。另外，地方政府推進一流學科建設的政策工具使用及其對學科建設層次的劃分和有差別的支持方式，與國家建設一流學科的方式具有相似性，某種程度上存在效仿；且從各省（市）頒布的文件時間來看，東部地區(qū)頒布文件較為迅速，中西部較為遲緩，中西部地區(qū)多為借鑒參考東部地區(qū)的文件后出臺政策；另外，從對政策文本的研讀中也可發(fā)現(xiàn)，各地方政府出臺的政策文本無論是在建設思路、建設目標，還是在建設舉措和保障措施上都具有較大趨同性和相似性，然而各省（市）的一流學科建設處于不同水平高度與建設梯度，因此，這也意味著地方政府推進一流學科建設的目標、思路與舉措等方面存在創(chuàng)新性不足的問題。

第二，政策工具使用較為全面，但缺乏均衡性。在地方政府推進一流學科建設的政策中，五類政策工具都得到了一定程度的應用，政策工具總體上呈現(xiàn)全面性和多樣化的特征。“能力建設工具”占主導地位，占比高達63%，這表明地方政府更加關注一流學科長遠的、基礎性的投入與建設的政策價值，并期望通過政策傾斜、制度建設等政策工具在人才培養(yǎng)、師資建設、科研基礎設施建設等方面的“能力建設”上提供幫助。但是相比于短期的“激勵性工具”，“能力建設工具”的弊端主要表現(xiàn)為較大的不確定性，效益難以測量和建設周期長等問題，如果過度使用能力建設工具，忽視學科建設的短期規(guī)劃，則易導致快速“躍進式”建設，加上長期能力建設難以測量并且時間遙遠，很可能會造成一流學科建設資源的浪費。[20]相比而言，“象征和勸誡工具”“系統(tǒng)變革工具”的使用情況尤為不足，則將影響一流學科建設政策工具的優(yōu)化組合，導致“建設目的”“建設思路”等無法得到充分、有效、系統(tǒng)的支持，影響一流學科建設的進程，一定程度上也會造成政策工具在落實上的結構失衡。同時，各類政策工具間的使用頻率也存在一定的差異性，使用結構不盡合理。如“激勵工具”中“經(jīng)費投入”占比52%，“獎勵”和“懲罰”各占比9%和8%，過于注重經(jīng)費投入的外在“利誘”，容易使學科建設在執(zhí)行層面上動力不足；“能力建設工具”中“制度建設”占比49%，將近一半；“權威工具”中的“要求”占比33%，過多使用強制性政策工具客觀上會阻礙地方高校一流學科建設的主動性和特色化；此外，“象征和勸誡工具”“系統(tǒng)變革工具”應用較為缺乏，未能充分發(fā)揮其對實現(xiàn)政策目標的推動作用，影響了地方政府支持一流學科建設的推進力度和綜合發(fā)揮多元工具組合的整體優(yōu)勢。

第三，政策主題相對集中，政策工具數(shù)量分布差異較大。持續(xù)推進和增強學科建設是地方高校建設高水平大學的必經(jīng)之路，“科學研究”水平是衡量一流大學和一流學科建設成效的重要指標之一，但“科學研究”不是一流學科建設的全部，更不是一流學科建設的唯一出路與使命，在推進一流學科建設中要注重加強對“人才培養(yǎng)”和“師資建設”的推進力度。從表6和表7可知，當前政策工具的使用主要集中在“學科建設”和“科學研究”的主題上，在“師資建設”和“人才培養(yǎng)”上占比相對較小。同時，在每一類政策主題的具體主題上，政策工具的使用數(shù)量也存在明顯差異，在“人才培養(yǎng)”上，“教育教學改革”占比最多，而對“一流生源”質量的調控較少；在“師資建設”主題中，對“師資培訓”的政策支持力度稍顯不足；在“科學研究”政策主題中，“科研設施建設”主題占比最多，“一流成果”“學術聲譽”建設的占比相對較少。正如一些學者所言，一流學科建設不是“粗放型”的學科生產(chǎn)投入要素建設，其本質上是學科生產(chǎn)能力的建設，建設一流學科需要關注學科生產(chǎn)的具體過程，如師資隊伍建設、人才培養(yǎng)等。一流學科建設的最終目的是服務社會、助力地方經(jīng)濟發(fā)展，如果這些功能得不到實現(xiàn)，那么“一流”的名稱也毫無意義。[21]

第四，政策工具利用不足，政府治理手段較為單一。在工具主義看來，工具的屬性本身就構造了政策過程，政策的失敗是由于所選擇的政策工具本身就存在缺陷。[22]只有將各類政策工具進行有效組合使用，才能形成合力。[23]然而，從政策工具與政策主題的二維分析情況來看，僅有“學科評估”“學科培育”和“科技成果轉化與應用”三個具體政策主題同時使用了五類政策工具；在“師資引進”“教師培訓”“一流成果”上，僅使用了兩種政策工具；對“一流生源”建設只使用了一種政策工具。從政策工具在各具體政策主題上的使用頻率來看，“能力建設工具”在各具體政策主題中使用過溢，而“系統(tǒng)變革工具”則使用不足。這一方面表明了地方政府沒能系統(tǒng)、科學地應用各類政策工具，存在使用政策工具的單一性和內部結構失衡問題，另一方面也反映出地方政府在推進一流學科建設中對政策工具的組合匹配尚欠合理性應用的問題。

（二）政策建議

第一，應適當控制權威工具的主導力度，充分發(fā)揮高校的主動性與創(chuàng)新性。雖然各省（市）根據(jù)自身高等教育水平、擁有的資源情況和地方產(chǎn)業(yè)需求在一定程度上確立了地方高校“一流學科”建設的方向、所建學科及建設規(guī)劃等，但總體而言，政策的出臺是基于地方高校的發(fā)展在政府主導的政治邏輯下進行的一流學科建設，且支持地方一流學科建設政策中權威工具使用較多，在一定程度上體現(xiàn)出政府對高校一流學科建設的理念尚未完全轉型。一流學科建設，高校是主體；學科建設的關鍵在于高校辦學理念的轉變與創(chuàng)新。地方政府應適當控制在學科建設上權威工具的主導力度，進一步下放地方高校辦學權，地方高校可對標“一流學科”建設目標，根據(jù)自身發(fā)展水平與需求對學科進行新的布局與調整。同時，各省（市）出臺的支持政策相似度及與國家政策的仿效度過高，也反映了地方政府支持一流學科建設的目標失當與區(qū)域特色不鮮明等問題。一流學科建設是“雙主體”活動，政府是主導，高校是主體，這就既需要“雙主體”明確并端正建設理念，緊密結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求、環(huán)境及學科優(yōu)勢與特色，在學科建設中的科學研究、教育教學、師資建設中抓重點分主次，探索特色化、區(qū)域化與自主化建設路徑；又需要政府充分發(fā)揮在地方高校一流學科建設中的指導和資源配置作用，引導高校主動參與并發(fā)揮創(chuàng)造性，克服學科建設定位一致性、同質化及重數(shù)量輕質量等問題，要注重打造學科建設的特色與風格，鼓勵地方高校在不同層次、不同學科領域辦出特色，爭創(chuàng)一流。

第二，應積極優(yōu)化政策工具的使用結構，提升政策工具組合的均衡性和結構的合理性。在地方政府支持一流學科建設的政策文本中，“象征和勸誡工具”和“系統(tǒng)變革工具”使用過少，而且政策工具在“人才培養(yǎng)”“科學研究”“社會服務”等主題中使用結構也不夠合理。不同政策工具有其自身的優(yōu)劣勢和使用條件，只有當政策工具科學合理地進行組合使用，才能達到相應的政策效果，而過度的依賴某一種政策工具則會導致政策工具使用結構失衡，治理效果失調。[24]地方政府出臺的一流學科建設政策中需增加“象征和勸誡工具”和“系統(tǒng)變革工具”。“象征和勸誡工具”是激發(fā)一流學科建設各個參與主體內生動力的有效手段，通過傳遞某種價值理念，如：“以釘釘子精神推進一流學科建設”，弘揚“創(chuàng)新創(chuàng)造，奮勇爭先，全面一流”精神等等，激勵一流學科建設的相關利益主體，包括教授、學生、校友及其各層次組織機構關心與支持學科建設。同時，值得注意的是，由于我國高等教育仍然采用“上問下責”式的行政問責方式，政府始終占據(jù)著權威地位，高校和學科本身的主體受到較大限制，再加上政策制定過程中缺乏“自下由上”的利益表達渠道，因此，適當增加“象征和勸誡工具”在組織管理領域的合理應用，對于革新和引導一流學科建設及學科組織改革的價值方向、規(guī)范基層組織及各利益相關主體對一流學科建設路徑及其執(zhí)行效果具有導向作用。“系統(tǒng)變革工具”可以推進一流學科建設機制的變化、權力的重組、體制的變革，目的是引導體制機制創(chuàng)新，保證一流學科建設預期目標的實現(xiàn)。一流學科建設除了要確定建設目標、思路及工作舉措外，還要注重制度建設和機制健全。制度建設就是根據(jù)各省（市）學科建設的實際和需要，不斷修正和完善相關規(guī)章制度；機制健全就是要完善一流學科建設的運行機制、動力機制和制約機制等，從而使高校的學科建設工作在相關制度和機制保障下有序運行。總之，要優(yōu)化和合理使用一流學科建設政策工具類型與結構，靈活發(fā)揮多重工具效能。

第三，應合理分配政策注意力，在人才培養(yǎng)與師資建設上要有更多傾斜支持。當前政策工具的使用主要集中在“學科建設”和“科學研究”上，在“師資建設”和“人才培養(yǎng)使用”上占比相對較小。一流學科是引領性、原創(chuàng)性的知識領域，其內涵建設的主要動力仍然源于學者的學術熱情。因此，可說“師資建設”是學科建設的根本，也是學科發(fā)展的生命所在。在“師資建設”主題中，“權威工具”和“系統(tǒng)變革工具”使用甚少，這也表明政府對推進高校一流學科建設的人事制度改革和師資隊伍培養(yǎng)規(guī)劃的工作關注較少。為此，建議做好一流學科師資隊伍建設長時段的培養(yǎng)規(guī)劃，將一流學科建設與師資建設結合起來，同時，要著力推進符合一流學科建設要求的人事管理體制改革，積極完善和優(yōu)化招聘考核、薪酬待遇、教育培養(yǎng)等制度，建立與一流學科建設相適應的師資管理體系。總之，只有將師資建設作為高校學科建設的中心，才能真正促進學科的可持續(xù)發(fā)展。同樣，一流學科建設要進一步強化以“人才培養(yǎng)為中心”的觀念，關注“人才培養(yǎng)質量”，把促進學生的全面發(fā)展和適應社會需求作為人才培養(yǎng)的根本要求。建議一流學科建設要進一步強化人才培養(yǎng)，要以提高生源質量為目標，建立健全多元化選拔機制；要以培養(yǎng)學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力為核心，改革完善人才培養(yǎng)模式；進一步提高一流學科建設政策在人才培養(yǎng)質量上的關注與支持力度。

第四，應加強政策工具的靈活協(xié)同利用，提升政策工具使用的整體效能。政策工具是政府為實現(xiàn)某種政策目標而采取的政策手段，每一類政策工具的適用場景、條件、優(yōu)缺點各有不同，單一的治理方式難以達到預期的治理效果，各地方政府在建設一流學科時應考慮“師資建設”“社會服務”“人才培養(yǎng)”“科學研究”等各大政策主題的實際需求，兼顧政策的“重點論”與“均衡論”。同時，一流學科建設有其自身的規(guī)律，政府政策工具的選用要與學科成長的規(guī)律相契合，以降低“政策工具—學科建設”的錯配現(xiàn)象，建議地方政府要注重提升對政策工具的靈活協(xié)同利用效率及均衡匹配度。此外，一流學科建設是一個需要多主體參與、分工協(xié)作的過程，合理搭配使用各類工具政策，既有助于保障一流學科建設政策的有效執(zhí)行和靈活處理各種利益主體之間的糾紛與矛盾，又可使政策工具在應用中相互銜接和貫通，確保政策順利并高效地實施，實現(xiàn)一流學科建設的預期目標。

公共政策的形成過程是極其復雜的，雖然本文的研究結論是基于政策文本內容的編碼和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出的，也建立了“政策工具—學科建設”二維分析框架，使編碼過程有了一定的理論依據(jù)和具體標準，但仍然存在一定的主觀編碼定性成分。一流學科建設是長期且迫切的事情，離不開政府的大力支持。本研究可以為地方政府修訂完善支持高校一流學科建設的政策提供參考價值，并最終促進我國地方高校一流學科建設走向更高水平。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2022-06-26

作者簡介：劉培軍，廣西大學高等教育研究所副研究員；何朝敏，廣西大學公共管理學院碩士生；趙雙良，廣西大學高等教育研究所教授。（南寧/530004）

*本文系廣西大學世界一流學科建設戰(zhàn)略研究專項課題“西部高校世界一流工程學科建設模式研究——以廣西大學為例”的成果之一。