政策工具視角下高校科研評價政策研究

溫虹　賈利帥

摘 要：高校科研評價政策具有引領高校科研發展方向、提升高校科學研究質量的重要作用。為深入研究我國高校科研評價活動的政策環境，以2000-2021年期間頒布的高校科研評價政策文本為研究對象，依據政策工具的視角，構建“政策工具－高校科研評價要素”二維分析框架。使用文獻計量分析方法，對高校科研評價政策進行量化分析，發現命令工具存在使用過溢傾向；評價對象和結果反饋要素政策供給不足；政策工具和政策目標匹配性較低。據此問題提出建議：完善政策工具的組合結構；加強評價對象和結果反饋要素的使用；提升政策工具和政策目標的匹配程度。

關鍵詞：高校；科研評價；政策工具；量化分析

一、問題的提出

科研評價是依據明確的目的，遵循相關的程序和標準，對科研人員、科研項目、科研機構、科研成果等與科研活動相關的事項開展的論證、評審和驗收等活動。科研評價政策是高校對科研活動實施管理的關鍵依據，對高校科學研究發展具有高度的導向性，公正合理的科研評價政策才是促進高校科研繁榮發展的重要保障。然而近年來，高校科研評價工作的弊端日漸凸顯，出現過度使用高層次期刊和影響因子作為評價指標、評價方法單一忽視學科差異、過分推崇量化考核等問題，違背了科研評價的初衷，嚴重擾亂了正常的學術秩序，對科研人員產生嚴重誤導，導致學術界急功近利態度和浮躁情緒不斷蔓延。這一問題得到中央層面高度重視，隨著2018年教育部發布《關于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》、2020年中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，我國政府在高校展開了大力度改革，破除“五唯”評價的頑瘴痼疾已成為刻不容緩、勢在必行的社會共識。[1]對此學界也展開了對科研評價問題的廣泛研究，研究領域主要聚焦于以下幾個方面。關于評價方法，朱軍文等認為高校應加強定量方法與質量導向的兼容性[2]；關于評價指標，顧萍等研究如何構建適合我國實際的高校科研評價基礎指標體系[3]；關于評價體系，劉夢星等針對高校科研評價的現實問題，從分類評價、評價主體、內涵評價、評價方法、管理制度五個維度提出改革措施[4]；關于國外科研評價制度的研究，蔣玉梅梳理了美國、英國、澳大利亞、荷蘭四國的科研評價體系的發展脈絡[5]，劉蘭劍等基于立法的角度分析了日本的科研評價體系[6]。目前從政策工具的視角對高校科研評價政策的研究較少，基于此，文章以政策工具為視角，梳理出政策的演變邏輯和趨勢，探究政策中存在的問題，提出改進建議，以此提升高校科研評價的公信力和權威性，推進高校科研評價政策體系的發展和完善。

二、高校科研評價政策研究的樣本選擇與分析框架

（一）樣本選擇

本研究首先通過訪問國家政府網、教育部、科技部等網站，輸入“科研”、“科研評價”、“科技評估”等關鍵詞進行檢索，搜集到大量政策文本。其次，將搜集的政策文本進行篩選，以確定最終的研究文本。對文本的篩選原則是：一，選擇自2000年以后發布的政策文件，由于2000年以前我國科研評價領域還未有專門的科研評價政策出臺，只是散見于部分政策中，所以不考慮2000年以前的文件；二，確保政策的權威性，選取發文機構為國家部委級單位，地方性政策不予采用；三，依據政策內容與研究主題的相關性，選取政策內容集中在科研評價領域，是聚焦科研評價的實施與完善制定的。最終遴選和整理出29項政策樣本（見表1）。

（二）分析框架

政策工具理論是以政策的結構性為理論基礎，認為政策是一系列的工具通過組合而建構起來的。[7]本研究基于政策工具理論，并根據高校科研評價活動的內容要素建立起高校科研評價政策的二維分析框架（見圖1）。

1.X維度：政策工具維度

麥克唐納爾（Lorraine M.McDonnell）和艾莫爾（Richard F.Elmore）提出的政策工具理論，將政策工具分為命令、激勵、能力建設、權威重組和勸告工具，這個分類框架在研究中被廣泛應用，并與本研究的研究思路較為契合，因此本研究采用此理論。在麥克唐納爾和艾莫爾提出的政策工具理論中，命令工具是對政策受體行為的規范和違反準則的懲罰[8]，外在表現形式是強制性規定，要求政策受體必須執行。激勵工具是向個人或機構轉移一定資金、服務或物品，以激發其產生預期的行為。這種利益誘導的方式在于換取短期的回報。能力建設工具用于長期投資，目的在于促使個體或機構實現基本能力的改變，提升自身素質和科研評價能力。權威重組工具是對權力的重新分配，通過轉變或增設權威部門，弱化或取消原個人或機構的權威，將權威授予不同的個體或機構。勸告工具是通過象征、呼吁等形式，將政策目的傳遞給政策受眾，期待政策受眾可以自覺改變價值觀、行為等。[9]

2.Y維度：高校科研評價要素維度

高校的科研評價活動受到諸多要素影響，每一個要素都不是單一存在的，科學的評價體系建立在各種要素相互配合和制約基礎上。邱均平等認為科研評價的要素包括評價方法、評價主體、評價對象、評價時間、評價目的、評價標準、評價保密性和評價結果[10]，胡錦繡認為高校科研評價制度的要素包括評價主體、評價機構、評價維度、評價方法和評價結果[11]。本文結合高校科研評價活動的特點，以及已有研究對科研評價要素的分類，確定高校科研評價要素分為評價主體、評價對象、評價標準、評價方法、評價程序、組織管理和結果反饋。評價主體是指科研評價活動的組織者和實施者，包括行政單位、評價機構和專家；評價對象是指接受評價的課題項目、機構和高校師生；評價標準是指對評價對象開展評價依據的指標；評價方法是對評價對象的評判辦法，包括同行評價和社會評價、定量評價和定性評價等；評價程序包括兩方面，一方面是狹義的評價步驟，另一方面是指廣義的評價過程；組織管理是指行政部門對科研評價質量的保障措施，包括建立監督機制、信息技術管理、提供服務、學術道德建設等；結果反饋包括三個方面，一是對評價結果的使用，二是對評價結果產生的異議，三是申訴、舉報制度。

通過對政策樣本的梳理，對29項政策遴選出具體的操作舉措作為研究內容，根據政策工具－高校科研評價要素的二維分析框架，對遴選出的446項條款按照“政策編號－條款序號－政策工具編號－科研評價要素編號”的方法進行逐條編碼，形成政策文本的條款編碼表。根據編碼表對文本內容進行橫縱兩個維度的分類統計，通過量化分析得出研究結果（見表2）。

三、政策文本的量化分析

（一）政策發展概況與演變過程分析

2000年之前科研評價政策零散分布于其他政策中，2000年科技部頒布了《科技評估管理暫行辦法》，自此我國開啟了對科研評價領域的專項政策制定。針對2000年及以后頒布的科研評價政策，以頒布的文件數量和重要政策的出臺時間為劃分依據，對高校科研評價政策的發展與演變劃分為三個階段，這三個階段反映了我國政府在不同時期對科研評價的關注重點和改革方向的變化。

第一階段為政策肇創期（2000-2012年）。2000年科技部頒布了《科技評估管理暫行辦法》，是我國科研評價政策的奠基之策，后續頒布的科研評價政策均借鑒了該政策的相關內容。[12]自此以后我國開始逐步探索創建科研評價領域的專門法規，用于規制科研評價中的亂象。該時期13年間共頒布了9項政策。從政策、條款的數量來看，這一時期政策數量雖不是最多，但條款數量最多，涉及領域全面。由于我國剛進入科研評價的規范軌道，頒布的政策中有6項為辦法，對科研評估的類型、范圍、機構、人員、程序、法律責任等，作出較為翔實的規定。這一時期的政策呈現出探索的特點，對政策執行者采取建議的態度，給政策執行者留有自我調整的空間，例如，對評價主體的規定、采用的評價方法、評價結果的公示等方面，使用“一般應該”、“可以采取”等措辭，表現出政策中雖指明方向，但執行者可以依據現實情況進行調整，映射出政策的制定仍處于起步階段。這一時期的政策基本是面向全國科研評價工作制定的，專門針對高校的政策較少。

第二階段為政策建設期（2013-2017年）。2013年教育部頒布《關于深化高等學校科技評價改革的意見》，這是我國首次面向高等學校開展的全領域的科研評價改革，是對高校科研評價工作重視的一個拐點，此后我國開始逐步關注高校內部的科研評價問題，專門針對高校的科研評價改革出臺了多項政策。這一時期共頒布8項政策，對政策內容更加細化更具針對性。原因在于這一階段科研評價的問題較為突出，政策力度逐步加大，開始針對評價工作中出現的評價方法簡單、過度使用量化方法、評價結果功利化[13]、評價導向不足等問題提出改革措施，因此該時期頒布的政策中有5項是意見。例如2015年五部門聯合頒布《關于準確把握科技期刊在學術評價中作用的若干意見》，提出發揮科技期刊在學術評價中的功能定位，加大對期刊的扶持力度。2016年教育部頒布《關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見》，提出完善評價導向、建立“代表性成果”評價機制、實行分類評價等。

第三階段為政策快速發展期（2018-2021年）。這一時期高校科研評價中問題較為尖銳，出現過度崇尚SCI，“以刊評文”“以人評文”的學術弊病，科研評價工作陷入重量輕質、標準單一的窠臼中，導致評價目標異化、學術人急功近利，嚴重誤導了廣大的高校科研工作者，無法充分發揮出科研評價促進科學創新、提升科研質量、繁榮科技事業發展的積極效應，這種情況亟須遏制。2018年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》和《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，開展了破“四唯”、“五唯”專項計劃，這一年是我國高校科研評價工作的另一個拐點，政策數量呈快速增長趨勢，這期間共頒布12項政策。2020年中共中央和國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》，更是成為高校科研評價的改革指南。這一時期的政策的權威性增強，治理力度加劇，措施更加聚焦、操作性增強。政策中明確要求不把論文作為主要評價依據和考核指標[14]；加大對學術不端的懲戒力度；推動期刊建設，減少社會人情、關系的惡劣影響等。

（二）政策的二維分析

1.政策工具維度分析

根據政策工具的維度對高校科研評價政策進行文獻計量分析，得出各類政策工具的使用情況分別是：第一類使用最頻繁的是命令工具，其使用頻率為56.3%；第二類使用頻率一般的是勸告工具和能力建設工具，占比分別是19.3%和13.0%；第三類使用頻率較少的是權威重組工具和激勵工具，占比分別為7.4%和4.0%（見圖2）。可以看出政策工具的使用頻率存在明顯差異，命令工具是政策安排的重點，政策制定者偏重向政策實施者下達直接的行政命令，主要體現為一方面是規制性政策，對評價主體、對象和過程等制定出詳細的要求，對越軌違紀行為的懲罰，發揮制度的震懾力；另一方面是對實踐中出現的問題的糾正，通過提出強制性要求，以達到去除沉疴舊疾的效應。除了硬性的制度規制外，輔之以勸告工具，呼吁高校科研工作者提高自省意識，遵守學術誠信，自覺提升自身學術水平；強化學術共同體的學術自律和監督；作為科研評價主體的專家、組織單位等堅持公平、公正原則；倡導建立科學有序的評價環境。能力建設工具是實現科研評價公正、公平和評價結果合理的重要工具，主要體現在推動期刊建設，提升期刊對學術評價的把關能力、完善科研評價導向；提升評價機構的評價能力、改善分類評價標準[15]；對評價委托者和實施者建立全過程質量控制和審查機制；深化科研評價理論研究等。權威重組工具的使用說明政策意在完善管理體制，對設置的機構根據實際情況增減權限，劃定清晰的工作范圍，例如將教師職稱評審權下放至高校；在科學研究優秀成果獎中，調整評審委員會、獎勵工作辦公室的部分權限等。激勵工具一般使用在根據評價結果對評價對象的獎勵方面，因此使用次數最少。

從時間維度來看，命令工具的使用頻率持續處于高位，勸告工具在起伏中呈下降趨勢，能力建設工具呈持續增長趨勢，權威重組工具和激勵工具雖略有起伏，但變化幅度較小，持續處于低位。

2.科研評價要素維度分析

根據高校科研評價要素的維度對條款進行文獻計量分析，得出各個要素的使用比例由高到低依次是：評價主體要素為21.5%，評價標準要素為19.7%，組織管理要素為18.2%，評價程序要素為13.9%，評價方法要素為11.2%，結果反饋要素為7.9%，評價對象要素為7.6%（見圖3）。可以看出各類要素的配置結構相對均衡。其中涉及評價主體的內容最多，說明在政策安排中偏重對評價主體的規范和懲治，評價主體負責實施具體的評價工作，評價主體中人員的專業性和機構的完整性是科研工作順利開展的前提，也是評價結果質量的保障，因而比例最高。評價標準和組織管理要素的分布比例次之，說明政策重視對各類科研項目、課題、人員制定評價標準，希望通過合理的評價標準既保障結果的公正，又發揮出評價的正確引導作用；組織管理要素的高頻使用說明政策中較為重視完善相關制度，例如監督機制、信譽制度、政策聯動機制等，從行政角度確保評價工作的權威性和公信力。評價程序和評價方法要素使用頻率較低，原因是評價程序和評價方法具有一定的穩定性，在評價實踐中變動性較小，這類要素的使用主要體現在增加評價方法的多元化，例如在應用和技術開發人才評價中突出市場和社會評價[16]，提升評價結果的公信力。結果反饋和評價對象要素使用頻率最低，說明對評價結果的應用以及對結果產生異議的舉報申訴制關注較少；對評價對象自身的科研能力、道德水平等關注較少。

從時間維度來看，評價標準和組織管理要素的使用頻率始終呈上升態勢，評價對象要素的使用頻率呈先升后降態勢，評價主體要素的使用頻率始終呈下降態勢，評價方法、評價過程和結果反饋要素的使用頻率無明顯變化。

3.X－Y軸政策文本交互分析

從政策工具的交互使用來看，命令工具在科研評價每個要素中的使用頻次均居首位，其中在評價主體中使用頻次最高，是63次，其次是評價標準、評價程序和組織管理，分別為46、44和34次，說明政策側重對科研評價的規制，對評價的管理單位、專家等有明確的資格要求和違規處罰，對評價標準和具體的評價評估步驟制定出嚴格的規定，反映出我國科研政策較為注重對目標對象的規范和約束。激勵工具主要應用于評價對象、評價標準和組織管理要素，使用頻次分別是6、5和4次，聚焦于對組織和個人做出重大科研成果設置什么獎項、對獎項設置的要求以及獎項的評審條件等。能力建設工具的使用主要以評價標準、組織管理和評價方法要素為主，使用頻次分別是18、16和12次，關注重點在于改革現行的評價制度，改進分類評價方式、注重參與者的實際貢獻率、突出創新成果和原創成果、增加關鍵技術的考核權重等，以此提升評價方法和評價標準的合理性。權威重組工具主要集中在評價主體要素的使用上，使用頻次是16次，主要是對評價組織部門、實施組織的調整。勸告工具在各要素中分布較為均衡，較多使用于評價標準和組織管理要素上，兩者的使用頻次均是18次，在評價標準方面強化科學精神、道德操守、注重科研成果質量，反對急功近利、弄虛作假、學術不端行為；在組織管理方面主要是加強管理部門之間的協調配合，完善信息化管理等，做好科研評價的輔助管理工作（見表3）。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

1.命令工具存在使用過溢傾向

從政策工具運用的比例來看，命令工具和能力建設、權威重組、激勵工具的使用比例相差懸殊，命令工具占據政策安排的重點，雖然命令工具具有成本低、執行效率高的優勢，但強制手段實施過度，易造成政策執行者一味遵照行政命令的規約，而忽視其他政策工具的實施，進而造成其他政策工具的擠出效應。另外命令工具本身具有彈性和靈活性不足的缺點，在實施過程中，容易導致在科研評價活動中忽視不同項目、人才的差異以及高校的自主建構，造成評價方法單一、程序僵化的情況。命令工具的過度使用造成能力建設、權威重組和激勵工具的使用不足，說明政策中側重科研評價宏觀政策的完善，對輔助性條件完善不足。科研人員的激勵關注不足，對評審專家的評價能力、科研人員的科研水平、我國科研評價理論建設缺乏重視。權威重組工具使用頻率低說明政策的配套建設不足，內部機構調整有待加強。

2.評價對象和結果反饋要素政策供給不足

高校科研評價要素的使用比例中，評價對象和結果反饋要素僅占7.6%和7.9%，顯示出政策對高校科研人員、科研項目等沒有給予足夠重視，科研評價政策中主要關注的是評價對象的條件、違法行為的懲治，但對科研人員自身的科研水平和學術道德的提升關注不足，對科研隊伍的培養缺乏足夠重視。結果反饋要素包括評價結果的應用，科研評價最終的結果是為促進科研創新和培育優秀科研人員，而非獲得獎項和頭銜，政策中關于評價結果的應用涉及較少。另外對于舉報和申訴的內容雖有一定涉及，但只是提出基本的處理辦法，沒有說明具體的處理機構、處理舉報的程序、對舉報人實施的保護等；對于申訴的政策說明同樣比較模糊，一般處理申訴的機構是評價委托方和監督委員會，缺乏更高一級的處理單位，且沒有說明詳細的處理流程，關于申訴方對于申訴結果不接受的后續程序也沒有具體安排。

3.政策工具和政策目標匹配性較低

政策是一系列為達到特定目標的決定和行動，是價值的具體表達，涉及資源和權力的分配。從政策構成要素上看，任何一項政策均包括政策目標、手段、結果三個相互聯系、相互影響的基本組成部分[17]。政府在制定政策時，一方面需要考慮政策工具的特性，另一方面需要考慮目標的內在屬性，才能實現工具和目標的有效契合，減少實施的阻力。我國高校科研評價政策經歷了從建立到快速發展的三個階段，每個階段的政策目標有所不同，政策工具和科研評價要素的使用重點雖有所調整，但沒有完成系統化的調適。從時間維度來看政策工具的使用重點，缺乏整體規劃和系統考量，往往是根據現實問題做的事后調整，政策內容的前瞻性和引領性不足，政策目標和政策工具的使用出現斷裂。

（二）政策建議

1.完善政策工具的組合結構

政策工具的使用情境是環境較為復雜的高校，每類政策工具有其適合的應用情境和條件，在實際的政策制定中，使用單一的政策工具無法滿足高校工作開展的需求，因此需要綜合考慮多種影響因素，綜合運用多類政策工具，發揮出政策工具的組合效力。[18]高校科研評價工作涉及政府、高校、社會等多方力量，政策環境較為復雜，各利益方之間充斥著合作與博弈，因此改變一味使用行政命令對政策進行強制推行的形式，需要增加政策工具組合的活力。增加能力建設工具的使用比例，增強評估機構的評價能力。現實中經常出現，評估機構無法完全理解政策內涵，曲解評價標準，導致評價結果偏離初衷，因此亟待提升評價機構和人員的專業性，增加第三方評估機構、社會評估的政策關照。第三方評估機構獨立于高校和行政機構之外，具有獨立性、專業性、服務性等特征[19]，能夠提升科研評價的質量。增加激勵工具的運用，激發基層科研工作者、青年工作者從事科研的積極性；提升對科研誠信人員的獎勵，營造扎實學風和嚴謹治學的學術氛圍。

2.加強評價對象和結果反饋要素的使用

增強對科研人員和科研隊伍的關注，提升對這一群體的扶持力度，改善科研人員的工作條件，促進其科研水平的提升，以此加強科研隊伍的建設。目前的政策往往關注于對科研人才短期成果的獎勵，忽視長周期成果的激勵機制和人才隊伍的培養機制[20]，因此需要增加對人才培養和長周期科研成果資助的關注，為科研人員創造充分的鼓勵探索、追求真理的條件，實現科研的重大突破，增強創新成果的國際影響力。增加結果反饋要素的政策供給。舉報人是對科研評價過程實施監督的重要人群，健全舉報制度和舉報人保護制度，完善簡潔便利的舉報程序，確保舉報人順利行使舉報權力以及自身權益免受侵害。健全申訴制度，建立完整的申訴途徑，確保科研評價結果公平公正。

3.提升政策工具和政策目標的匹配程度

政策目標的實現依賴于政策工具的選擇，根據政策的具體目標和階段變化，選擇適合的政策工具，提升政策工具選擇的系統規劃，發揮出政策工具之間的聯動效應，避免因政策工具與政策目標之間不匹配出現結果的錯位或沖突。加強對政策工具的效果評估，測量政策工具頻次使用與政策目標實現程度之間的比例關系，及時增減政策工具的使用頻次，在政策制定過程中，掌控好政策工具的使用頻次，防止出現政策工具選擇的過度或匱乏，無法完全實現政策目標。對政策工具的監控和調適也同樣重要。一項政策的頒發需要及時監控政策的落實情況和進度，對政策提出嚴格的落實要求，制定詳細和科學的監控標準，引入糾偏機制，建立一套嚴格的監控制度，出現落實不力和滯后的情況，適時調整政策工具，增強政策的可持續性。

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（責任編輯 劉第紅）

收稿日期：2022-04-07

作者簡介：溫虹，山東師范大學教育學部博士研究生；賈利帥，天津大學教育學院副教授。（濟南/250014）