開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計的問題與對策
——以安徽省安慶市太湖縣為例

崔海花

（作者單位：太湖縣審計局固定資產(chǎn)投資審計中心）

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，于2015 年在全國試點摸索，2018 年開始正式全面實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部作為所轄地區(qū)生態(tài)文明建設政策的具體執(zhí)行者，承擔著自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的責任，是打通落實生態(tài)文明建設政策的“最后一公里”。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源審計具有十分重要的現(xiàn)實意義，可以在一定程度上改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然環(huán)境，提升企業(yè)環(huán)境責任履行水平，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。本文對太湖縣2020—2022 年開展自然資源資產(chǎn)離任審計的實務進行深入分析，對存在的普遍情況和問題進行剖析，并提出相應的建議。

一、太湖縣3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)概述

太湖縣屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)，于2018 年正式開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，到2023 年已對6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施審計。本文選取2020—2022 年開展的3 個具備不同自然資源資產(chǎn)特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（A 鎮(zhèn)、B 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)）進行分析。

如表1、2、3 所示，A 鎮(zhèn)各種資源比較均衡，擁有4 處飲用水源地。B 鎮(zhèn)森林資源最為豐富，其次為土地資源。C 鎮(zhèn)森林資源和水資源比較豐富。根據(jù)3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自不同的自然資源特點，可以確定針對性強的審計重點事項。

表1 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地資源情況 單位：hm2

表2 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的森林資源情況

表3 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水資源情況

二、太湖縣領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐

（一）審計內(nèi)容

《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）將審計內(nèi)容分成七大類（見圖1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計以貫徹執(zhí)行為主，重點審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)貫徹落實生態(tài)文明建設方面重大決策部署情況，遵守資源環(huán)境相關法律法規(guī)情況，目標完成情況，履行監(jiān)督管護責任執(zhí)行情況，組織資源環(huán)境相關資金績效和項目建設運行情況，而對資源環(huán)境重大決策情況涉及較少。

圖1 領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容、責任內(nèi)容、責任表現(xiàn)

1.任職期間自然資源基本情況

A 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任期為2015 年5 月至2021 年5 月，B 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任期為2015 年10 月至2021 年5 月，C鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任期為2015 年5 月至2021 年8 月。通過調(diào)閱2018—2021 年的工作總結(jié)、會議記錄、收發(fā)文登記，審查3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要自然資源資產(chǎn)實物量及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化，關注耕地面積、建設用地面積、水域面積、林地面積、森林蓄積量等相關內(nèi)容，對變化不合理的地方進行重點審查。

2.資源環(huán)境政策落實和執(zhí)行情況

主要是對貫徹執(zhí)行上級有關法律法規(guī)和政策措施的情況進行評價，查看是否存在落實不到位的情況，如土地資源是否落實土地規(guī)劃、耕地保護紅線政策；水資源是否落實“河長制”“湖長制”，森林資源是否落實“林長制”，以及林權制度建立和森林采伐限額情況；關于礦產(chǎn)資源，是否按照批復的開采量和整治要求執(zhí)行；環(huán)境保護方面，關注農(nóng)村環(huán)境整治和排污企業(yè)管理等情況。

3.資源環(huán)境相關法律法規(guī)遵守情況

主要查看是否按照資源環(huán)境生態(tài)法律法規(guī)開展重大相關經(jīng)濟活動和建設項目，如是否存在違規(guī)批準不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目占用自然資源或建設項目投產(chǎn)（使用）的情況，以及本級政府投資的重大建設項目未取得生態(tài)環(huán)境和自然資源等相關審批手續(xù)（不包括環(huán)評）即批準開工建設。

4.目標約束性指標和目標考核情況

土地資源方面，關注補充耕地、“旱改水”、土壤污染防治重點工作任務完成情況，以及超規(guī)劃批地的情況。水資源方面，關注相應等級水質(zhì)達標、水資源修復和治理情況。森林資源方面，關注造林任務是否完成，林地面積“紅線”守護情況和林地占用定額執(zhí)行情況。

5.履行監(jiān)督管護責任執(zhí)行情況

關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)測資源環(huán)境的情況，如田長、河長、湖長日常監(jiān)測情況，飲用水源地管護情況，是否定期排查突出環(huán)境污染隱患，及時處理環(huán)保投訴問題或重大環(huán)境污染事件是否及時、有效，以及對以前年度中央環(huán)保督查專項檢查、土地衛(wèi)片違法圖斑等發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。

6.資源環(huán)境資金績效和項目建設情況

關注資源環(huán)境保護資金投入、使用情況[1]，取得效益情況，項目的建設立項、招標是否合規(guī)，是否達到預期目標，建設管理運行是否合規(guī)，以及資源環(huán)境領域稅費征收情況。

如表4 所示，3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果中查出問題最多的是履行監(jiān)督管護責任方面；其次是政策落實和執(zhí)行情況、目標完成情況；最少的是遵守法律法規(guī)情況、資金績效和項目建設情況的問題，主要原因是自然資源管理權限基本在縣直主管部門，實行“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多落實的是各項政策的執(zhí)行和監(jiān)督，故對遵守法律法規(guī)情況、資金績效和項目建設情況發(fā)現(xiàn)的問題不多。

表4 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計報告查出問題數(shù)量統(tǒng)計表

（二）審計范圍

《規(guī)定》中明確提出領導干部資源資產(chǎn)審計的范圍，包括自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和生態(tài)系統(tǒng)要素的保護，主要包括土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋、草原等自然資源和大氣、土壤、濕地等生態(tài)系統(tǒng)要素。本文主要將自然資源類型分為土地、水、森林、礦產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護等5 類，這也是基層審計機關目前主要關注的范圍。由調(diào)研結(jié)果可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題集中在土地資源部分。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)特點不同，B 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、森林資源和生態(tài)環(huán)境保護方面的問題較為突出，C 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源和水資源方面的問題較為突出。需要注意的是，A 鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應與C 鄉(xiāng)鎮(zhèn)相似，但A 鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施離任審計的時間最早，發(fā)現(xiàn)的問題不能較好地反映出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然資源資產(chǎn)特點。整體來說，對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源離任審計的范圍不夠廣，主要集中在土地、森林、水、礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護方面，而對于轄區(qū)內(nèi)的土壤、濕地、大氣等關注較少或未關注。

（三）審計方式

《規(guī)定》中明確提出領導干部自然資源離任審計方式有兩種：一是基于自然資源資產(chǎn)負債表；二是基于自然資源管理部門提供的數(shù)據(jù)資料。雖然早在2015 年國務院辦公廳印發(fā)《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》后，已有部分地區(qū)開始探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，但截至目前，基于第一種方式開展的審計項目是非常少的，尤其是基層審計機關，基本上都采取第二種方式開展審計工作，因為關于自然資源負債概念的確定、自然資源價值的衡量等問題并未達成共識[2]。

（四）審計結(jié)果

雖然《規(guī)定》將領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價結(jié)果分為好、較好、一般、較差、差5 個等次，并給出了具體的評級標準，但實務中，基層審計人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源管理結(jié)果的評價主要依據(jù)個人的工作經(jīng)驗，普遍性評價為“較好”，主觀性較強，很難真實客觀地反映被審計領導干部自然資源管理的情況。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題及原因

（一）基礎數(shù)據(jù)不全，實施難度較大

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源離任審計是基于各部門提供的資源數(shù)據(jù)開展審計工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源數(shù)據(jù)基礎較薄弱，存在數(shù)據(jù)資料不全、滯后、不統(tǒng)一等問題，增加了審計取證的難度。首先，在現(xiàn)場實施中，審計人員會發(fā)現(xiàn)有很多工作無法開展，不是資料缺失，就是資料作用有限，需要花費較長時間、投入大量的人員進行實地取證，特別是遇到一些專業(yè)的設施或整治方案，只能依賴專業(yè)人員解釋，這就在一定程度上影響了審計的準確性和獨立性。其次，目前很多數(shù)據(jù)只統(tǒng)計到縣（區(qū)）一級，未細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，數(shù)據(jù)存在斷層的現(xiàn)象，如空氣污染檢測站只有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)有，而又不能直接套用縣（區(qū)）的數(shù)據(jù)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空氣情況。由于各自然資源管理部門的統(tǒng)計口徑和指標體系沒有統(tǒng)一，部分業(yè)務數(shù)據(jù)不一致，如國土部門提供的林地面積和林業(yè)部門提供的就可能不相同。再次，目前是依據(jù)行政管轄范圍來確定審計邊界，而不是根據(jù)自然資源的產(chǎn)權認定，這會造成某一自然資源無人審計。

（二）法律依據(jù)不足，責任難以界定

2019 年出臺的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》要求完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系和監(jiān)管體系，但政策及實施細則落實到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需要時間和過程。現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護管理的法律法規(guī)，其管理監(jiān)督責任單位均為縣級及以上人民政府的主管職能部門，未下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責是執(zhí)行、落實上級政策和日常巡查，對大多數(shù)自然資源資產(chǎn)增減、處置沒有最終決定權和處置權，如對于垃圾焚燒場的選址、部分工業(yè)企業(yè)的選址、河流污染的防治無決定權，倘若最后間接造成轄區(qū)內(nèi)的水、大氣、土壤污染，再加上有些環(huán)境破壞具有滯后性和隱蔽性，那么審計人員就難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人進行生態(tài)環(huán)境損害的責任界定、審計評價。

（三）協(xié)調(diào)機制滯后，人員素質(zhì)不高

目前，一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源離任審計尚未與各自然資源管理部門形成有效的聯(lián)動機制，數(shù)據(jù)和執(zhí)法結(jié)果等資料未共享，一定程度上造成審計工作的重復和效率低下。二是一些基層審計人員專業(yè)能力不足，其專業(yè)以審計、會計、經(jīng)濟等為主，缺少自然資源審計需要的水利、土壤、規(guī)劃、林木等專業(yè)知識，且綜合分析、處理數(shù)據(jù)的能力不足。三是審計技術和方法滯后。開展自然資源審計工作，要求工作人員會使用ArcGIS 軟件，能夠掌握圖斑與遙感影像圖的對比等技術，但一些在職審計人員一時還難以掌握這些技術和方法。

（四）評價體系可操作性不強，結(jié)果運用缺乏力度

2022 年《關于建立健全領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系的意見》審議通過后，各省已陸續(xù)制定審計評價指標體系，但這些評價指標體系都是以市縣黨政主要領導干部為對象，對于基層審計人員而言可操作性不強，主要是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)自然資源的審計內(nèi)容側(cè)重點不同，指標權重、定性和定量標準都不可能與市縣一致，而制定出適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的評價體系仍需要時間，包括理論上的合理性、實踐中的可操作性等方面都要充分考慮。另外，審計結(jié)果運用不廣泛。一是審計結(jié)果未及時公示公開，很少在網(wǎng)站上披露，即使公示也局限于部分問題在審計局官網(wǎng)渠道公示。二是審計結(jié)果對領導干部的任免影響不大。因為目前基層審計機關開展的自然資源資產(chǎn)離任審計大多是先離任后審計，導致審計結(jié)果滯后于領導的新任職，意味著其對領導干部的考核參考價值并不高[3]。三是整改不及時、不徹底。審計整改大多是由下一任領導干部來進行，以及部分審計問題是由歷史因素堆積形成的，難以整改，從而使審計整改浮于表面。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計的對策與建議

（一）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職責為主脈絡，強調(diào)以人為本

開展自然資源資產(chǎn)審計，縣級審計機關需要合理界定審計范圍，明確審計內(nèi)容。首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責出發(fā)，跟蹤其履職全過程，主要包括縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標責任書及自然資源主管部門賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他管理職責，梳理出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作中的權責清單。其次，根據(jù)領導干部的崗位職責進一步鎖定審計范圍，以領導干部個人的行為為抓手，明確領導干部的責任清單，以人為本，根據(jù)領導干部的具體行政行為，加強研究資源環(huán)境生態(tài)政策的“決策—執(zhí)行—監(jiān)督—反饋”鏈條，體現(xiàn)對領導干部“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督，提高審計內(nèi)容的針對性。

（二）完善相關制度法規(guī)，建立科學的評價體系

一是要積極推動現(xiàn)有各資源環(huán)境法律的完善，增強不同類別法律之間的銜接性、協(xié)調(diào)性，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源環(huán)境保護方面的權責[4]。二是加快產(chǎn)權制度的落實，厘清審計邊界。2019 年，《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》發(fā)布，要求逐步實現(xiàn)全國自然資源確權登記全覆蓋，這就要求各地加快落實產(chǎn)權登記，明確產(chǎn)權，為審計劃分邊界，也為領導干部明確責任區(qū)域。三是探索編制符合本地區(qū)的自然資源資產(chǎn)負債表。隨著今后自然資源產(chǎn)權不斷明確、技術方法不斷完善，縣區(qū)必然要編制自然資源資產(chǎn)負債表，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計等相關部門，建立自然資源數(shù)據(jù)庫，動態(tài)反映自然資源的結(jié)構(gòu)、存量、變量等情況，為基于資產(chǎn)負債表而開展的自然資源資產(chǎn)離任審計提供數(shù)據(jù)基礎。四是因地制宜，探索構(gòu)建適合本地區(qū)的指標評價體系。聘請相關領域?qū)＜遥Y(jié)合一線審計人員的實踐情況，根據(jù)區(qū)域內(nèi)自然資源的特點和重要政策要求設置權重和指標。評價體系要與領導干部自然資源管理方面的重點工作保持一致，便于綜合反映領導干部任職期間自然資源的履職情況，使得審計評價更全面客觀。

（三）創(chuàng)新審計方式方法，解決力量不足問題

一是創(chuàng)新審計組織方式。深化“兩統(tǒng)籌”（審計項目統(tǒng)籌和審計組織方式統(tǒng)籌）工作要求，積極探索審計項目的融合聯(lián)動方式，促進領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和領導干部經(jīng)濟責任審計、投資審計、專項審計等項目有機結(jié)合，實現(xiàn)業(yè)務聯(lián)動和審計成果分享。二是提高審計人員業(yè)務水平。利用審計署、審計廳等的網(wǎng)上學習平臺，掌握各類自然資源專業(yè)知識及法律法規(guī)，學習其實戰(zhàn)經(jīng)驗，通過以審代學或以審代訓的方式進一步提高基層審計人員知識運用能力。同時，招錄自然資源相關專業(yè)的人才，增強人才力量。三是要充分利用外部審計資源，建立自然資源審計聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)國土林業(yè)等自然資源部門力量，共享數(shù)據(jù)和資源，以彌補基層審計力量的不足，提高審計的專業(yè)性和準確性。

（四）強化審計結(jié)果運用，增強審計效果

一是構(gòu)建審計結(jié)果運用體系。要建立健全審計整改臺賬、整改反饋和銷號機制，做到整改一個，銷號一個。二是通過自然資源審計聯(lián)席會議進一步完善審計與紀檢監(jiān)察、環(huán)保以及其他有關主管部門的協(xié)作聯(lián)合機制，將自然資源審計結(jié)果與干部的考核和選拔掛鉤，強化對審計結(jié)果的運用，督促整改和問責。三是加大對重點違規(guī)違紀問題線索的移送力度，通過追責問責，起到警示作用，提高審計監(jiān)督的威懾力，確保領導干部更謹慎地使用手中的權力，進而促進生態(tài)文明建設政策的貫徹落實。四是健全審計結(jié)果公開制度，鼓勵大眾參與審計監(jiān)督。審計機關應施行審計結(jié)果公開制度，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，提高公眾對于審計工作的參與性，倒逼領導干部盡責履職。五是建立內(nèi)部審計成果共享機制，以有效避免同一審計對象或同一領域的重復審計，可采取申請審核的方式，對有需要的審計項目進行有限制的審計過程和審計底稿共享[5]。