江西省健全農業水價形成機制探索與實踐

黎志云 萬怡國 盧江海 鄧 升

（作者單位：1.江西省水利科學院；2.江西省鄱陽湖流域生態水利技術創新中心）

我國水資源短缺、時空分布不均，水資源供需矛盾和水安全問題凸顯。長期以來，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業用水占總用水量的60%以上，節水潛力巨大[1]。為促進農業節水和推進農業可持續發展，2016年國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，提出推進農業水價綜合改革，旨在通過改革建立健全農業水價形成機制、工程建設與管護機制、精準補貼和節水獎勵機制、農業用水管理機制，實現農田水利工程持續良性運行，促進農業節水，保障國家糧食安全和水安全[2-3]。

農業水價形成機制是改革工作的核心，通過健全該項機制，發揮價格的杠桿作用，能為工程運行提供經費保障，為農業節水提供促進手段，為吸引社會資本投入工程建設提供內生動力。農業水價形成機制的合理性是其中的關鍵，影響因素較多且復雜，與當地的政治、經濟和歷史遺留問題息息相關[4]。本文以江西省建立健全農業水價形成機制為例，從價格影響因素、模型構建、形成流程、實例分析等方面闡述江西省農業水價的形成過程，并為水價執行提供建議。

一、基本情況

江西省水資源相對充沛，2021 年全省用水總量為249.36 億m3，農田灌溉用水量為167.32 億m3[5]，有效灌溉面積203.7 萬hm2。近些年，江西省開展了大量農田水利基礎設施建設，農業灌排體系逐步完善，但仍有部分工程年久失修、管護不到位，存在農業用水粗放的現象。2016 年以前，江西省開展多次農業水價改革[6-7]，多數區域開展供水成本核算、監審及定價工作，基本建立了具有南方特色的以畝計價、區分自流和提水的價格模式，但是與現代農業發展相適應的農業水價形成機制尚未完全建立[8]。原因主要有4 個。一是現有農田用水基本以畝為單元定價，促進節水的抓手不夠。江西省自有定價歷史以來，農業用水基本未實行按方計量，農業用水方式粗放，漫灌串灌的現象較嚴重。二是價格水平偏低。據統計，全省317 座中型灌區中，約82%的灌區農業用水水價未達到運行成本水平。例如，某大型灌區1991 年核算成本水價為每666.7 m238 元，實際執行為每666.7 m222.87 元，提灌減半[9]。三是水費收取率低。全省96 個農業建制縣中，約68%的縣未收取水費，約23%的縣水費收取率不足50%。四是水費收取面積覆蓋率低。全省農業用水區域中約60%未收取水費，317 個大中型灌區約55%未收取水費。國家開展農業水價綜合改革工作以來，江西積極探索建立合理的農業水價形成機制[10]。江西省已完成農業供水價格測算、監審和定價工作，目前各地終端運行成本平均水價為0.072 元/m3，各灌區骨干工程運行成本平均水價為0.08 元/m3。

二、農業用水的定價

（一）價格影響因素

農業用水價格影響因素是構建定價模型的關鍵，本文結合江西實際，主要從區域水資源條件、用水戶承受能力、供水工程功能分攤及工程成本4 個方面展開探討。

1.水資源稟賦條件

水資源稟賦條件對水價定價影響較大，豐水地區由于降雨量大、農業灌溉取水便捷，用水邊際成本小，水價相對偏低；缺水地區用水邊際成本大，水價相對偏高[11-12]。江西省地處長江中下游，多年平均年降水量為1 646 mm，多年平均水資源總量為1 569 億 m3，水資源相對充足，農業用水條件好。以2021 年為例，全省地表水資源量為1 400.56 億 m3，地下水資源量為332.02 億 m3，水資源總量為1 419.73 億 m3，全省33 座大型水庫和262 座中型水庫蓄水總量為118.90 億 m3[3]。

2.用水戶承受能力

用水戶能承受是農業水價定價的根本遵循。如果農業水價定價超出用水戶的承受能力，既會增加用水戶種糧負擔，也不利于水價的執行[13-14]。目前，國內用水戶承載能力一般將農業水費額度作為評價指標，通常認為農業水費占畝均產值比重的5%～15%較合理，占畝均成本的20%～30%較適宜[7]。根據江西省價格成本監審局成本數據，水稻畝均產值為1 998 元，畝均成本為1 213 元。通過計算，江西省水稻種植用水戶承載能力理論值為每畝99.9～363.9 元。

3.供水工程功能分攤

根據灌溉供水工程公益性的特點，農業水價成本應緊扣農業灌溉產生的成本。國家發展改革委印發的《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監審辦法》中針對具有多功能的水利工程開展農業灌溉，要求按照水庫庫容分攤成本或經營性收入核減成本，減輕農業用水戶水費負擔[15]。

4.供水工程成本

供水工程成本包括工程建設成本和運行成本。其中，工程建設成本是指工程使用過程中的年損耗，體現固定資產折舊費，一般按規定的折舊年限和方法計提。工程運行成本包括材料費、修理費、大修理費、職工薪酬、管理費用、銷售費用以及其他運行維護費[16]。

（二）構建定價模型

根據《水利工程供水價格管理辦法》和《水利工程供水定價成本監審辦法》，結合農業用水的影響因素，本文提出農業水價定價模型[17]：

式（1）中，P為農業供水水價；α為水資源稟賦系數；β為用水戶承受能力系數；C為供水成本。計算全成本時，包括工程建設成本和工程運行成本，即含固定資產折舊費；計算運行成本時，僅為工程運行成本。γ1為供水工程公益性分攤系數，一般為防洪分攤；γ2為供水工程其他業務收入沖減，一般為發電業務；A為測算區域的有效灌溉面積；w為農業用水灌溉定額。

江西省水資源條件較好，價格定價以實際反映供水成本、保障工程良性運行為依據，水資源稟賦系數α和用水戶承受能力系數β一般取1[18-19]。

（三）價格形成過程

1.定價方式

江西省是國家糧食主產區，大中小型灌區類型齊全，蓄水工程、引水工程、提水工程均有，價格體系復雜，為使制定過程合理、有序，提出“一區一價”和“一縣一價”的定價方式，具體分類如表1 所示。

表1 江西省縣級農業水價定價模式

2.定價程序

為規范定價程序，按照價格制定要求的步驟開展定價工作，具體如圖1 所示。

圖1 江西省農業水價形成流程圖

3.戴明環（PDCA）動態調價機制

為使農業用水價格與社會發展相適應，可建立戴明環（PDCA 循環，原指Plan 計劃、Do 執行、Check 檢查和Act 處理，本文指定價、執行、反饋和調整）動態調價機制。在具體執行過程中，價格定價部門可根據水費收繳率、政府精準補貼資金到位情況、工程管護效果等反饋信息，結合社會發展、區域經濟水平、水資源稟賦、農村土地經營方式等因素，適時進行價格調整[20]。

三、實例應用

（一）“一區一價”供水水價測算

1.灌區概況

某大型灌區有效灌溉面積2.22 萬 hm2，有大（2）型水庫2 座，中型水庫7 座，小（1）型水庫1 座，引水控制閘5 座，總干渠2 條，干渠25 條，支渠34 條，渠系總長493.32 km，各類渠系建筑物1 516 座。灌區有全額撥款的事業單位專職管護，管理人員181 人，主要收入為財政撥款、收取的水費、上級撥付的維養經費和其他收入，近三年平均值為1 674.29 萬元；主要支出為工資福利、維養費、管理費、銷售費等，近三年平均值為1 932.05 萬元。1997年開展了農業用水定價，成本水價為38 元/m3，實際執行為每666.7 m222.87 元，至今未調價。因水費未執行到位，工程維修資金、人員工資不足，工程破損、銹蝕較嚴重，農業用水效率不高。

2.分攤系數

灌區的大中型水庫有防洪功能，需要進行成本分攤，各水庫分攤系數如表2 所示。

表2 灌區各水庫分攤系數

3.供水成本

工資薪酬是人員工資成本，重點復核工資水平和人員數量。經復核，灌區實際工資水平高于當地標準，取當地標準作為基數，人員數量根據2004 年水利部、財政部聯合印發的《水利工程管理單位定崗標準（試點）》，復核應為111 人。直接材料費主要為消耗的原材料等，按三年實際發生計。大維理費按《水利工程供水價格核算規范（試行）》的要求，按固定資產的1.4%計算。日常維修養根據水利部、財政部2004 年5 月頒布的《水利工程維修養護定額標準（試點）》確定。其他支出主要考慮水質檢測費用，銷售費用取三年平均值，管理人員費用按定編人數確定，具體情況如表3 所示。

表3 灌區各項成本匯總表

通過計算，灌區運行成本為1 727.14 萬元。

4.水價測算

灌區有效灌溉面積為2.22 萬 hm2，農業用水灌溉畝均定額為453 m3[21]，r1取0.82，該灌區無其他業務；r2取0，C運為2 214.29 萬元，根據公式（1）：P=1×1×[2 214.29×0.78×(1-0)]/2.22×453×15=0.11 (元/m3)

通過測算，灌區運行成本水價為0.11 元/m3。

（二）“一縣一價”供水水價測算

某縣位于江西省西北部，為山區縣，有中型水庫2 座，小（1）型水庫34 座，小（2）型水庫115 座，10座一般中型灌區，其余均為小型灌區，有效灌溉面積2.67 萬 hm2。農業水價綜合改革以前，該縣未開展過農業水價的定價工作，僅1 個小型灌區通過協商定價，收取了部分水費，農田水利工程多數是“以建代管”模式，農業用水矛盾較突出。

結合當地山區特點，全縣無重點中型灌區、大型灌區，均為自流灌溉，無收取、定價歷史，采取“一縣一價”的方式定價，水庫工程均為農業灌溉，無其他功能。

測算按照典型灌片選擇、現場調研、收集查閱相關資料、核定相關數據以及進行水價測算的步驟開展，各灌片工程情況如表4 所示，各灌片運行成本如表5 所示。

表4 各典型灌片基本情況

表5 各典型灌片運行成本水價測算表 單位：元

各典型灌片有效灌溉面積1 103.3 hm2，農業用水灌溉畝均定額取453 m3[21]，r1取1，該灌區無其他業務；r2取0；C運按配水人員工資、水庫工程維養費、渠道工程維養費和管理費用組成，根據公式（1）：

P=1×1×[759 297×1×(1-0)]/1 103.3×453×15=0.101 (元/m3)

通過測算，全縣運行成本終端水價為0.101 元/m3。

四、結論與建議

建立健全與當地實際相符的農業水價形成機制是保障工程良性運行、促進農業節水的關鍵手段，也是農業水價綜合改革工作的核心。本文以江西省為例，結合國家發展改革委出臺的相關辦法，構建定價模型，梳理江西農業水價定價程序，詳細地闡述定價形成全過程。通過實例反映，與北方嚴重缺水地區相比，江西省農業用水水價偏低，但江西省作為全國糧食主產區，水資源稟賦條件較好，以運行成本為決定價格的主要因素，符合江西省實際。

根據以上研究，本文提出幾點政策建議：首先，進一步完善全省計量體系，以達到農業用水能計量的要求，推進江西省農業用水灌溉由不控制向按方控制轉變；其次，推進實施按方計量實際用水量和區分作物種類明確畝均用水量，探索農業用水水權交易，促進農業節水，提升節水理念；再次，根據2022 年國家發展改革委出臺的《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監審辦法》，按照“準許成本+微利”的模式，進一步推進經濟作物用水水價的制定；最后，進一步利用好農業水價水費“現金流”，引入金融和社會資金投入現代化灌區建設，加大政策支持力度，逐步做到灌區從建設到運營的內生循環。