習近平法治思想的“治論”理念解讀

摘要：習近平法治思想“治論”理念內含“法治論”“治理論”“社會主義現代化國家論”等有機組成部分，其圍繞“法治”和“治理”衍生諸多新范疇，且新范疇及其關系在運行中表現形式多層多元。國家治理體系與中國特色社會主義法治體系有互動關系。“治理”體系在“法治”體系的配合下形成國家綜合治理、政治治理、經濟和社會治理、文化治理、生態文明治理、政黨治理的不同場域及具體特征。“良法善治”對上述治理場域有不同的回應，包括憲法精神與合憲性審查、多元立法思路、法治監督和法治保障及全球“善治”、涉外“善治”和突發事件應對“善治”。“社會主義現代化國家論”所對應的現代化之治需要良法（治）善治（理）。

關鍵詞：習近平法治思想；“治論”；治理；法治；社會主義現代化國家

作者簡介：譚波，海南大學法學院（紀檢監察學院）教授、博士生導師（海口? 570228）

基金項目：海南省法學會2022年度法學研究委托重點課題“海南自貿港損害營商環境行為責任追究問題研究”［HNFX（WT）2022-02］；海南大學科研基金資助項目［kyqd（sk）2006］

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.03.003

習近平法治思想自2020年11月由中共中央在全面依法治國工作會議上提出后，其核心要義得到確認。隨著同年黨的十九屆五中全會確立的全面建設社會主義現代化國家的改革進路及其實踐的深入，習近平法治思想的科學方法（論）等各方面內容也得到充實，1與其科學意義、核心要義等共同形成較為統一的理論體系。2從習近平法治思想核心要義的“十一個堅持”來看，一條主線貫徹始終，即以“治”為代表的新時代治理理論、法治方略及中國特色社會主義現代化（國家）之治的整套“治論”理念體系。3習近平總書記強調，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，“全面推進依法治國，是確保黨和國家長治久安的根本要求”4。從“四個全面”的“全面深化改革”“全面推進依法治國”“全面從嚴治黨”等方面來看，分別是通過改革之治實現對整個國家的依法治理及中國共產黨自身的依規從嚴治理。從“全面建成小康社會”到黨的十九屆五中全會確立的“全面建設社會主義現代化國家”的新目標來分析，同樣是為實現從單純的經濟之“治”到“五位一體”的全方位之“治”的目標，這與中國古代所言及“天下大治”之“治”的目標異曲同工，也是習近平法治思想集中于“治”的論點基礎。從外延來看，習近平法治思想中的“治論”理念主要涵蓋“法治論”“治理論”“社會主義現代化國家論”等三部分。

一、習近平法治思想“治論”理念統攝的基本范疇

習近平法治思想“治論”理念具有統合性意義。對其解讀，既要結合中華傳統法律文化中的“治”思想，對包括法家、儒家等在內的各種思想的綜合融通，又必須結合新時代以來國家法治與治理體系和治理能力現代化的目標來做整合理解。習近平法治思想核心要義“十一個堅持”的內容，包括中國共產黨領導、人民作為基礎和中心的主體定位，也涵蓋中國特色社會主義法治道路、依憲治國等這種方向性的目標，兼具中國特色社會主義法治體系、法治國家、全民守法等這些過程性要素及涉外法治、法治工作隊伍、關鍵少數等法治保障機制的功能釋放。

從時間脈絡上看，習近平法治思想中“治論”新范疇的出現順序大致為：2012年“三位一體”的中國法治（堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設）、2013年“推進法治中國建設”（十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》）、2014年“中國特色社會主義法治體系”塑造了黨規與國法的法治結構、2015年“堅持依法治國，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路”、2016年全面從嚴治黨、2017年堅持全面依法治國（作為基本方略的“十四個堅持”之一）。12019年，黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化進行全面布局，重點涉及“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”和“提高黨依法治國、依法執政能力”的問題。2020年11月，習近平法治思想最終匯集為體系化邏輯鏈條。“法治”“治理”“現代化（之治）”在其中的表現十分明顯，保持著延續和有機聯系。2021年，黨的十九屆六中全會的《公報》在總結全面深化改革開放和全面依法治國的現狀時提出“國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提高”，“黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強”；在社會建設上“社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升”。黨的二十大報告中重申“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“全面推進國家各方面工作法治化”，所有這些都是對上述“治論”關鍵點的回應。

對習近平法治思想“治論”理念的解讀，離不開對基本范疇的解釋及其關系的解讀，需關注三個一級概念“法治-治理-現代化（之治）”，這種“三元式”的解讀理念的核心圍繞“治”，解決“為什么是（法）治”“誰來（依法）治（理）”“治（理）什么”“為什么而治（理）”“治（理）到什么目標”“治（理）過程為何”“如何實現法治和治理的有效性”等問題，并由此衍生二級或三級概念。就現代化（之治）而言，法治和治理關乎方略和過程。現代化則是經由法治和治理達致的終極目標。基于此，首先需重點探討的是“法治”和“治理”。

（一）圍繞“法治”的新范疇

圍繞法治，最重要的一級概念是“全面依法治國”，這是法治在中國的具體化戰略。從時空關系來看，該概念的產生經歷了2014年提出的“全面推進依法治國”，到2020年中央全面依法治國工作會議的“全面依法治國”再到黨的二十大“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”的強調，從宏觀上確認和再次回應1999年憲法修訂以來的前期一級概念“依法治國”和“建設社會主義法治國家”。“全面依法治國”是習近平法治思想中的最基礎范疇，回應了黨在全面依法治國方面的主體性和承擔重要憲法使命。直到2019年黨的十九屆四中全會提出二級概念“憲法全面實施”。“憲法全面實施”是“全面依法治國”的核心工程。

在基礎范疇中，與“全面依法治國”關聯最緊密的新范疇是二級概念“中國特色社會主義法治道路”與“依憲執政”。“道路”關乎方向，聚焦于中國特色。中國特色社會主義法治道路無從可仿，須立足本國自身，具有明顯的國別性和自足性，注重與德治、自治與智治的融合。這與全面依法治國的全面性關聯緊密。而“依憲執政”是與“依憲治國”并列的提法，這兩者是“全面依法治國”的首要任務。但在“依憲治國”的基礎上進一步強調“依憲執政”，實際上是對“治國理政”內涵和外延在新時代的集中思考，是妥善處理憲法和黨章關系的新指向，其最終的目標必然是完整的人民民主政治。

（二）圍繞“治理”的新范疇

國家治理體系和治理能力現代化于2013年被正式提出并被作為“治理”領域的重要一級概念。圍繞這一概念相繼出現了社會治理、政黨治理甚至全球治理等二級概念。1在經濟、政治、文化、社會、生態文明等“五位一體”的基礎上，增加了黨的建設方面的治理體系要求。一方面，國家治理體系和治理能力現代化與我們要建設的社會主義現代化強國目標相聯系，是憲法提出的經濟富強、政治民主、文化文明、社會和諧以及生態美麗的社會主義現代化國家；另一方面，新發展理念包括創新、協調、綠色、開放和共享等方面，分別解決發展動力、發展不平衡、人與自然的和諧發展、發展內外聯動以及社會公平正義的問題。2高質量發展、生態環境最嚴格保護、國家公園管理體制建構以及不以GDP作為地方經濟社會發展考核指標的做法，都代表國家治理體系和治理能力現代化的發展方向。全球治理與人類命運共同體、涉外法治等概念相關聯，是我國協調推進國內治理和國際治理、參與國際規則制定、推動全球治理變革的必然前提。

上述兩方面的新范疇與不同級別概念對習近平法治思想的落子布點、連線成面至關重要。在此基礎上，體系化的布局逐漸明晰，國家治理體系和中國特色社會主義法治體系的輪廓逐漸明朗。在習近平法治思想的“十一個堅持”中，前兩個方面分別解決黨對全面依法治國的領導和以人民為中心的“基礎”問題，是一級概念的內生問題，關乎“法治”領導主體和“法治”踐行主體；而中國特色社會主義法治道路與依憲治國、依憲執政都是解決法治的具體方向與策略問題，是二級概念中的最關鍵范疇；堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，是“治論”理念的交叉地帶，反映“良法善治”的核心；中國特色社會主義法治體系、“三依法”共同推進和“三法治”一體建設以及“新十六字方針”都是“法治論”的過程性二級概念，同時包含十多個三級概念。涉及“后三個堅持”中的“國內法治”“涉外法治”“法治工作隊伍”“關鍵少數”等二級概念，也是“法治”中的專門概念，關乎“治理”依據和“治理”主體。

二、“治理”體系與“法治”體系的融會貫通

國家治理與治國理政，是在同一問題上的不同表達，具有明顯的時代性和動態性。習近平總書記對“治國理政”的闡述，過程連續，呈現體系化的具體表征。其在2012年11月至2014年6月，提出有關“治國理政”的關鍵詞主要包括中國特色社會主義、中國夢、全面深化改革、經濟持續健康發展、法治中國、社會主義文化強國、社會事業和社會管理改革發展、生態文明、國防和軍隊現代化、一國兩制、和平發展道路、新型大國關系、周邊外交工作與發展中國家團結合作、積極參與多邊事務、密切黨同人民群眾聯系、反腐倡廉、提高黨的領導水平等問題。3在2017年10月至2020年1月，習近平總書記提及的關鍵詞涵蓋中國特色社會主義、堅持和加強黨的全面領導、完善和發展國家制度和治理體系、堅持以人民為中心、全面建成小康社會、全面深化改革、形成全面開放新格局、防范化解風險、推動經濟高質量發展、社會主義民主政治、中華文化新輝煌、改善民生水平、促進人與自然和諧共生、建成世界一流軍隊、港澳長期繁榮、中國特色大國外交、人類命運共同體、“一帶一路”、黨的自我革命等方面。1而2022年出版的《習近平談治國理政》（第四卷）則涵蓋了加快建設社會主義法治國家和完善全球治理在內的21個專題。2對比不同時期治國理政的重點，會發現除了全面深化改革這種宏觀戰略之外，國家治理考量范圍多元。根據對不同卷本的《習近平談治國理政》文獻與講話梳理，也不難發現，治國理政的發展性決定了其范圍的開放性，“治國理政”體系遂成為國家治理體系類型化的前端。從總體思路上來看，以“五位一體”治理為基礎的國家治理和中國共產黨對自身的治理表現明顯。黨的十八大以來，國家治理體系涉及的六方面（經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設）與中國特色社會主義法治體系的五個方面（形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系）形成多元化、多層級的映射關系，這種排列組合格局就是各領域“法治+治理”的綜合體現，是習近平法治思想在新時代的法治變現和現實延伸。

（一）總體國家安全觀指引下的國家綜合治理

國家綜合治理是各項事業治理的綜合體，國家綜合治理的目標集中表現于國家安全方面，對應的依據是國家安全（治理）法。從廣義上理解，國家綜合治理實際也包含黨對自身的治理。中國共產黨對國家各項事業的領導，實際上是為了更大程度實現國家安全及其背后的國家利益。國家安全事關國家的主權、核心利益與發展利益。國家綜合治理在新時代有一條主線，即以總體國家安全觀為指引的國家利益。總體國家安全觀開辟了國家安全治理的新路徑，蘊含著中國特色國家安全治理的價值理念、工作思路和機制路徑。在政治治理方面，黨的十八大以來通過的絕大多數憲法相關法涉及國家安全，如2015年7月修訂的《國家安全法》、2020年的《香港特別行政區維護國家安全法》以及2021年的《反外國制裁法》和《陸地國界法》。《國家安全法》的修改落實總體國家安全觀，將國家安全從原有的“國家政權、主權、統一和領土完整”3擴至“政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、網絡安全、生態安全、資源安全、核安全”，其后又增加“海外利益安全、生物安全、太空安全、極地安全、深海安全”等方面。該法第4條明確規定，“建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制”。在拓展上述安全領域的同時，行政法和經濟法領域也有關涉國家安全立法配套出臺。如2015年12月通過且于2018年修正的《反恐怖主義法》，2017年通過且于2018年修正的《國家情報法》，2017年通過的《核安全法》，2019年通過的《密碼法》，2020年通過的《生物安全法》，經濟法領域則包括2016年的《網絡安全法》、2020年的《出口管制法》和2021年的《數據安全法》。。

總體國家安全觀在不同部門法間形成一種立法精神的連通器。如《海南自由貿易港法》中規定，“國家在海南自由貿易港實施外商投資安全審查制度”，其審查的內容和要求與《外商投資法》第35條第1款的規定相同，即是否“影響或可能影響國家安全”。國家安全立法體系逐步形成，配合總體國家安全觀的落實。正是由于《國家安全法》這部與憲法相關法的修改，帶動一批涉及國家安全方面的立法的出臺或修改，這種立法群體效應實際又對現行憲法有關“國家（的）安全”“祖國的安全”等相關概念形成無形修改的促成功能，對中國憲法變遷理論的適用形成一種獨特進路。《國家安全法》在2015年修改時在總則和第二章“維護國家安全的任務”中都強調堅持中國共產黨對國家安全工作的領導。這對2018年憲法修改時在正文中加入“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”之規定也做了制度鋪墊，是在國家綜合治理中憲法相關法修改推進憲法修改的典型示例。

（二）“以人民為中心”的政治治理

政治治理首先要配合“以人民為中心”的根本立場，主要依據憲法相關法。黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一，決定了在政治上強調加強黨的領導的同時，還必須注重黨領導全國貫徹總體國家安全的終極目的——服務于人民利益，即如2015年《國家安全法》第2章第15條之規定，“國家堅持中國共產黨的領導，維護中國特色社會主義制度，發展社會主義民主政治，健全社會主義法治，強化權力運行制約和監督機制，保障人民當家作主的各項權利”。這也是闡明堅持黨的領導與維護國家安全的終極目的。

社會主義現代化國家的政治目標主要是民主，政治治理必須要以“全過程人民民主”方式展開。2021年3月和2022年3月，全國人大分別修改了《全國人民代表大會組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，同時在憲法程序上還配套修改了《全國人民代表大會議事規則》和《全國人民代表大會常委會議事規則》，這幾部法律對涉及全國人大和地方人大“以人民為中心”開展相應工作做了明確規定，同時對各級人大代表的相應義務做了規定，在契合國家機構民主集中制的同時，對“全過程人民民主”在人大系統的展開作了全面部署，為政治治理民主的國家目標再添指針。為更好實現“以人民為中心”和“全過程人民民主”，還必須有相應的制度抓手。而這一抓手就是以國家監督和黨內監督為整體的“5+9”式的監督體系的構建，回應保證政治民主的實現。其中的典型就是以“監察三法”為代表的監察監督的強化，作為政治屬性明顯的監察機關，不設立黨委，其在監察工作中更好貫徹黨的領導。而且這種治理基于紀委監委合署辦公的思路，拓展了法治治理依據，從“國法+黨規→國家和政黨治理”，又過渡到確立“（大）公職人員”的范疇，甚至涉及對2018年通過的《監察法》第15條中“有關人員”的監察，即雖然不是國家公職人員但因為各種原因與監察事項密切相關的人員，1形成對監察對象關涉人和事的監察全覆蓋。2021年通過的《監察法實施條例》，其第43條明確了“履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表”“雖未列入黨政機關人員編制，但在黨政機關中從事公務的人員”等都屬于《監察法》第15條第6項所稱其他依法履行公職的人員，從法制上回應了之前對“非公務員的人大代表”“編外人員”等各類黨政機關履職的特殊主體的監察難題，將這種監察的全覆蓋真正覆蓋到了行使公權力的所有人員。

政治治理的自然含義包括反腐敗治理。圍繞《監察法》及其衍生出的其他“監察兩法”，即《公職人員政務處分法》和《監察官法》，又使《監察法》的施行變得更具有可操作性。我國的反腐敗治理走上更為規范、強力的階段。紀檢監察工作針對的不僅是監察對象的主體全覆蓋，更需要對監察對象的行為實行“相對的全覆蓋”。《監察法》第1條直接提到“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。《監察法》對反腐敗治理的指引功能，注重監察環節的完整性以及監察權限與監察程序的規范性，結合黨內法規對黨員日常生活的監督（如聊天式家訪等），已經延伸到了公職人員和有關人員的日常行為領域，實現了“國家治理→社會治理→家庭治理”的延續。這種趨勢也帶動了相關立法的修改。從2021年10月通過的《家庭教育促進法》的第1條立法目的來看，引導全社會注重家教、家風，是其特色內容，而該法第3條“弘揚中華民族優秀傳統文化”，則與《監察法》第6條的“弘揚中華優秀傳統文化”相契合，進一步實現了“《監察法》+《家庭教育促進法》→反腐敗治理+家風治理”的目的，而之前《反家庭暴力法》的出臺和《未成年人保護法》的修改也是出自同樣目的。

（三）全面關注民生：“經濟治理+社會治理”的統合

經濟治理與社會治理實際上是對經濟和社會的治理，從其治理依據來看，都不是僅僅依托于私法，而是兼具私法之治與公法之治的特性，講究“法治上的共治”，從功能上已經逐漸打破公法私法分類的傳統范式，而且私法功能的公法化也正成為一個宏觀選項，“經濟法+社會治理法”正成為該領域的主要依據。在《民法典》通過之前，2017年通過的《民法總則》曾與《民法通則》并行，對國家治理和社會治理乃至家庭治理都起到過很重要的過渡作用。《民法典》正文中雖然沒有像《監察法》那樣直接談及“國家治理體系和治理能力現代化”的立法目的，但在《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》（以下簡稱《說明》）中，“編纂民法典是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措”被專門提到。社會治理則是近年來涌現出的重要理論與實踐問題，主要對應政府五大職能中的“社會管理”和“公共服務”。從主體看，社會治理應被表述為“社會（主體）治理（社會）”，其表述關鍵在于社會參與共治的問題。1從行為內容上看，社會治理則是以解決阻滯公民社會權利實現的各種社會問題為使命，通過良善的治理準則和有效的公共服務供給，為公民提供生存和尊嚴所必需的公共產品。2社會治理也同樣依托《民法典》，很多具體的社會治理規則被進一步明確，如《說明》中提及的高空拋物治理規則的確立（第1240條）以及飼養動物守法和尊重社會公德（第1251條）的問題，而從家庭治理的角度看，《民法典》同樣提到“家庭應當樹立優良家風，弘揚家庭美德，重視家庭文明建設”。

經濟治理和社會治理還可能共同依托其他一些相關經濟法。2021年通過的《鄉村振興促進法》是經濟治理和社會治理統合的典型，“鄉村治理”和“鄉村社會治理”的表述與立法思路落實在該部法中得到系統體現。早在2017年習近平總書記在中央農村工作會議上就提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村善治的有效途徑”3。

除此之外，涉及經濟治理和社會治理交疊的重要領域還在于對虛擬經濟和相關要素的治理，對數據、個人信息的治理是當前數字經濟發展面臨的重大現實。2021年通過的《數據安全法》中對“總體國家安全+安全治理”的明確，同年通過的《個人信息保護法》一方面明確“不得從事危害國家安全、公共利益的個人信息處理活動”，另一方面推動形成政府、企業、相關社會組織、公眾共同參與個人信息保護的共治局面，處理個人信息采取對個人權益影響最小的方式，收集個人信息則應限于實現處理目的的最小范圍。這里是個人權利、利益與國家權力交涉的重要場域，如用之得當則促進經濟社會發展，治理失當則影響著社會管理和公共服務水平的提升，進而影響包括宏觀調控、市場規制等其他政府職能的實現。隨著社會信用在市場規制中作用的強化，社會信用立法及其治理支撐該領域社會治理功能的發揮，4雖然目前國家統一立法尚未出臺，但社會信用地方立法及監管對社會（信用）治理格局作用極大。

（四）對應社會主義核心價值觀的文化治理

中華民族偉大復興要以中華文化發展繁榮為條件，1以建設文化強國為目標，以文化自信為基礎，以文化領域的行政法和部分憲法相關法為治理依據，正在完成從具體文化管理向文化自信維護、價值觀打造的層面過渡。文化治理在黨的十八大以后也全面鋪開，前文提到的“中華優秀傳統文化”是其宏觀表征，而社會公德和家風治理方面是其微觀表現。如果從憲法層面來看，“社會主義核心價值觀”是其根本指針。但“社會主義核心價值觀”所包含的價值體系不限于文化領域。正如2014年2月24日習近平總書記在主持第十八屆中央政治局第十三次集體學習時的講話要點所指出的，核心價值觀是“決定文化性質和方向的最深層次要素”，而“培育和弘揚社會主義核心價值觀必須立足中華優秀傳統文化”2。2018年“社會主義核心價值觀”被寫入憲法。如前文所提及的“中國共產黨領導”在憲法中的“再正文化”3相若，“社會主義核心價值觀”的入法在2018年之前就已開始。在2016年通過的《電影產業促進法》中，國家支持傳播中華優秀文化、弘揚社會主義核心價值觀的重大題材電影的創作、攝制等具體舉措已經被提及，同時要求電影不得含有詆毀民族優秀文化傳統等內容。相應立法內容還包括《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》對中華優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化的強調。

2018年4月，《英雄烈士保護法》被通過，其第3條專門規定，“英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現”。該法第25條還規定，英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應向檢察機關報告。這就與2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有關公益訴訟修改的規定形成了適用上的契合。《民法典》第185條專門規定，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應承擔民事責任。這種事關文化公益和權利受公法訴訟到私法救濟共同維護的文化治理體系，得以構建完整，對核心價值觀和傳統文化的維系至關重要。

（五）從最嚴格生態保護出發的生態治理

生態文明建設實際上是要融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程，新發展理念首倡綠色發展，4通過改造原有環境行政法和經濟法，依托總體國家安全觀，傾向于自然資源依法統合管理和生態環境的綜合維護，形成生態治理的獨特部門，進而為環境法典的編纂奠定基礎。2014年《環境保護法》出臺，被稱為我國“史上最嚴”的環保法，保護優先原則被作為基本原則在該法第5條得以確立，重新擺正環境和發展的關系，從更宏觀的維度理解就是發展和安全的關系。生態安全和資源安全都是我國總體國家安全的重要組成。2018年3月的黨和國家機構改革，確立了生態環境部和自然資源部的重要職權和地位。2018年5月，習近平主席在全國生態環境保護大會上系統提出生態文明建設的“六項原則”，提出“誰來干、怎樣干”的問題，其中以與自然關系為主線，以綠色為工具手段，以“兩山論”為約束，以系統治理為空間，以制度改革和法治建設為保障，以全球環境改善為使命。這就從系統上更凸顯了生態環境的治理思路。海南成為這一思路的典型范例。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》，提出海南的生態文明領域治理體系和治理能力現代化方面走在全國前列的目標。2020年《海南自由貿易港法》出臺，“一票否決”和“終身追究”的機制讓海南熱帶雨林國家公園乃至整個海南自由貿易港的生態保護都武裝到了牙齒，1海南熱帶雨林國家公園所涉及的9個市縣的考核不再以GDP論成效。除了上述幾項機制外，對負有責任的地方人民政府及負有環境監督管理職責的部門的主要責任人，一年內不得提拔使用或者轉任重要職務，并依法予以處分。根據《公職人員政務處分法》第8條第1款第2項和第19條以及《中國共產黨紀律處分條例》第10條，相當于分別受到了黨內警告和政務記過的處分，但這種不得提拔或轉任與處分并行。2022年4月，習近平總書記在海南考察時，又指出海南“生態立省”的思路，再次明確“兩山論”的最新地域闡釋。海南作為國家生態文明試驗區，兼顧全面深化改革開放試驗區的任務，其在建設中國特色自由貿易港過程中須完成高質量發展，這也成為習近平總書記所說的“新時代中國改革開放的示范”必須解決的問題。

（六）強化自我革命的政黨治理

政黨治理是黨的十八大以來尤其是作為“四個全面”之一的“全面從嚴治黨”提出以來的重點舉措。“政黨治理”主要著眼于“內治”或“自我治理”，依托于黨規和國法的銜接協調，黨內法規體系化是黨內法規建設乃至黨內建設的必然要求。2“全面從嚴治黨”實際上是對黨權的治理，將權力裝進制度的籠子，其實更注重將黨權中的特殊決策權等置于受監督的位置。政黨治理實際是要杜絕特權意識，注重黨內民主的發揮。2016年通過的《中國共產黨黨內監督條例》第3條明確指出，黨內監督沒有禁區、沒有例外。信任不能代替監督。黨內監督注重把信任激勵同嚴格監督結合起來，注意區分“四種形態”，將嚴管與厚愛結合起來，發揮黨內監督“懲前毖后，治病救人”的傳統政治優勢，這又與一般政治監督結合起來。在2019年修訂的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）中，第3條明確了“權責一致，錯責相當”和“集體決定，分清責任”的原則，將“嚴管”和“約束”又向前推進一步，注重區分責任的有無與輕重。其中又區分為主體責任、監督責任、領導責任，在領導責任層面上，又進一步分為全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任。領導班子主要負責人和直接主管的班子成員及參與決策和工作的班子成員都要在職責范圍內承擔相應領導責任。從黨政合署和決策責任的深化而言，該區分實際上是對“集體決定”“分清責任”這一原則的貫徹。2019年9月修訂的《問責條例》第17條和2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》第38條第3款，都對集體決策時責任的減免作了明確規定。前者規定在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見的，可不予問責或者免予問責；后者規定決策機關集體討論決策草案時，有關人員對嚴重失誤的決策表示不同意見的，按照規定減免責任。雖然兩者在減免責任的情形與責任承擔規定上并不完全一致，但從黨政決策主體治理的角度而言，《問責條例》這部黨規和《重大行政決策程序暫行條例》這部“國（家行政法）規”已經在此問題達成協調。

黨規和國法在責任的具體承擔上形成體系化合力，從2018年國家監察委員會發布的《公職人員政務處分暫行規定》到2020年通過的《公職人員政務處分法》，政務處分的功能日益顯現，其與黨紀處分之間的銜接也成為黨員公職人員尤其是黨政領導干部治理的重點。《公職人員政務處分暫行規定》第8條明確，監察機關對公職人員中的中共黨員給予政務處分，一般應與黨紀處分的輕重程度相匹配。但關于這種規定只言及個別政務處分與黨紀處分，比如受到撤銷黨內職務、留黨察看處分的，應當依法給予其撤職等政務處分，而嚴重違反黨紀、嚴重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。此外，這種處分的匹配更多的是與輕處分、重處分的檔次相關聯或對應，政務輕處分包括警告、記過、記大過、降級，與之匹配的黨紀輕處分則包括警告、嚴重警告，“降級”政務處分主要表現為降低待遇等方面的要求。而前文撤職與開除這兩種政務重處分，則對應黨紀處分里的撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍三種處分。其中比較典型的是“雙撤”，而嚴重違反黨規國法的行為必然涉及“第四種形態”的刑事責任懲處，在此之前需要解決不能“帶著黨籍蹲監獄”的問題，勢必面臨“雙開”。“四種形態”的治理思路就此形成。從政黨治理的監督、問責、組織處理或調整到黨紀政務處分再到刑事責任追究，系統化的思路保證了政黨治理不再落空，法治在這種治理中的“制度管人、制度管事”的思路表現明顯。

從上述各項治理事項及其所依托的法治來看，國家治理體系與中國特色社會主義法治已經在更高層面上踐行著體系化的互動。其中公法與私法的劃分、各個部門法之間的劃分，界限正在日漸模糊，而取而代之的以“治理”為主線的體系重構，正在刻畫出“國家安全（治理）法”“社會治理法”“公職人員治理法”等多層面多領域的法律法規體系框架甚至國法黨規體系框架，這種重構具有明顯的解構意義，也是在對原有法律體系和法治體系的體系化升華，是走向“良法善治”的必經階段。

三、“良法善治”對國家“治理”的回應與反饋

“良法善治”，是習近平法治思想在法治與治理方面的指導性目標理論。以良法促善治首要的要求是完備的法律規范體系。1黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合所談到的“科學立法、民主立法、依法立法”，則是保證“良法”的質量性標準，與憲法精神的落實相連；“重點領域、新興領域、涉外領域立法”，2是“良法”的方向性標準，與立法的多元思路相關。“嚴格執法、公正司法、全民守法”，是促成“良法”實現的后續動力和保障性標準，與“善治”相契合。3

（一）弘揚憲法精神與強化合憲性審查

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，“良法”必須呼喚憲法功能的發揮。憲法層面對國家治理的回應是綜合性的，具有精神上的最高統合性。自2012年以來，習近平總書記在不同場合多次提及“弘揚憲法精神”的問題。2014年第一個國家憲法日之時，習近平總書記就曾提出“大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法”。憲法精神是憲法規定的輔佑，是看不見的憲法內容。但在憲法的適應性上起著很關鍵的作用。依憲立法，不僅是要依憲法的規定來立法，更是要考慮憲法精神的功能。2018年社會主義核心價值觀被寫入憲法第23條第2款之時，相應的憲法精神就更明確地融于憲法的每一條之中。所謂的“依憲治國、依憲執政”和“全面貫徹實施憲法”，就變得更有價值判斷和精神指引。憲法成為“良憲”，就等于有了合憲的判斷標準，除了“富強、民主、文明、和諧”的國家（治理）層面的目標和“愛國、敬業、誠信、友善”等個人行動的目標，社會層面的“自由、平等、公正、法治”，蘊含了更豐富的憲法精神，也成為公民社會行動或權力如何面對權利的終極標準。有學者認為，“良憲之治”的標準，主要在于保障權利、制約權力。4如果結合“自由、平等、公正、法治”來判斷，恰恰是在解決權利保障與權力制約的根本問題及其關系定位。但不管是自由觀還是平等觀，也不同于西方社會傳統意義上的“自由”和“平等”，從主體和身份上都作了符合中國語境的拓展，同時也對“平等”有了更實質意義的解讀。2017年黨的十九大確立合憲性審查，合憲性審查對憲法精神的維護也恰恰是從“自由”和“平等”入手。這一點從2018年開始的全國人大常委會法制工作委員會關于備案審查工作情況連續四年的報告均可看出。

“公正”價值最直接的聯系就是“公正司法”，后者是“新十六字”方針的重要組成，其更全面的表述為“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。司法權作為國家判斷權保護的不僅是權力行使的公正性，將司法權裝進制度的籠子，也在客觀上保護公民權利。主客觀訴訟比重的制度需求更明確。這一點反映在2014年《行政訴訟法》的修改中，其客觀訴訟功能也得到強化，法院正在從糾紛解決者的角色轉向權力監督者。1“法治”作為憲法價值，其強調的要求是多元的，但首先要求法律體系的法治化，強調憲法保留、法律保留、法律優先，這些原則的維系，實際上也出于制約權力的目的，對權利尤其是憲法權利開展更為體系化的上位法保護。總體來看，這種通過憲法對國家權力管理進一步法治化的做法，也是黨的十八大以來中國共產黨行憲能力的體現，是通過遵守憲法來科學管理國家權力的做法，2是依憲治國、依憲執政的具體表現。

（二）現行有效法律的立法多元思路

相比2010年中國特色社會主義法律體系形成時的229部有效法律，至2023年4月，現行有效法律共計294部，增加了65部，增量重點集中在有關經濟或社會事務的管理、政府行政以及其他國家權力的規范，且主要是集中解決人民對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾。其中2012年黨的十八大以來新通過或修訂的法律共有71部，3其中經濟法25部、行政法23部、憲法相關法11部、社會法7部、民法商法2部、刑法2部、訴訟與非訴訟程序法1部。其中不同領域對經濟和社會生活的回應角度不同，強調各領域的“新興”立法，不單純以數量計，如民法領域實現了法典化，而這一法典化趨勢還將對行政法、環境法領域的行政基本法典、教育法典、環境法典的編纂起到重要的示范作用。刑法領域的《反有組織犯罪法》《反電信網絡詐騙法》，屬于“重點”領域立法，前者對于建立健全行業有組織犯罪預防和治理長效機制有重要推進作用，同時通過該法第4條所提及的“堅持專門工作與群眾路線相結合，堅持專項治理與系統治理相結合，堅持與反腐敗相結合，堅持與加強基層組織建設相結合”，也有利于我國掃黑除惡專項斗爭的深入開展，再次回應了群眾路線是黨的生命線和根本工作路線這一重要論斷。4而從反腐敗治理的角度看，訴訟法領域的《國際刑事司法協助法》有同樣的制度功能，其在2018年10月通過，在制度設計上與《監察法》第六章“反腐敗國際合作”形成有序的“法法銜接”，強調“涉外”。該法第6條基本解決了國家監委、最高法、最高檢、公安部、國家安全部以及司法部的職權分工。同時也是對現行憲法第127條第2款“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約”法條精神的落實。

（三）在法治體系中強調法治監督和法治保障

如前所述，目前的法治監督體系較完備，以習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表的重要講話為引導，以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調，促動“嚴格執法”和“公正司法”。就黨內監督而言，則要把黨委（黨組）全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等融合起來。從目前監督的種類來看，紀檢監察監督和財會監督等代表新型監督的發展方向和態勢，也會成為政黨治理和國家治理尤其是反腐敗治理的動態發生力量，也是實踐“全民守法”的主戰場。

從法治保障層面來看，習近平法治思想強調了全方位的各類保障。法治首先需要的是政治保障，其保障的是法治及其發展的性質和方向，其核心是堅持黨的領導，堅持依法執政，處理好黨和法律、黨和法治的關系。1其次，人財物的保障，尤其是法治工作隊伍的人才供給，也成為自2015年以來國家法律職業資格考試的重點改革方向，并帶動了2017年八部法律的修改。最后，從綜合的“大保障”的角度來看，“關鍵少數”對法治的重視和落實是法治實施必不可少的因素，也是保證“嚴格執法”和“公正司法”的核心力量。

（四）多元層次“善治”布局

“善治”不是各領域平均發力，而是在法治建設的實際過程中，抓“重點”、找“新興”、促“涉外”，集中發力，為下一步的各項治理提供契機，并將規則制定權控制住、整理好、發揮全。

1. 全球“善治”

推動全球治理變革關系到人類命運共同體的構建，這是國際經濟法治中的“新興領域”，對我國當下來說，一方面是秉持共商共建共享的全球（經濟）治理觀，2另一方面則關乎規則制定權的摻入。2021年9月2日，習近平主席在中國國際服務貿易交易全球服務貿易峰會致辭稱要在全國推進實施跨境服務貿易負面清單。這一源于2013年上海自由貿易試驗區的“負面清單”寶貴經驗，即將被推廣于全國。而在2021年8月26日，我國的首張跨境服務貿易負面清單，在海南自由貿易港實施。而“跨境服務貿易清單”在全國的推廣，實際上是在向全世界彰顯中國進一步開放的決心，同時推動中國的服務貿易規則與國家高水平自由協定接軌，并為中國加入CPTPP（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership）和參與國際規則的話語權鋪路。

之所以強調“負面清單”，國家的主要用意是在目前的自由貿易協定中能夠進一步打開突破口，保證中國的商品和服務能夠更順利進入國際市場。2020年11月，RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）得以簽署，中國與其他14個成員國合作的東亞自貿區建設成功啟動，RCEP要求各個發展中成員在服務貿易和投資領域在過渡期后由“正面清單”轉為“負面清單”。這也是中國通過自身的制度實踐倒逼區域國際經濟規則朝著有利于自身發展的方向轉變，是我國參與全球區域治理的成功范例。2021年11月，中國申請加入DEPA（Digital Economy Partnership Agreement），而根據DEPA的運行模塊，其要求各國及時公布電子支付的法規，并要在成員國之間確保他們都符合必要的法規，允許數據跨邊界自由流動。在目前創始成員國僅有3個的情況下，中國下一步對全球數字經濟的治理規則的完善將會起到重要作用。

2. 涉外“善治”

習近平總書記強調的“善治”與“涉外法治”的交叉地帶是涉外“善治”，其可以有多種關注視角，主要問題就是整理出涉外的相關立法，并與國內法治形成統籌發展的格局。在“憲法相關法－刑法－行政法”等公法序列方面，涉外法治的體系相對完備，比如，從國家主權的角度判斷，涉外的憲法相關法包括《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》《反分裂國家法》《國家安全法》《反恐怖主義法》，而從“作為憲法具體化的行政法”而言，涉及國家安全或主權的涉外法律又包括《密碼法》《國家情報法》《反間諜法》《網絡安全法》《境外非政府組織境內活動管理法》《保守國家秘密法》《生物安全法》《數據安全法》。

如果采用對比的視角來看，在國防領域，憲法相關法還包括有《國防法》，而在行政法領域包括《國防動員法》《人民防空法》《軍事設施保護法》，在經濟法領域則包括《國防交通法》。而在“行政法-經濟法-社會法”一線，相關涉外內容具有很大的相似性或相關性，尤其是在行政法與經濟法領域表現明顯。

在行政法的現行有效96部法律中，有關涉外活動的法律包括《國境衛生檢疫法》《海關法》《海警法》《海上交通安全法》《出境入境管理法》《海洋環境保護法》《測繪法》以及環境法律規范中的涉外規定等，而在現行有效的83部經濟法法律規范之中，具有規制涉外性質活動的法律則包括《對外貿易法》《外商投資法》和各類稅法中的涉外規定（比較典型的如《進出口商品檢驗法》《動物防疫法》《民用航空法》等）。但從兩類部門法涉及的相應法律來看，區別并不明顯，如國境衛生檢疫屬于行政法領域，進出口商品檢驗和動物防疫則屬于經濟法領域。在資源管理涉外領域，行政法涵蓋《海島保護法》，經濟法在資源涉外管理方面則包括《海域使用管理法》《港口法》《深海海底區域資源勘探開發法》《航道法》。

相比之下，私法領域的涉外表現有其特點。比如，在民法商法領域，最主要的涉外法律是《涉外民事法律關系適用法》，而商法中所包含的《海商法》與國際知識產權法都有相應的涉外因素，表現明顯。

從程序法來講，涉外程序法治的表現有其一定程度的共性，但亦有不同側重，比如，在民事救濟法領域，除了民事訴訟法中的涉外民事訴訟制度外，還包括海事訴訟特別程序法等海商或海事領域的特別訴訟程序的規定。對于行政法中的救濟而言，行政訴訟第九章、行政復議第41條、國家賠償第40條（內含第2款對等原則）領域等也都有相應的涉外規定。另外，在監督法領域，監察法作為目前典型的憲法相關法，其中的“反腐敗國際合作”就天然涉及《刑法》和《刑事訴訟法》《引渡法》《國際刑事司法協助法》等訴訟和非訴訟程序法的相關規定。

一些涉外法律中經常遇到的共性概念往往會成為法律重點關注或連接的對象，同時可能與憲法相關。如與作為憲法相關法的《外交特權與豁免條例》對應《駐外外交人員法》，而經濟法在人員涉外方面的立法主要從經濟活動角度來規制，如《臺灣同胞投資保護法》。此外作為社會法領域的《歸僑僑眷權益保護法》也具有類似性質。上述多數立法在2012到2022年近十年的時間里，都已經或正在接受修改審議，而這種修改正是在體系化的背景之下，經由憲法精神的統合和指導，逐漸成為“科學立法”“依法立法”的重要表征。1

3. 突發事件應對“善治”

對于基層社會治理來說，“重點”問題還是在于突發事件應對，2022年立法工作計劃包含《突發事件應對法》的修改和《突發公共衛生事件應對法（草案）》的初次審議。而突發事件應對的關鍵點，實際上是如何將基層組織的功能發揮完整。對突發事件應對中的“善治”不可忽視政府治理與社會治理聯動，其既包括政府治理與社區參與治理的聯動，也包括政府治理與其他社會力量的合作，實際上就是協同治理的問題。協同治理就是政府與非政府機構之間互動的合作治理模式，即社會力量利用機制。2一方面，社區治理能在政府重大突發應對管理中發揮獨特作用，比較典型的還是重大突發公共衛生事件的應對。2020年2月，習近平總書記在北京調研疫情防控時強調，社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。3

除社區外，其他社會力量在我國政府處置重大突發公共事件中也發揮著不可忽視的作用。在2022年1月《突發事件應對管理法》草案的第6條和第43條，也都明確了社會組織和志愿者依法有序參與突發事件應對以及根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。對于一些技術性較強的工作，一些地方也在立法中鼓勵和肯定了社會力量參與專業基礎設施建設以及通過系統面向他人提供技術服務。對于社會力量參與重大突發事件應對也應給予常態化的支持和肯定態度，保證社會力量有渠道、有可能參與到重大突發事件的應對過程。

結? 語

現代化之治作為我國未來“第二個一百年”的重要奮斗目標，關乎整個國家的發展走向。但究其根本，還是在于“良法（治）善治（理）”，現代化的國家首先需要現代化的法制，現代化的法制提供完備的法律規范體系，同時為國家治理體系和治理能力現代化提供制度依托和合法性保障，最終又成為中國特色社會主義法治體系的組成部分。構建現代化的中國法治，其中又包含著法治國家、法治政府、法治社會的一體建設，涵蓋“五位一體”的全面，以應對中華民族偉大復興戰略全局。而面對百年未有之大變局，既要有參與全球治理和涉外法治的“外治”之雄心，也要有“從嚴治黨”和基層治理的“內治”的決心和耐心，伴隨著依憲治國、依憲執政的深入，依法治國、依法執政、依法行政都漸入佳境，習近平法治思想“治論”理念中的“法治”“治理”“現代化”也將形成靈活多元的組合模式，而我國法治建設的水平也會隨之再上新高。

［責任編輯 李宏弢］