行政證明: 作為一種行政行為的考察

胡建淼 崔美晨

摘要：行政證明在我國行政管理實踐中廣泛存在，但長期被視為，甚至僅僅被視為一種“行政證據”，把它作為一種“行政行為”研究尚付闋如。行政證明作為一種證明材料固然屬于“行政證據”范疇，但當這種材料由行政機關提供并予證明相對人某種法律事實和法律關系時，它又成為了一種由行政機關作出的“行政行為”。本文將“行政證明”作為一種“特殊行政行為”，研討了它的行為性質、可訴性及其訴訟特點。這一努力有助于保障公民、法人或者其他組織合法權益的落實，明確行政證明行為在行政訴訟中的可訴性，改變人民法院對行政證明行為“半推半就”的受理態度，以及促進行政法理論，特別是行政行為理論的完善和成熟。

關鍵詞：行政證明；行政行為；合法性；有效性；可訴性

一、問題的提出：從“證據”到“行為”

自從“證明你媽是你媽”的行政證明受到社會普遍詬病以來，國務院推出一系列“簡證便民”措施，截至2022年10月，已推動清理證明事項2.1萬余項，人民群眾得到了實實在在的便利。在批評和改革的雙重背景下，“行政證明”受到行政法學界的廣泛關注。“行政證明”本身是一種必然的存在。在國家行政管理實踐中，為實現特定法律效果，需要對前提事實進行確定；而既已發生的客觀事實無法回溯，需要借助“證明”使其得以重現。證據材料記載反映的事實可以在不同程度上消弭主觀認識與客觀事實之間的鴻溝，為行政機關作出行政決定提供必要的事實依據，從而保障行政決定的合法性。我國對行政證明的研究，是沿著“訴訟證據——行政證據——行政證明行為”的路徑逐步展開的。早期，在推進行政訴訟制度改革中，行政證明作為一種訴訟證據載體和類型得到關注和研究：接著在行政程序法治化過程中，行政證明又回歸于作為一種行政程序中的證明環節。到此，訴訟證據同時成為行政證據。作為行政證據的行政證明，是指在行政程序中由行政主體或相對人提供的用以證明客觀事實的一切材料，如公安機關為當事人提供的“無犯罪記錄證明”和當事人自行提供的“學歷證明”等。其中，行政主體提供證明的行為就是“行政證明行為”。在浩如煙海的行政證明中，大量證明是由行政機關提供的，并且也只有它因掌握大量政府信息和個人信息而有能力提供。所以，只要有行政證明制度的存在，就會有行政機關證明行為的存在。這樣，行政證明終于從“證據”走向了“行為”。

當下的中國從“行政證據”的范疇來研究“行政證明”本就稀少，而將“行政證明”作為一種“行政行為”進行考察，更是鳳毛麟角。彌補從“行政行為”研究“行政證明”的缺漏，其意義是多方面的：一是保障公民、法人或者其他組織合法權益的落實。相對人申請獲得某項權益，大多需要提供有關事實證明，而這些證明大多依賴其他行政機關予以提供，所以，落實行政機關的證明義務是為必要。二是提高行政效率，促進依法行政。在“放管服”改革不斷深化的語境下研究行政證明行為，有助于繼續轉變行政機關的工作方式，優化行政管理流程。同時，“依法行政”必須落實在“依法證明”上。只有深入研討行政證明行為合法性，探究其違法形態的特殊性和承擔違法責任的特殊性，才能進一步規范行政機關提供證明的行為，將行政證明納入法治軌道。三是改變人民法院對行政證明行為“半推半就”的受理態度。盡管人民法院的司法實踐已呈現多個有關“行政證明”的行政訴訟案例，①但最高人民法院《關于行政案件案由的暫行規定》（法發[2020]44號）尚未正式將“行政證明”列入行政訴訟案由范圍，這有違《行政訴訟法》的“初心”。只有將“行政證明”定性為“可訴的行政行為”，而不是“不可訴的事實行為”，司法界的“曖昧”態度才能“轉晴”。四是促進行政法理論的完整和成熟。行政行為理論往往將研究視角停留于行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等傳統性、常態性的行政行為上；但在現代科技和網絡背景下，政府對社會的監管與服務方式不再單一，形態絢麗萬千，而我們對許多新型的行政行為樣態未能及時關注。考察作為“行政行為”的“行政證明”，能夠進一步深化對行政行為及行政程序的理論認知，從整體上拓寬行政法學的理論視野。有鑒于此，從“行政行為”的視角來研究“行政證明”，是一個非常值得關注并會走向柳暗花明的理論命題。

二、行政機關的證明權力與職責

任何行政行為都是行政機關行政職權、行政職責的外在形式。行政機關的證明行為以其關于證明的職權與職責為基礎。

（一）法律設定

在“法定職責必須為、法無授權不可為”的“職權法定原則”支配下，行政機關的證明權力與證明義務應當根植于法律之中。但是，與行政許可權、行政處罰權、行政強制權等其他行政職權不同，法律很少對行政機關的證明職權進行直接授權，其設定方式也獨具一格。

一方面，法律通過為某類行政行為設定條件，反射行政機關的證明職權與職責。“法律規范是條件式命令。”對于行政行為，尤其是許可、確認、給付、登記等非負擔性的行政行為，法律規范對行政機關作出行政行為所必須具備的條件作出明確規定。這些“條件”，大多指向了相對人在行政程序中應當提交的證明材料，進而指向相應行政機關提供證明的職權與職責。例如，《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》（2016）第7條規定：“申請人應當具備與所生產嬰幼兒配方乳粉相適應的研發能力、生產能力、檢驗能力，符合粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，對出廠產品按照有關法律法規和嬰幼兒配方乳粉食品安全國家標準規定的項目實施逐批檢驗。”該法第8條第2款具體規定了申請注冊應提交的材料，如申請人主體資質證明文件、產品配方研發報告、產品檢驗報告等。其中部分證明材料不為相對人所掌握，需要由相應的行政機關予以提供。

另一方面，法律通過對行政機關證明事項范圍的劃定和對證明單位的釋明，直接賦予行政機關一定的證明職權與職責。近年，圍繞行政證明問題積聚的領域，國務院有關部門基于問題導向，對公共服務事項和具體辦事環節進行梳理，聯合制定實施專項規定。例如：2016年公安部等12部門聯合出臺《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》（公通字[2016]21號）、2020年民政部等5部門聯合出臺《關于改進和規范基層群眾性自治組織出具證明工作的指導意見》（民發[2020]20號），對需要派出所、社區居民委員會、村民委員會出具證明的事項進行了明確規定。另外，按照國務院辦公廳、司法部關于做好證明事項清理工作的要求，各部門、各地區在其證明事項擬保留清單中明確列示了“證明開具單位”，對相應行政機關為相對人提供證明的職權和職責進行了直接規定。例如：水利部在《部門規章設定的證明事項保留目錄》中明確，依據《取水許可和水資源費征收管理條例》（2017）和《建設項目水資源論證管理辦法》（2017），編制建設項目水資源論證報告書需載入項目選址情況和有關部門審查意見。流域管理機構、縣級以上人民政府水行政主管部門索要的“建設項目水資源論證報告書選址審查意見”，縣級以上城鄉規劃部門或者發展改革部門應依相對人申請予以開具。

（二）理論邏輯

行政機關為相對人提供證明的權力與義務，不僅存在獨特的法律依據，同時還存在一定的理論依據。其一，行政機關為行政相對人提供證明具有天然優勢。證明是公民、法人和其他組織在申請辦理行政事項時需要提供的由行政機關或者其他機構出具、用以描述客觀事實或者表明符合特定條件的材料。可見，行政證明的載體屬于證據材料。而行政機關是基于人民委托、代表國家執行法律、實施管理活動，作出的行為天然具有“官方性”和“權威性”，在此基礎上形成的證據材料，憑借公共權威和國家公信力，對待證事實或真或假的作用力天然更強。正如狄驥所說，“權力不是一種權利，而純粹是一種行為能力”。對于特定事項，只有特定行政機關有能力為相對人提供適格的證明材料。

其二，行政機關出具證明既是“明示職權”更是“隱含職權”。一般，行政機關所擁有的職權是法律規范所明文列示的。但傳統觀點將此常見情形作為必要條件，忽視了行政機關的“附帶權力”。實際上，行政機關的行政職權包括“明示職權”與“隱含職權”。前者為法律明文授予的行政職權，后者則是“雖無法規明文列示，但基于它與前項明示職權的邏輯關系和包含關系，為行政主體所實際擁有的行政職權”。我們認為，行政證明依附于行政職權而存在，是法律明示職權的自然延伸。所以，不論法律是否直接明文規定，任何行政機關在它的職權范圍內都存在著為相對人提供證明的權力與義務。

其三，行政機關的證明義務由公民的權利間接設定。國家為公民取得某項權利而設定的前置性義務必須是公民可以現實履行的，否則就構成了對公民獲得某項權利可能性的實質剝奪。在行政管理活動中，只要行政機關有權要求相對人提供證明材料，相對人的證明義務就必須具有現實履行的可能性。若相對人本身不可能擁有該證明材料，則必須存在其他主體替代、輔助其履行提供特定事實依據的義務。那么，何種主體替代、輔助履行證明義務是正當且可行的？行政證明的內容就性質而言，屬于政府信息。行政機關在履行行政管理職能的過程中對相對人的信息進行收集和處理，并作記錄和保存，這一過程同時也是政府信息產生的過程，行政證明則是將這些信息所承載的既已存在的事實向特定對象進行表明。也就是說，行政機關在法定職權范圍內行使行政管理職能，這既是政府信息產生的前提，同時也是行政機關出具證明的基礎；行政機關作為履行行政管理職能的法定主體，既是政府信息的制作者和保管者，也理應成為替代、輔助相對人履行證明義務的適格主體。因此，就行政機關提供證明的義務而言，與其說它是政府提供公共服務的義務，更不如說，它是政府不得妨礙相對人取得合法權益的義務。這一義務并非是政府職能結構重心發生位移后，政府新晉增加的公共服務內容；而是政府本源性的主體義務。任何行政機關就它的管理事項，只要相對人需要且并不為法律法規所禁止，行政機關都具有為相對人提供證明的普遍性義務。一言蔽之，行政證明權力體現為它是一種行政機關為相對人提供適格證明材料的排他的支配力；而行政機關證明義務的履行，核心在于保障相對人申請獲得某一權利的可能實現。

三、作為行政行為的行政證明

行政機關依相對人申請，以一定形式表明特定法律事實和法律關系的行為，是否屬于行政行為，以及屬于什么樣的行政行為，此乃行為定性所必須解決的核心問題。

（一）定性：三種觀點的選擇

關于行政證明行為之法律屬性，目前理論界存在三種觀點：“事實行為說”“準行政行為說”“行政行為說”。“事實行為說”認為，行政證明行為是一種不產生法律效力的表示行為，屬于事實行為。行政事實行為這一概念最早見于耶利內克關于“單純高權行政”的論述，“他首將行政分為公行政與國庫行政，公行政再區分為官方高權行政與單純高權行政”，單純高權行政例如“建設街道、鋪設綠地、垃圾焚化爐的興建或交通事故之排除等”。在我國，王珉燦教授較早對現代行政背景下的行政事實行為作了界定，認為“行政主體的行政行為有的直接發生法律效果，稱為法律行為，有的不直接發生法律效果，稱為事實上的行為”。事實行為論者將行政證明行為置于事實行為之范疇，認為“所謂的觀念通知，屬事實行為。”行政機關出具證明的行為正是這種不以發生行政法上的法律效果為目的的行為。“準行政行為說”主張，行政證明行為通過觀念表示做出，間接產生法律效果，屬于準行政行為的范疇。一些學者認為，準法律行為“不以行政法律關系的形成、變更為目的，只是對現存的行政法律關系、法律事實和有法律意義的行為進行確認或表明”。這種行為本身不完全是行政行為，但它對另一類行政行為的生效起著準備、輔助作用，或是對另一行政行為表示意見，使該行政行為生效。目前，理論上一般將準行政行為作為一種介于行政法律行為和行政事實行為中間的學術概念。有學者提出，“要使其作為一種行政行為的類別是有疑問的”，可以對這一概念或作事實行為處理，或作法律行為處理。并且，隨著行政行為構成要素的逐步客觀化以及間接法律效果亦可作為行政行為結果屬性，行政行為與準行政行為的區分已無實際意義，將準行政行為歸于行政行為范疇已成必然趨勢。“行政行為說”主張，行政證明行為屬于行政主體執行法律、實施行政管理活動而作出的行政行為。21世紀初，就有學者提出，行政證明行為在行政主體、行為對象、行為形式、行為客體和行為依據五個方面，均具備了行政執法行為的必要條件。因此，行政證明行為是一種與行政許可行為、行政處罰行為、行政確認行為等“享有同一輩分、具有同等地位的行政執法行為”。若將行政證明行為僅作為從屬于其他行政行為的附隨，則是模糊了行政證明行為與其他行政行為的界限，降低了行政證明行為的地位。

可見，行政證明行為長期以來是作為一種事實行為而被完全排除在行政行為之外。這主要是受到傳統理論將“行政行為”等用于“行政法律行為”與“事實行為”相對而立的影響。那么，行政行為與事實行為的并列排斥關系是否成立，針對這一問題需要作出修正和明確。

（二）從法律行為到事實行為

目前，我國對行政行為的范圍界定存在不同認知，行政行為是否包括事實行為，是影響其概念范疇的焦點問題之一。無論外國還是中國，早期的“行政行為”概念被囿于行政法律行為，僅指行政主體針對特定相對人作出的，能夠直接引起行政法律關系產生、變更或者消滅的行為。這種傳統狹義概念來自德國。聯邦德國《行政程序法》（1976）第35條規定：“行政行為是行政機關為規范公法領域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施。”德國行政法專家毛雷爾（H Maurer）贊同這一定義并進而認為，行政行為是指“行政機關針對具體事件、單方作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為”。隨后，這一概念輻射至日本等許多國家，特別是大陸法系國家。

在我國，1989年制定的《行政訴訟法》規定的受案基準是“具體行政行為”，其范圍與德國“行政行為”基本一致。隨著理論發展和實踐跟進，2014年修正的《行政訴訟法》將行政行為的范圍予以了擴大，不僅從單方行為適度向雙方行為擴展（行政協議）、具體行為適度向抽象行為拓展（行政規范性文件），同時還從法律行為向事實行為延伸（行政強制措施等）。《行政訴訟法》上的“行政行為”是以“行政實體法”上的“行政行為”為基礎，并且具有高度的一致性。我國2014年修正的《行政訴訟法》表明：可訴的行政行為不僅包括行政法律行為，還包括行政事實行為。法官們也明確指出，可訴的行政行為既包括法律行為，也包括實際影響相對人合法權益的事實行為。～行政訴訟法》對“行政行為”的定位反推了“行政實體法”對“行政行為”的定位。行政行為既包括行政法律行為，也包括行政事實行為，這已成為中國當下行政法理的主流觀點和普遍立場。

“事實行為”（Realakt）是與法律行為相對應的一個民法學概念，是指民事主體的非表意行為，即事實上發生的、行為人的主觀意圖或認識并沒有以一定的方式表現于外部的行為。“事實行為”一詞引入行政法領域，源于德國學者耶利·納克（Waler Jelinek）所謂的“單純高權行政”概念。德國專家毛雷爾（H Maurer）認為，行政事實行為就是純行政活動，“是指以某種事實結果而不是法律后果為目的的所有行政措施”。中國行政法學界將“事實行為”引進和改造成與“行政法律行為”相對應的“行政事實行為”，而且“行政事實行為”又被定義為“行政主體實施的不產生法律約束力但以影響或者改變事實狀態為目的的行為，如行政調查、執法人員在執法中非法使用暴力手段等”。行政法律行為與行政事實行為顯然構成了行政行為的兩大板塊。鑒于行政事實行為與行政行為的邏輯關系，行政機關的行政證明行為不再僅僅指行政事實行為，它同時也是一種行政行為，只是一種特殊的行政行為而已。

（三）作為一種特殊的行政行為

行政證明作為一種行政行為，具有不同于一般行政行為的特殊性。第一，行政證明行為在行為目的上具有“證明性”。一方面，行政證明行為是表明某一法律事實或法律關系的存在與否及真假與否，不直接形成或處分相對人的權利義務。理論上，行政行為分為命令性、形成性和確認性的行政行為。其中，確認性行政行為僅表明現有的實在法狀態，是對法律狀態具有約束力的確認。行政證明行為是“行政機關將客觀法律狀態中的不確定性予以排除”，屬于確認性行政行為，而確認性行政行為還包括創設性與宣示性的確認行為。行政確認行為是創設性的，行政證明行為則是宣示性的。另一方面，行政證明行為是行政機關為相對人提供特定證據材料的行為，目的在于“使待證的實質爭點事實更趨向于為真或更趨向于為假”。因此，行政證明行為的直接功能即是“證明”，且僅此而已。其他行政行為雖然也可形成能夠證明某種事實的證據，如許可性證照、事故責任認定書、工傷認定報告等都可作為一種法律憑證發揮證明作用，但發揮證明作用的是行政許可、行政確認等行為的結果和載體，并非行政行為本身。這些行政行為的直接目的在于確認、形成和處分當事人的權利與義務，證明只是其附帶功能。

第二，行政證明行為在行為效果上具有“通用性”。行政機關提供的證明，可以適用于不同領域。除了作為行政行為的事實依據，行政證明還存在于司法程序，或是提供給當事人用于民事或刑事領域。盡管行政證明行為具有普遍的證明效果，但它在不同場景中產生證明效果的方式不同。行政程序中的證明行為會對后續行政行為產生可能的行為效力。如行政主體出具“零排放證明”，相對人據此方可申請辦理工商年檢，行政證明行為對后續行政行為產生了一定的拘束力。就訴訟程序中的行政證明而言，人民法院通常將其作為證明力較高的證據材料，采納后能夠幫助法官認定案件事實。在民事行為中，行政證明可能會成為當事人實現民事權利的法定條件。如行政主體出具“竣工驗收合格證明”，民事主體據此方可完成商品房的交付，從而實現其物權請求權。在刑事領域，行政證明可能成為辦案依據。如海關出具的“核定證明書”，可以作為辦理走私普通貨物、物品刑事案件中定罪量刑的證據。總之，行政證明行為的證明效果既適用于行政法領域，也適用于民法和刑法領域；既適用于行政執法階段，也適用于行政復議和行政訴訟階段。

第三，行政證明行為在行政程序上具有“前置性”。行政活動往往分階段進行。臺灣學者以“多階段行政處分”與“多階段行政程序之行政處分”作出區辨。前者，僅存在單一行政行為，須聽取其他行政機關意見或經同意而作出；后者則存在多個接續的、均對外作出的行政行為。②行政機關向當事人提供證明，屬于后者。根據行政證明行為對后續行政行為“發揮的作用或所處的地位”，可以進一步將行政程序中的行政證明行為分為兩種類型。一是僅作事實說明的行政證明行為，與相對人權利義務的關聯性較弱，一般認為對相對人產生實質影響的是后續行政行為。另一種是構成后一個行政行為必要條件的行政證明行為，證明主體在特定事項上具有實質的決定權，行政證明行為與相對人權利義務的關聯性較強，具有行政程序上的前置性。例如，醫療部門出具出生證明的行為就是公安機關辦理戶口登記行為的前置行為。

（四）行政證明行為與行政確認行為

全面而準確地認知行政證明行為，必須劃清它與其他行政行為之間的“邊界”。行政證明行為固然與行政許可、行政調查和要求相對人提供證明等行政行為比較靠近，但最難厘清的是它與行政確認行為之間的關系。

行政確認是指行政機關針對當事人既存的法律事實和法律關系進行審查，依法認定并宣示其法律效力的行政行為。它包括資格認定、事故責任認定、工傷認定和產權登記等。在行政行為的“三分法”，即在“命令性行為——形成性行為——確認性行為”的劃分中，行政證明行為似乎就是“行政確認”的一部分。它們都是針對當事人的法律事實和法律關系，并且行政確認行為的結果和載體（如責任認定書和不動產登記證等）在某種關系中（行政程序、民事程序或司法程序）也可作為一種證據使用，具有很強的證明力。但是，行政證明系指行政機關向當事人或另一行政機關提供證明，便于當事人實現權利或者便于另一行政機關作出合法的行政決定。行政確認的結果載體可作證明用，這反映的是行政確認“行為”與行政證明“證據”的關系，而不是兩種“行為”之間的關系。行政確認“行為”與行政證明“行為”之間，還具有諸多的不同：一是直接的行為目的不同。雖然，有的行政證明以行政確認為前提，有的行政確認本身又需要以其他行政證明為依據，但行政證明行為的目的是為當事人或另一行政機關提供證明材料，作為證據使用；而行政確認行為的目的是對已經存在的法律事實或法律關系進行依法認定，以便得到公權力的保護。二是權力與責任不同。出具行政證明，屬于大多行政機關本身的職權或職權的延伸，無須法律作特別授權。但行政確認則不同，只有經法律（狹義）特別授權的行政機關才具有行政確認權，如消防部門對火災事故責任的認定，交通警察部門對交通事故責任的認定，民政部門對公民結婚進行登記，勞動行政部門對工傷的認定等。不經法律特別授權的行政機關就不具有行政確認權。三是直接的行為效果不同。行政證明行為不具有直接的“形成性”和“處分性”，而行政確認行為“具有一定的形成效果”，對行政相對人的權利義務具有直接、確定的影響。這就是說，行政確認是一種行政決定，而行政證明是一種行政表達。例如，某人是否構成工傷，這須由勞動行政部門依據法律的授權依法作出認定，這屬于行政確認行為。但當事人丟失“工傷認定書”之后，要求勞動行政部門出具一個關于工傷的證明，勞動行政部門為此向當事人出具一個關于其工傷的證明，這是行政證明行為。

隨著對行政證明行為與行政確認行為之間關系的深入考察，我們才發現：上述“命令性行為——形成性行為——確認性行為”的劃分僅僅是對“行政法律行為”的劃分，作為“行政事實行為”的行政證明不在劃分的范圍之內。行政行為包括行政法律行為與部分行政事實行為，而行政證明行為正屬于“部分行政事實行為”。

四、行政證明行為合法要件的特別考察

保障行政行為的合法性，是“依法行政”原則的要求，是行政法的首要任務。行政證明行為必須合法，方才具有證明的效力。行政證明行為作為一種“行政行為”框架內的“行政事實行為”，作為一種特殊的行政行為，它既適用一般行政行為的合法性要求，更適用自身的特別要求。

（一）特殊的合法要件

就行政證明行為的特殊性而言，對它的合法性要求必須落實在以下幾個方面。第一，行政機關存在提供行政證明的義務。這是行政機關作出證明行為的前提。行政主體義務是行政行為的動因。如果行政機關不存在證明義務，它便無須向當事人或其他行政機關提供證明。行政機關的證明義務，也即證明職責，依附于行政職權并和行政職權同步存在。如前所述，行政機關的證明義務，雖然有些是由法律、法規和規章直接設定，但更多的是通過為某類行政行為設定前提條件來反射行政機關證明義務。所以，只要法律、法規和規章要求相對人提供證明，且該證明事項屬于行政機關職權范圍，那么，相應行政機關就存在提供證明的義務。

第二，行政機關提供證明應在其權限范圍之內。行政機關提供證明是否超越該行政機關的證明權限，是判斷行政證明行為是否合法的核心要件。行政證明權力與行政職權具有高度關聯性。一方面，行政證明權力具有專屬性。不同行政主體具有不同的行政目的，公安、工商、稅務、海關等行政機關在各自的管理領域內擁有行政管理權限，而證明的內容應在其行政職權的范圍之內。例如，婚姻登記機關可以證明當事人的婚姻關系，但不能證明當事人有無犯罪記錄。另一方面，行政證明權力可以基于法律設定的行政職權，也可基于授權的行政職權。例如，醫療機構出具出生、死亡醫學證明的權力，屬于不能自由轉讓或隨意放棄的公權力，是醫療機構基于授權職權而擁有的證明權力。

第三，行政機關提供證明的內容必須具有真實性、明確性和確定性。這是行政機關作出合法證明行為的基本要件。其一，證明的內容應為真實，排除虛假不實。真實性是證據采信的主要標準，證明材料作為證據載體，應排除在其形成過程中影響內容可信度的各種可能因素，確保證明材料符合客觀情況。其二，證明的內容應為明確，排除矛盾不一。在邏輯上，證明所宣示的事實應符合一般認知，部分與整體、部分與部分之間應保持貫通一致，能夠相互印證。其三，證明的內容應為確定，排除模糊不清。行政證明行為本身必須是基于真實充分的事實依據而作出，排除“可能性”事實，以“是或不是”的形式來明確表述證明事項。

第四，行政機關提供證明必須符合特定的形式。行政證明行為是政府信息和證據材料的結合，理應是要式的，這是行政證明行為合法的形式要件。目前，我國尚無關于行政證據形式的具體規定，參照行政訴訟證據的相關規定，行政機關提供證明，應加蓋公章，原則上應為相對人制作原件，提供復印件、影印件、抄錄件等應注明，對特殊證明內容應附說明。另外，法律對證明材料制作形式另有規定的，從其規定。如，《關于改進和規范基層群眾性自治組織出具證明工作的指導意見》（民發[2020] 20號）要求：“對基層群眾性自治組織依法規范出具的證明事項，要以辦事指南的形式細化實化證明的具體式樣。”在其他各部門各地區的門戶網站、政務服務平臺等，也可以查詢到部分行政機關提供的統一規范的表單樣本。相應的行政機關應按具體格式要求為相對人提供證明材料。

第五，行政機關必須在期限內提供證明，不得無故拖延。這是對合法證明行為的時限要求。法律、法規和規章對提供證明作出時限要求的，行政證明應在法定期限內作出。該法定期限不僅限于對行政機關證明義務履行期限的直接規定，還包括對相對人證明義務設定的履行期限。法律、法規和規章對提供證明沒有時限要求的，行政機關應當在“合理”的時間內提供證明。合理期限應結合證明內容類型、證明目的等因素具體判斷，不僅應考量行政機關履行行政職責的期限，還應保證為相對人后續申請行為預留合理的履行時間。總之，相對人符合當場出具證明條件的，行政機關應為其當場出具證明；需要調查核實或者由于其他原因無法當場出具證明的，應當告知其辦結時限。行政機關逾期提供證明材料，可能導致證據失權，對相對人后續的其他申請行為造成阻滯，屬于怠于履行行政職責。

第六，行政機關提供證明必須符合相關法律規范的保密性規定。行政證明的內容屬于行政機關在履行行政管理職能過程中制作、獲取、記錄、保存的信息，行政機關提供證明當然必須符合《政府信息公開條例》（2019）第14條、第15條等相關規定。證明內容如果涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，行政機關不得以公開的形式予以證明。排除不得公開的政府信息，應予公開的政府信息包括行政機關主動公開的信息和依相對人申請公開的信息。對于主動公開事項，原則上法律法規不應為相對人設定證明義務。由擬作出后續行政行為的行政機關通過內部核查、網絡核查、協助調查等方式獲取相關事實依據。

（二）違法情形

行政法的主要任務是阻卻行政違法行為，保障行政機關依法行政，維護公民、法人或者其他組織的合法權益。在現實中，違法的行政證明行為主要有四種。第一，越權提供證明。行政職權均有權力邊界，超越行政權限便是行政越權。在我國，行政權限主要表現為行政主管范圍、行政事務范圍和行政管轄范圍。其中，行政事務范圍解決行政機關之間的分工關系。若行政機關處理了專屬于其他行政機關管理范圍的事項，則屬于超越行政事務范圍的越權行為。證明權力依附于行政職權，具有橫向的排他性，是特定行政機關的專屬職權。行政機關超越管轄范圍提供證明，違背職權法定原則，是違法的。行政越權屬于一種嚴重的行政違法，可以構成行政無效，不僅會引發證明行為本身的效力危機，作為載體的證明材料也會失去其證明力。

第二，拒絕提供證明。行政機關無正當理由拒不提供證明，屬于不作為的違法行為。行政機關以其“沒有法律法規規定的證明義務”為由，拒絕受理相對人的證明申請，是實踐中最為多見的情形。但行政職責既包括法定的職責，也包括推定的職責；既包括明示的職責，也包括隱含的職責，任何行政機關在其職權范圍內都有為相對人提供證明的義務。行政機關拒不履行證明職責，相對人認為損害其合法權益的，有權依法申請行政復議或提起行政訴訟。當然，需要排除行政機關基于正當理由拒絕提供證明的情形。比如，證明事項已不再要求由相對人提供證明材料、證明事項超出本行政機關職責范圍、相對人不符合申請證明的條件等。

第三，遲延提供證明。行政機關沒有在法定期限或合理期限內提供證明，也屬于不作為的違法行為。與拒絕提供證明不同，“拒絕證明”意味著行政機關作出積極的、否定性的意思表示；“遲延證明”則是行政機關消極不為或僅作預備性程序行為而未做結論性行為，致使相對人的申請行為處于法律上的不確定狀態。在確定時限內完成行政程序中的階段性任務，不僅是行政管理效率價值的體現，也是對行政機關正確履職的要求，更是對相對人合法權益進行實質性保護的關鍵。行政證明行為具有前置性，更應當嚴守時限約束。只有受理申請的行政機關在法定期限或合理期限內為相對人及時地提供了證明，才能避免“逾期證據失權”，所提供的證明材料方屬有效。

第四，提供錯誤證明。行政機關提供錯誤證明，是指提供的證明內容錯誤或形式錯誤。行政證明行為是以國家公信力來擔保特定事實客觀存在。行政機關作出證明行為前應對擬證明的內容進行審查，確保提供的證明材料內容真實準確。實踐中，行政機關提供證明內容錯誤主要有事實不清和事實不存在兩種情形。前者，事實依據尚不足以得出證明內容在法律上確已成立的結論，行政機關就此提供證明，屬于違法證明行為。后者多表現為證明的事實本不存在而行政機關通過虛構事實、以虛假證明材料替換真實證明材料、以損害他人利益為目的惡意串通偽造證明材料等方式，為客觀不存在的事實提供證明，屬于無效的證明行為，其違法性自不待言。此外，證明材料形式錯誤也屬于行政機關提供錯誤證明。即行政機關未按照法律、法規規定的形式提供證明，如證明材料未蓋公章、應附注明或說明而未附、不符合具體式樣等。

五、行政證明行為的可訴性及訴訟特點

（一）行政證明行為可訴性的司法推進

縱觀行政證明行為的訴訟實踐歷程，各人民法院的受案量整體呈現“單峰狀”：2006年至2014年，行政證明案件有少量增加；2014年至2020年，案件數量增多，尤其自2016年起5年內，每年案量居于300件上下浮動；2021年案量回落。

2014年之前，僅有少量涉及“證明行為”的行政審判案例出現。在“夏善榮訴徐州市建設局行政證明糾紛案”中，被告徐州市建設局為第三人（恒信房產公司）頒發《住宅竣工驗收合格證書》，住宅小區居民夏善榮認為該房明顯不具備竣工合格條件而起訴。江蘇省高級人民法院認為，根據相關法律規定，房地產開發項目驗收合格方可交付使用，且由建設行政主管部門負責綜合驗收工作。因此，徐州市建設局出具證明構成房屋交付使用的法定條件，直接影響到居民利益，屬于可訴的行政行為。此外，江蘇省南通市中級人民法院審理“南通市中房建設工程有限公司訴南通市第四人民醫院出具死亡醫學證明案”，原告提出死亡醫學證明直接影響到是否認定工傷，而法院認為出具死亡證明行為是基于醫院的醫療權利，屬于提供行政管理工作的基礎材料而非行政管理行為。

2014年至2020年，行政證明案件數量明顯增多，具有代表性的典型案例也開始引起關注。如，2016年，陜西省高級人民法院再審“眉縣森旺制紙廠訴寶雞市環境保護局眉縣分局環境行政證明行為案”。被告眉縣環保分局為第三人（眉縣板紙廠）出具了“零排放證明”，第三人依據該證明辦理了工商年檢。眉縣森旺制紙廠認為該證明損害其利益，訴請撤銷該證明。法院認為，鑒于陜西省對渭河流域造紙企業的總數實行嚴格控制，眉縣環保分局的“零排放證明”系工商年檢的必要證明文件。而森旺制紙廠因該證明出具給第三人而喪失了工商年檢機會，進而喪失合法經營生產的可能。故該行政證明行為對原告合法權益可能產生實際影響。同年，在“李作林訴兗礦集團有限公司總醫院濟東院區重復出具死亡證明案”中，原告就被告向其兄弟二人重復開具死亡醫學證明起訴。山東省高級人民法院審理認為醫療機構出具死亡醫學證明是基于執業權利，對來醫就診的患者并不存在行政管理關系。

2017年，最高人民法院再審“鄭艷秋訴博白縣人民政府出具證明行為案”。原告認為被告出具虛假證明，導致其在民事訴訟中敗訴侵犯其合法權益。法院釋明：行政機關在訴訟中出具證明，僅作為人民法院審理案件的證據材料，對當事人的權利義務沒有直接影響。雖然國家機關在其職權范圍內制作的文書所記載的事項具有較高證明力，但該證據能否采納仍需人民法院作出判斷。如果當事人對證據認定不服，應通過審判監督程序尋求救濟。此后，大量類案都遵循了相似的裁判思路。同年，廣東省高級人民法院審理的“深圳龍西公司老圍分公司訴深圳市龍崗區人民政府案”中，涉案證明系被告為第三人出具的繳納罰款和地價款的證明。法院認為該證明并非不動產權屬變動的依據，對原告權利義務產生實際影響的并非證明行為，故其不屬于行政訴訟受案范圍。此后一些類案也都采取這一裁判思路。

2020年，浙江省高級人民法院審理“寧波大華園林工程有限公司訴余姚市人民政府案”。法院認為，涉案證明系鎮政府作為政府采購協議的購買人對服務供應商、合同期限等內容的描述和判斷，對街道辦事處產生的影響并非直接、確定和終局性的。是否采納該證明由街道辦事處獨立認定。對原告權利義務產生最終實際影響的是后續的確定招標結果的行為，故該證明行為不屬于受案范圍。可見，我國司法機關并不普遍承認但也未全盤否定行政證明行為的可訴性。人民法院判斷行政證明行為是否可訴的標準主要表現為“是否屬于行政行為”“是否直接影響相對人權利義務”“是否存在其他救濟途徑”“是否屬于過程性行為”等。

（二）明確行政證明行為可訴性乃是一種必然選擇

本文認為，行政證明行為作為一種行政事實行為，屬于可訴的行政行為。從規范上看，承認行政證明行為的可訴性具有法律基礎。回溯《行政訴訟法》等法律的變遷歷程，對相對人訴權的保護力度在逐步加大。目前，人身權、財產權、受教育權、社會保障權、勞動權、休息權等一系列符合憲法和法律規定的權利和利益均受到《行政訴訟法》的保護。只要行政證明行為對外作出表示，并且能夠對其他行政行為產生構成要件效力，“實際影響”相對人合法權益的，它就應當可以適用行政訴訟的法律救濟。此外，2003年，最高人民法院在《關于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復》中指明：“行政證明對相對人的權利義務產生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為。”也為行政證明行為可訴提供了規范上的依據。有關部門在解讀《行政訴訟法》時也明確指出，“只要事實行為造成公民合法權益侵害，就具有可訴性”。

從理論上看，行政證明行為具備可訴的法理基礎。司法的核心在于權利救濟，落實行政訴訟制度對相對人訴權的充分保障可謂是題中應有之義。隨著行政訴訟法學理論研究的不斷深入，“權利義務實際影響”標準已逐漸成為受案范圍判斷的實質和首要標準，行政行為類型、形態等因素，則作為衡量受案范圍的次要素。行政行為的“實際影響”已不再僅僅表現為行政行為對相對人存在法律上的影響，也表現為“因事實上的牽連而存在影響”；這種實際影響的“確定性”，也已不再局限于“絕對確定”的“實然性”，還包括“相對確定”的“必然性”。行政證明行為雖不直接形成或處分相對人的權利義務，但它間接地加強或者對抗了其他行政主體對相關事實處分的效果，這意味著行政證明行為對相對人產生了實際影響，有必要對權利受到侵害的相對人予以救濟。

從實踐中看，認可行政證明行為可訴是完整保障相對人訴權的現實選擇。“行政活動是多階段、復合性、創造性的連鎖過程。”在此過程中，相對人既得合法權益受到行政行為侵害，應當得到救濟；相對人欲得合法權益而受到行政行為的不當阻礙，也應得到救濟。一味主張通過審查后續行政行為而對證明行為進行附帶審查，容易造成相對人訴權的不完整保護。情形之一，前置的行政證明行為違法，導致后續行政行為無法發生，寄希望于后續行政行為吸收證明行為，將導致相對人救濟無門。如，當行政機關以“沒有法律法規規定的證明義務”等理由拒絕受理相對人的證明申請，或在期限內沒有為相對人提供證明，抑或者提供了錯誤證明，導致后續行政行為因條件不齊備而無法成立。對這一不存在的行政行為，無從談起它對前置證明行為的吸收。若否定行政證明行為的可訴性，相對人的權利救濟便再無可能。情形之二，不同國家機關對后續行政行為是否吸收證明行為的意見不同，寄希望于后續行政行為吸收行政證明行為，將導致相對人尋求救濟雙面碰壁。如，對于某一錯誤證明，作出后續行政行為的行政機關主張前置證明行為獨立存在、不被吸收，僅有對其作形式審查的義務；而證明主體主張行政證明行為已被吸收，與后續行為共同受到人民法院既判力的約束。這將導致相對人一方面在針對后續行為提起的訴訟中，可能因“被訴行政行為基于有效證明材料作出”而面臨敗訴；另一方面出具證明的主體可能以“司法判決支持后續行為效力，附帶認可了證明行為效力”而抗辯，相對人將難以尋求權利救濟。

（三）行政證明行為的訴訟特點

行政證明行為與行政許可、行政處罰、行政強制等傳統行政行為不同，這使得行政證明行為在訴訟上也具有一系列的特殊性。其一，訴訟范圍的特殊性。行政證明行為整體上屬于可訴的行政行為，合法權益受到行政證明行為不法侵害的相對人理應獲得司法救濟。具體而言，當事人的起訴案由一般針對以下情形：行政機關存在提供證明的義務但拒不提供證明；行政機關提供的證明內容錯誤，即證明內容虛假與客觀事實不符、邏輯上存在矛盾、無法確切證明特定事實等；行政機關提供的證明形式錯誤，如未按照公示的證明材料具體式樣出具證明等：以及行政機關沒有在法定期限或合理期限內及時提供證明等。

其二，司法判決的特殊性。人民法院對行政證明行為進行合法性審查，主要表現為四種判決形式。一是履行判決，人民法院審查認定被訴行政機關不履行提供證明的法定職責，判決其在一定期限內履行職責；尚需調查或裁量的，法院判決其重新作出處理。履行法定職責的期限需要結合行政機關提供證明所需時間和當事人后續申請行為的期限來具體確定。二是撤銷判決，人民法院審查認定被訴行政機關出具的證明內容或形式有誤，判決全部或部分撤銷行政證明行為，并可責令行政機關重新作出行政證明行為。三是確認判決，人民法院對不宜作履行和撤銷判決的違法行政證明行為，僅宣告其違法性；對行政機關超越職權提供證明、證明事實不存在等構成無效行政行為的情形，人民法院判決確認無效。四是賠償判決，人民法院就違法行政證明行為導致的行政賠償爭議進行審理裁判。

其三，訴訟中對行政證明行為可吸收性的特殊考慮。行政證明是一種可以被吸收的特殊行政行為。當行政證明行為被后續行政行為吸收時，單獨就前置的證明行為進行救濟就失去意義。但這并不排除司法權對行政證明行為進行審查，應將證明行為并入后續行為，對相對人進行司法救濟。何種情形下，證明行為應被吸收，這一標準有待取得共識。本文認為，行政機關證明的內容僅就特定事實進行描述和說明，對后續行為并無拘束力，即會被后續行為所吸收。當證明行為違法，并足以否定其證明效力的，則應確認其后續行政行為具有違法性。

結語

依法行政，是行政管理方式和行政權力運行的法治化。行政證明，不僅僅是行政管理問題，更是法律問題；行政證明可以是一種證據，更可以是一種行為；行政證明是一種行政事實行為，同時是一種可訴的行政行為。把行政證明作為一種行政行為來研究，不僅有助于推進行政行為理論的深化和成熟，也有助于在法治軌道上解決行政證明過程中的諸多現實問題。本文認為，行政證明行為以行政職權為基礎，是一種具有證明性、通用性、前置性的特殊行政行為。合法的行政證明行為應滿足行政機關存在證明義務，證明主體具有行政職權，證明具備明確的內容、特定的形式，遵循時限約束，符合保密規定等要求。行政證明行為整體可訴，這對保證相對人能夠獲得司法救濟具有現實必要性。當前，《行政程序法》暫處缺位，且對行政證明的理論研究又少之又少，本文以行政行為的視角對其進行了解剖分析，但遠未盡，行政證明法治化仍是未來值得繼續研究的理論和實踐命題。

（責任編輯：張紅）