新時代中國反腐敗立法體系的建構邏輯

摘? ?要：目前反腐敗立法堅持打擊腐敗為先的立法理念，出現“厲而不嚴”的立法態勢和多法并行的立法格局。新形勢下，立法應當在理念、結構、重點方面都要有所轉變。在整體框架上，加強新時代反腐敗立法體系的構建，一要立足體系思維，加強“集中型”反腐敗立法；二要把握“四種形態”，把黨的領導貫徹到立法過程中；三要建設預防、調查與懲治一體的立法體系。在重點領域上，應聚焦在政治問題和經濟問題交織的領域，權力集中、資金密集、資源富集領域以及新型腐敗和隱性腐敗等方面。在立法趨向上，應探索制定《國家反腐敗法》，加強預防腐敗立法以及完善腐敗調查和懲治立法。

關鍵詞：新時代；反腐敗立法體系；立法框架完善；立法重點領域；立法結構趨向

中圖分類號：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）03-0011-10

黨的二十大報告指出：“反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，以零容忍態度反腐懲惡，決不姑息。”運用法治思維和法治方式是打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰的關鍵一招。黨的二十大報告明確提出：“深化標本兼治，推進反腐敗國家立法” ，強調了通過反腐敗立法方式從標本兼治角度開展反腐敗斗爭的重要部署。立足實踐邏輯和理論邏輯是加強新時代中國反腐敗立法的重要思維起點。堅持系統觀念，探索反腐敗立法體系的建構邏輯是推動立法完善管用的重要路徑，具有現實必要性和理論可行性。

一、新時代反腐敗斗爭形勢需要立法有所回應

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面從嚴治黨取得一系列舉世矚目的成就，反腐敗斗爭形成壓倒性態勢，呈現出系統性、實效性、協調性等特征。在堅持和完善黨和國家權力監督體系過程中，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐為構建集中統一、權威高效的監察體制提供有力保障。運用法治思維和法治方式系統治理腐敗成為反腐敗斗爭中具有代表性的主流話語，促使中國特色社會主義監察法治體系不斷完善。在新時代反腐敗斗爭取得豐碩成果、占據主動地位的情況下，其所面臨的形勢和對斗爭方式的要求也出現新的變化。黨的二十大報告指出：“以零容忍態度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效清除存量” ，強調對“政治問題和經濟問題交織的腐敗”“權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗”以及“新型腐敗和隱性腐敗”等加強治理，明確“深化反腐敗國際合作”。這些要點都是在反腐敗斗爭新形勢下提出的重點任務。新的形勢、新的問題、新的目標對腐敗治理提出新的要求，對依法反腐提出新的要求，這首先要求反腐敗立法方面有所完善。

（一）當前中國反腐敗立法基本情況

反腐敗立法是領域性立法，涉及腐敗治理的法律條款集中在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《公職人員政務處分法》）《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）等法律。此外，還有《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）以及《刑法》《刑事訴訟法》《公職人員政務處分法》有關解釋、實施細則等規范性法律文件涉及腐敗治理內容。當前中國反腐敗立法呈現出以下三個方面的特征：

1.堅持打擊腐敗為先的立法理念。改革開放以來，中國經濟高速發展取得豐碩成果，但在這個過程中難以避免地存在一些社會歷史問題，其中腐敗現象尤為具有代表性。在經濟發展的起步階段，許多工作的推動需要行政權力的大力支持。中國在從計劃經濟到市場經濟的轉變過程中，不只宏觀環境發生了變化，相應地，人們的道德觀念、意識形態也發生了很大的變化。改革使權力下放，而沒有建立相應的監督機制，這給腐敗活動提供了滋生土壤。[1]由于在轉型階段，國家權力結構和監督體系尚未健全，掌握權力的人很有可能在缺少制約的情況下決定資源配置方式和結果，其決策對許多方面產生重要影響，涉及到利益分配，容易成為“糖衣炮彈”攻擊的對象，是不法商人“圍獵”的目標。黨和政府對腐敗治理一向極為重視，同腐敗現象進行堅決斗爭。在反腐敗斗爭方面，為了更有效地實現治理目標，充分發揮法律的懲治作用，重典治吏、直接打擊、嚴懲不貸是國家長期以來的政策和立場。在依法反腐方面，我們秉持的立法意圖是嚴厲制裁、依法嚴懲、絕不姑息。因此，相當長一個時期，涉及反腐敗法律主要以《刑法》《刑事訴訟法》等有關刑事懲治法律為代表。國家出臺《公職人員政務處分法》后，逐步對腐敗治理的層次類型和打擊側重予以區分。長期以來，我國腐敗治理的制度設計主要立足于被動回應社會轉型期中洶涌而來的腐敗浪潮[2]19，以打擊腐敗為最優先目標。這一立法理念推動凝練以“懲治性”為導向的立法戰略，影響廣泛，是相當長一個時期法治反腐的指導性思想。

2.出現“厲而不嚴”的立法態勢。“懲治型”立法戰略以嚴厲打擊腐敗犯罪為主導，重視刑法構建，形成了“重懲治、輕預防”的立法體系。[3]這一立法體系在腐敗治理特定歷史階段發揮了不可替代的作用，極大地震懾了腐敗分子，有效規制腐敗行為。雖然“懲治性”立法戰略及其體系具有明顯的優勢和成效，但在實施過程中也存在弱項和不足，其中具有代表性的現象就是立法的“嚴而不厲”思想。這一思想自20世紀八十年代出現，貫徹“教育為主、懲罰為輔、教育多數、懲罰少數”的刑事政策，產生了廣泛影響。立法體系從“嚴而不厲”轉變到“厲而不嚴”，主要體現在兩個方面：一是所謂“厲”，是指對腐敗的懲治比較嚴厲，涉及財產罰、人身罰乃至極刑等多個方面，這種懲治力度在世界范圍來說是從重的。二是所謂“不嚴”，并不是指懲治制裁不嚴格，而是對腐敗的預防、規制、懲治不夠嚴格、嚴密、嚴謹，對腐敗設置一定的容忍限度、實施選擇性治理。[2]21對情節嚴重的腐敗行為依法予以嚴懲，不斷增強刑事制裁規范化、精細化、針對性；同時卻對不符合犯罪構成的“輕腐敗”采取消極放任的態度[2]23，一定程度上增加了社會對腐敗的容忍程度。腐敗治理制度安排上的疏漏和短板也是引發腐敗問題的誘因之一。

3.呈現多法并行的立法格局。“摸著石頭過河”，是中國改革開放及現代化過程最真實的寫照，改革中制度建設的缺失，造成了對權力的生成、制約、控制、偏差評價的整體機制性滯后，其結果是導致“制度缺失型”腐敗在中國的流行。[3]應對這一重大社會歷史問題，國家在立法領域取得了一系列成果，為法治反腐提供有力保障。目前，反腐敗立法已經具備包含《監察法》《刑法》《刑事訴訟法》《公職人員政務處分法》等多個部門法及其配套規范性法律文件，比較全面地覆蓋反腐敗斗爭的重點領域。從立法格局上，呈現出多法并行的基本樣態。腐敗治理的核心在于權力監督。權力監督內涵廣泛，涉及政治、經濟、社會各方面，因此反腐敗立法橫跨多個部門領域是必要的。現行多法并行的立法形態有其優勢，即比較全面地體現權力監督的目的，比較有效地應對不同類型、不同程度、不同領域的腐敗。立足監督執紀“四種形態”，輕則“咬耳扯袖、紅臉出汗”，通過黨紀處分，依據《監察法》調查，按照《公職人員政務處分法》做出處分。重則依法調查，由《刑法》按照犯罪構成通過《刑事訴訟法》的法定程序予以懲治。但是，多法并行局面也存在反復力量分散、制度銜接不順暢、輕預防重懲治等問題，很難從根本上治理腐敗，無法從外部環境上為消除腐敗滋生提供制度保障。在法治軌道上打贏反腐敗斗爭，需要結合形勢與任務在反腐敗立法戰略上做出進一步完善和調整。

（二）基于新形勢、新要求，改變立法方向和側重

國家反腐敗立法體系在腐敗治理中發揮著十分重要的作用，為堅持與完善黨和國家監督體系提供重要的制度保障。但是，新形勢帶來了新要求，反腐敗立法體系構建的戰略思路需要堅持問題導向和效果導向，根據新形勢作出有針對性的回應，在立法方向和側重上都要有所變化。

1.立法理念的升級完善：從中后端治理到前端治理。反腐立法的更新、完善和有效實施離不開先進理念的指導[4]，理念升級完善是立法戰略思路轉變的先導和驅動。在一定時期，制度性約束是由政府決定的，是不可輕易改變的，是外生的；而非制度性約束，如道德、文化，有其自身的生成機制，在一定意義上而言是內生的。制度性約束的改變會導致非制度性約束的改變。[1]發揮法律的指引、評價和震懾作用，能夠有效規制人的行為，營造廉潔的政治社會環境，引導各類社會規范與法律一起抵制和打擊腐敗，形成多元規范治理形態，在多個方面遏制腐敗風險和隱患。改革開放以來，在外部環境與內部因素的影響和作用下，我國反腐敗立法被動性比較突出，按照腐敗行為造成的危害后果分類治理，主要以懲治為主。整個反腐敗立法體系構建瞄準權力對經濟發展的不當干預和介入進行制裁，有力打擊，形成震懾，維護經濟發展和社會穩定。立足新發展階段，在反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的態勢下，以往的反腐敗立法體系已經不能夠全面適應新階段腐敗治理需要。當前首要任務是如何遏制腐敗滋生的土壤，從外部環境鏟除腐敗溫床，前端處置腐敗萌芽，避免腐敗引發社會系統性風險。因此，當前反腐敗立法體系的理念也要相應升級和完善，將目光從打擊懲治優先轉為預防治理優先，治理的側重從中后端前移到起點，促進反腐敗立法體系更加立體化，依托系統觀念多維協同，由懲治性立法轉變為預防性立法，從被動懲治轉為主動預防。

2.立法結構的優化改善：協調銜接反腐敗立法。現行的反腐敗法律制度對于預防腐敗的內容還相對單薄，加強對預防腐敗的立法資源投入十分必要。在立法戰略調整的過程中，要貫徹黨的二十大精神，堅持系統觀念，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，構建更加具有整體性、銜接性、融貫性的立法體系。探索制定統攝各類反腐敗法律法規的統領法，進一步優化監察法律體系、行政法律體系、訴訟法律體系、刑事法律體系和有關法律體系之間反腐敗制度的銜接與協同，讓部門法之間形成更強的整體性與協調性，做到立法形態層面分類施策，密切配合，不斷增強制度反腐、法治反腐的集中整合性力量。優化反腐敗立法結構，積極通過立改廢釋完善新法、舊法、現行法之間的協同性。很長一個時期，國家在腐敗治理立法方面的理念、思路和舉措側重于打擊懲治、事后干預，按照腐敗行為的后果產生的負面影響追究責任，因此總體上傾向于被動性治理，我們的立法也呈現出相對分散的形態。比如，《刑法》主要針對職務犯罪予以懲治，《刑事訴訟法》側重于職務犯罪調查審理，《監察法》側重于對公職人員履職盡責的監察調查，《公職人員政務處分法》側重于對公職人員特定違法行為的處分。在懲治性立法戰略導向下，立足犯罪治理的刑事法律反腐敗立法與立足違法治理的監察法律反腐敗立法之間在銜接和融貫方面還有待進一步完善。《監察法》雖然規定了兩類法律規范銜接的機制，但仍比較抽象，實踐中還存在不少問題，需要通過立改廢釋優化新制定的《監察法》和既有的《刑事訴訟法》以及新制定的《公職人員政務處分法》與既有的《刑法》銜接。同時，監察立法在不斷發展，新制定的法律法規和已有法律法規之間可能會因為情況變化而產生沖突，也需要改善銜接。此外，由于國家監察和政務處分的完善，對腐敗行為的刑事懲治也更加細化，按照“四種形態”導向，既有的《刑法》《刑事訴訟法》《監察法》《公職人員政務處分法》之間的銜接也可能出現障礙，需要通過法律修訂、法律解釋等予以應對。

3.立法側重的調整拓展：豐富反腐敗領域預防性立法。中國在從計劃到市場的轉變過程中，不只宏觀環境發生了變化，相應的，人們的道德觀念、意識形態也發生了很大的變化。[1]這種變化為腐敗的滋生帶來許多誘導性因素。同時，由于中國當前的經濟體量，公權力腐敗所帶來的社會危害比改革開放之初更為嚴重。在制度構建方面，側重于事后打擊所帶來的效果不及事先預防，從懲治腐敗轉變為預防和懲治并重，更適應當前宏觀社會環境，更能夠有針對性地提出方案。新時代反腐敗立法理念側重于預防腐敗發生、前端治理控制、主動發現風險，更多從環境、背景、機制領域把握整體性角度來防范腐敗風險，分類、分階段、分情況懲治腐敗，塑造廉潔新風尚。在這樣的理念指導下，反腐敗立法體系布局也要相應調整，以優化為導向，立足系統觀念要求實施。一是轉變“厲而不嚴”的立法結構。嚴懲腐敗思路拓展為嚴防和嚴懲腐敗并重，優先預防。推動反腐敗立法從“嚴而不厲”轉向“厲而不嚴”。二是豐富預防性反腐敗立法制度建設。目前國家已頒布《監察法》《監察官法》《監察法實施條例》等法律法規，明確國家監察的主體、目標、原則、權限、管轄、程序等內容，形成監察權運行的基本框架和規范。但是，由于腐敗現象的復雜性、隱蔽性、多樣性等特征，立法如果僅僅關注腐敗發生后的懲治，難以從源頭上遏制腐敗，必須在治標基礎上構建預防性的反腐敗立法，才能夠把腐敗風險遏制在萌芽。三是加強公職人員廉政教育和激勵保障立法。構建“不想腐”體制核心在于教育和影響，讓公職人員提高境界，增強信念，在思想上拒絕貪腐，在行動上遠離并對抗貪腐，進而和腐敗作斗爭。人并非完全能夠抵御不當利益的誘惑，需要補足精神之鈣，不斷提高其思想境界。在國外，廉政教育是非常重要的腐敗治理舉措，為樹立公職人員理想信念發揮重要作用。加強廉政教育，將其作為公職人員成長和工作的重要內容，具有強烈的現實意義。要提高公職人員待遇和保障，形成有效激勵機制。高薪不一定能養廉，因為廉潔不是僅由薪酬的單一因素決定的，而是與整個國家廉政體系建設密切相關，薪酬僅是其中構成因素之一，但低薪卻往往會成為誘發腐敗的重要因素。如果公務員整體工資水平處于社會中下層，公務員不能通過工資收入獲取合理回報，過上有尊嚴、有保障的生活，“不想腐”的機制就難以建立。[5]讓公職人員獲得更滿意的履職條件和生活條件，提高貪腐成本，從而引導公職人員提升品德修養，增強理想信念，自覺抵制誘惑，敬畏法紀，知行合一，拒腐防變。

二、新時代反腐敗立法體系整體框架的完善思路

改革開放以來，我國經濟在權力支持下依托轉型實現快速發展。經濟的發展和權力的配合形成密切的關聯，許多改革突破都是依托行政權力得以實現。經濟發展帶來豐厚的利益回報，改善了人們的生活，這原本應當是權力的預期，但同時因缺少制約和監督也使得權力腐敗得以出現。我國腐敗治理理念堅持實用主義，在面對腐敗問題的時候首先側重于打擊懲治，從腐敗的危險入手予以事后處置。從個案反腐、運動反腐、制度反腐發展到法治反腐，腐敗治理經歷了發展、遞進、拓展和完善的過程。在這個歷程中，立法發揮了不可替代的作用。新時代我們身處百年未有之大變局，面對社會主要矛盾變化，風高浪急的國際形勢和國內艱巨的改革發展穩定任務使得國家在反腐敗立法方面必須立足于新情況、新挑戰提出新的應對策略。要堅持問題導向，守正創新，在反腐敗立法體系整體框架上形成更為完善管用的思路和制度設計方案。

（一）立足體系思維，加強“集中型”反腐敗立法

基于集權治理的傳統，我國反腐更多地采用硬性手段，以政治高壓為動力，“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責”，刑法是腐敗懲治的主要手段，刑事懲治數量是民眾評價腐敗治理的主要標準。[3]國家監察體制改革后，原行政監察體系擴充為國家監察體系，對權力監督更加全面。《監察法》《公職人員政務處分法》相繼頒布實施，促使國家對于腐敗治理的立法形式更加多元，形成《刑法》《刑事訴訟法》《監察法》《公職人員政務處分法》分類治理、相互配合的局面。同時，黨內法規發展迅速，中央先后于2015年、2018年兩次修訂《中國共產黨紀律處分條例》，為全面從嚴治黨和依規治黨、自我革命、自我凈化提供有力制度保障。在法治反腐軌道上黨和國家已經取得豐碩成果并形成比較全面的制度安排，但是，反腐敗斗爭是攻堅戰持久戰，黨的二十大報告強調：“只要存在腐敗問題的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。”在反腐敗立法領域，雖然我們有比較全面的制度，但各類制度總體上依然是各自為戰，主要圍繞本領域開展腐敗治理。新形勢下，必須堅持系統觀念，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，同時發力、同向發力、綜合發力。要實現這一目標，在立法層面上要把握體系思維，從全局角度來思考和審視立法。體系思維要求應該盡量多地設置思維體系的要素，在多種要素的普遍聯系中探尋一致性，從而為實現多要素間的融貫提供前提。[6]在立法中，這種體系上的一致性需要目標、原則、指導思想的統領，需要在制度之間做出銜接規范。立法體系思維把各類分散的規范性法律文件予以協調與整合，體現出“集中”的特征。探索在現行反腐敗立法結構基礎上研究采取“集中型”立法模式，能夠更好地整合反腐敗力量攻堅克難。

1.“集中型”立法的實踐意義。反腐敗立法涵蓋公權力產生、運行、監督和制約等全過程，覆蓋腐敗治理的預防、調查、處置和懲戒等各方面，可謂體系龐大、內容浩繁。[7]分散立法雖然能夠比較有針對性地回應具體腐敗問題，但各法律主要聚焦所調整領域，難以兼顧其他，法法之間容易缺少協調性和關聯性，削弱了反腐敗協同性力量，降低反腐敗成效。分散立法主要是根據腐敗危害程度來予以規制，理念上側重于個案處置，通過事后干涉懲治方式懲戒腐敗。在特定階段，重典治理具有積極成效，但隨著形勢的變化，這一戰略、方案和思路無法回應日趨復雜隱蔽的腐敗風險，不能有力遏制腐敗增量。應轉變立法思路，在現有基礎上探索采取“集中型”立法，整合各類反腐敗立法力量形成合力，以適應當前反腐敗斗爭要求。在形式上，可以研究頒布統領性法律，整合刑事法律、監察法律、行政法律、黨內法規各方面反腐敗制度力量，全面覆蓋腐敗發生的各個領域和環節，使嚴厲懲治、規范權力、教育引導緊密結合。

2.“集中型”立法的主要思路。在立法思路上，以體系思維為導向，“集中型”立法體系可以采用總分思路。所謂“總”，是指制定一部反腐敗領域統領性法律，明確反腐敗法律的基本目標、原則、任務，對有關刑事法律、監察法律、行政法律、黨內法規等予以統攝和協調。統領性法律相當于反腐敗立法體系中的基本法，發揮基礎性、先導性、統領性功能。制定統一的反腐敗立法有利于提高反腐敗法律的系統性、整體性和協調性。目前，我國并不是沒有反腐敗方面的法律，而是各方面規定過于分散，而且在黨紀與國法之間以及各個層面的黨紀和國法之間存在沖突。例如，僅就公職人員經商、辦企業，改革開放以來，以中共中央和國務院名義頒布的各類文件規章就有數十件，某些規定甚至不乏前后沖突矛盾之處。[5]頒布統領性法律就可以對原則、目標、基本規范、基本權限、基本程序等做出統一規范，避免分散立法的矛盾沖突。所謂“分”，是指腐敗治理的預防、調查和懲治的刑事法律、監察法律、行政法律、黨內法規以及其他法律。不同法律之間分工配合、密切協作、銜接有序，形成整體性的反腐敗制度體系，推動權力監督更加完備。

（二）把握“四種形態”，把黨對反腐敗工作的統一領導貫徹到立法過程中

《中國共產黨黨內監督條例》第7條規定：“黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀‘四種形態，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。”“四種形態”是監督執紀的重要形式，既反映了我們黨反對腐敗的一貫立場與主張，又體現了新時代反腐敗斗爭的形勢和要求。“四種形態”的核心是監督。通過加強紀律教育，強化紀律執行，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線，習慣在受監督和約束的環境中工作生活，營造“不敢腐、不能腐、不想腐”的環境和制度，是監督執紀“四種形態”最基礎的功能。[8]反腐敗立法應當體現監督執紀“四種形態”的主要內容，將黨對反腐敗工作的統一領導通過立法方式充分地予以表現，形成黨統一領導下的反腐敗法律體系。

1.“四種形態”對反腐敗立法的指導意義。“四種形態”是落實黨內監督、嚴明黨的紀律的重要抓手，是對長期以來反腐敗斗爭規律的深刻認識，彰顯了我們黨全面從嚴治黨管黨的政治決心，為新時代進一步加強黨的建設、推進全國監察體制改革指明了方向。[9]“四種形態”是黨的紀律監督機制的創新和發展，對涉及腐敗的違紀違規行為治理由輕到重，精準分類，強調責罰一致，該運用何種形態就適用何種形態，體現實事求是，堅持“懲前毖后、治病救人”，也具有較強的規范、教育和引導作用。將“四種形態”作為反腐敗立法的指導思想予以貫徹，能夠將法律的強制性、規范性、程序性、確定性等與“四種形態”的針對性、準確性、政治性緊密結合，優化法律的制定，提高反腐敗法律實施水平，是貫徹落實黨的二十大精神，加強黨對反腐敗工作集中統一領導，深化標本兼治，爭取更多反腐敗制度性成果的重要策略。

2.把“四種形態”轉譯為立法話語。“四種形態”屬于政治話語，將其轉為立法表達即話語轉譯，需要注意三個方面：一是入法對象。“四種形態”比較具體，表述生動形象，內涵豐富。在入法過程中，要找準融入的領域。如“紅臉出汗”是教育階段，屬于“治未病”，對腐敗問題防范于未然。從目前的立法結構體系來看，建議納入監察法律范疇，或直接寫入《監察法》，增加腐敗預防的教育制度；或制定專門的《中華人民共和國廉政教育法》，明確廉政教育有關內容。二是入法方式。“四種形態”中比較成熟、影響較大、應用廣泛的內容，應當寫入法律，發揮其正當性、針對性，如對重大職務調整、嚴重違法的審查，應當在法律層面上細化。要側重操作層面的內容，可以寫入法規或其他規范性文件。職務處分幅度如何細化，與身份處分如何組合等[10]，“四種形態”入法要符合立法技術的一般規范和標準。三是入法效果。“四種形態”是行為指引，其效果在融入法律法規后應當進行明確，使其實質性發揮腐敗治理功能。如對涉案人員真心悔改的，應當適用第一種形態予以批評教育；問題嚴重的，根據實際情況依次遞進依法適用懲治舉措，體現“懲前毖后、治病救人”，又堅持實事求是、依法懲處，在對干部嚴管厚愛中不斷增強腐敗治理的效果。

（三）堅持一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，構建預防、調查與懲治一體的反腐敗立法體系

一體推進不敢腐、不能腐、不想腐反映在具體制度層面，要求反腐敗立法能夠在預防、調查和懲治三個方面不斷完善和優化。所謂“不敢腐”，強調側重對腐敗的懲治，要求反腐懲惡，絕不姑息。所謂“不能腐”，強調深入細致嚴密調查，堅決查處問題，有案必查，一查到底，深化整治。所謂“不想腐”，強調加強新時代廉潔文化建設，引導教育廣大黨員、干部增強拒腐防變的自覺。因此，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，其立法重點在于優化預防、調查與懲治一體的反腐敗立法體系。

1.優化預防、調查與懲治一體的反腐敗立法體系。結合國家當前反腐敗斗爭形勢，原有側重于司法懲治的治理模式形成的“應激性”立法體系存在短板和空白。雖然司法適用（尤其是制裁環節）至關重要，但并非是法律治理的全部。反腐敗立法若以傳統司法適用為中心進行構造，便會喪失腐敗治理的規范能動性，無力回應腐敗治理過程中面臨的一系列現實問題。[7]按照標本兼治的要求，從治本角度，需要鏟除腐敗滋生的土壤，消除腐敗背后的動因，加強預防腐敗制度設計，堅持前端治理、“治未病”，從源頭上防止腐敗的發生。加強標本兼治，首先要治標。有效的治標，可以為反腐敗工作的治本贏得時間與空間，為更加從容地治本創造條件；有效的治本，可以為反腐敗工作的治標減少壓力與工作量，從而把更多的人力物力財力投入到預防腐敗上，減少新的腐敗發生。[11]探索預防性反腐敗立法有效補充了原立法體系的空白。在預防的同時，不能放松打擊，要以零容忍態度反腐懲惡。既有的懲治性立法的威懾力效果十分重要，但根據當前新的要求、側重和需要可以進一步完善和細化。由于當前腐敗問題存在復雜性、隱蔽性等特征，加強監察調查尤為重要。在預防和懲治腐敗的過程中，調查居于承上啟下、承前啟后的地位，影響廣泛。優化完善調查腐敗的法律規范體系，使監察調查的程序、內容、方式、主體和機制等符合法治的原則，全面客觀清晰地調查案件，為后續治理腐敗形成正當性基礎。加強黨的領導，推動現有反腐敗法律體系中形成預防、調查和懲治一體建設的趨勢，更契合現階段腐敗治理的實際需要。

2.通過立法完善反腐敗工作機構的協同關系。當前我國反腐敗法律分屬多個部門法，各法律之間總體上形成比較順暢的銜接機制，各反腐敗工作機構之間依法構建密切分工、協同配合工作關系。由于當前反腐敗斗爭的嚴峻性和復雜性，辦理具體案件過程中，監察機關、檢察機關、公安機關、審判機關以及有關行政部門在腐敗預防、投訴舉報、調查處置、政務處分、刑事偵查、刑事訴訟、刑事追責等各方面、各環節規范性法律文件之間還存在銜接上的不協調，各工作主體之間因依據不明導致執行中各自為戰、配合不夠，影響權力監督的整體性成效。加強反腐敗立法體系的系統性、協調性，具有必要性和可行性。依托反腐敗立法，修正不適應現實需要的法律規范，填補制度空白，適應反腐敗斗爭要求創新立法，健全權力監督的模式和機制，理順不同反腐敗工作機構之間的關系，可以提高腐敗治理的整體效益。

三、新時代反腐敗立法體系構建的重點領域和趨向

反腐敗是最徹底的自我革命。在經過密集的反腐制度大變革，反腐敗斗爭聚焦聚力、力度空前、成果豐碩，反腐資源大量投入，反腐制度相對完善[12]，新的形勢需要在反腐敗立法體系構建上加大改革力度，這是由現階段中國反腐敗立法的理論邏輯、實踐邏輯和歷史邏輯所決定的。從立法領域上看，堅持問題導向，以黨的二十大對反腐敗斗爭的部署為導向，把握監督執紀“四種形態”，聚焦腐敗治理的階段性重點和總體性問題加大高質量立法供給。在立法方法上，需要堅持系統觀念，推動刑事法律、監察法律、行政法律、黨內法規等法律體系融合協調，科學精準地推動權力監督中的政治話語轉化為法治話語。

（一）新時代反腐敗立法的重點領域

被動型反腐敗立法側重于嚴懲腐敗，有腐必反。國家立法雖可厲行律令，但對腐敗現象中更深層次的倫理動機、更細節性的行為趨向卻無能為力。[7]在更為復雜的國際國內形勢下，腐敗的滋生和演變呈現新的特征與風險，反腐敗斗爭更加激烈。新時代加強反腐敗立法體系建設要聚焦重點方面加大制度供給力度和質量。深入貫徹黨的二十大精神，以習近平總書記關于堅持和完善黨和國家權力角度體系的重要論述為指引，運用法治思維和法治方式突破重點方面存在的腐敗困局。

1.側重針對政治問題和經濟問題交織的領域開展反腐敗立法。黨的二十大報告指出：“堅決查處政治問題和經濟問題交織的腐敗，堅決防止領導干部成為利益集團和權勢團體的代言人、代理人，堅決治理政商勾連破壞政治生態和經濟發展環境問題，決不姑息”，明確提出目前一個階段腐敗治理的重點任務。政治問題和經濟問題交織反映出當前一個時期腐敗問題的新特征、新問題和新風險，有其復雜的歷史成因和現實成因。由于掌握權力者擁有支配利益獲取者的重要條件，在諸多利益誘惑的環境下，少數領導干部與不法商人勾結，權力尋租、利益互換，利用職權為自身謀求職務晉升和不正當經濟利益，更有甚者以權換財、以財謀權、權錢交易，黨的十八大以后仍不收斂、不收手，妄圖利用手中權力和制度漏洞大肆腐敗。這一問題嚴重影響黨和政府威望，傷害了人民群眾的感情，干擾市場經濟正常運行，損害普通群眾和市場主體的合法利益，破壞地方政治生態和經濟發展環境，必須嚴防嚴懲。

政治問題和經濟問題交織的領域產生腐敗，本質上是官員和不法商人利益互換，企圖“權力市場化”和“資本政治化”，牽連面廣，如不有效應對，危害極大。對于這一類現象，應當加大反腐制度供給，運用法治方式嚴查。一是要在立法中專門就若干代表性問題予以規定，明確政治問題和經濟問題交織領域的主體、行為、內容、類型、程度以及表現形式等主要構成要素。二是在預防腐敗問題方面，要加強對政治問題和經濟問題交織的重點領域、行業、機構、人員、組織、環節等制定專門監督檢查規范體系，加強巡察監督，聚焦權力運行、信息公開、財產申報、利益沖突、社會關系等重點事項制定專門程序性規范，力爭在前端控制腐敗風險，避免發生嚴重的腐敗案件。三是在懲治方面，探索《公職人員政務處分法》《刑法》等法律設定專門條款，從后果考慮，加大對政治問題和經濟問題交織領域的腐敗懲處力度，紀法銜接，分類制裁，責罰相適，提高立法質量，增強可執行性，堅決防止領導干部成為利益集團和權勢集團的代言人、代理人。

2.瞄準權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗加強立法。黨的二十大報告指出：“深化整治權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗。”權力集中、資金密集、資源富集領域涉及利益復雜龐大，更容易出現腐敗行為，若缺乏權力監督則存在嚴重風險隱患。針對這一特殊領域，反腐敗立法要精準施策，掌握其問題出現的成因和規律，加強針對性、持續性監督，綜合運用預防性法律和懲治性法律，防打結合，斬斷資本與權力勾結的紐帶，增強全過程巡查和檢查，使風險得到有效預防。

一是加強建章立制，實現權力有效監督。權力若無制約、無監督則會引發權力濫用進而滋生腐敗現象。在我國經濟快速發展過程中，權力集中領域往往涉及資金密集、資源富集領域，牽連面廣，受社會關注程度較高。針對權力集中領域應當探索總結腐敗治理規律，以法治方式予以監督。在總結權力集中領域腐敗問題的表現形式、形成原因、社會危害等方面規律后，有針對性地形成應對的規范性法律文件。以建章立制方式，對涉及腐敗問題重點領域、重點環節、重要行業的權力主體、運行程序、權力內容、監督檢查、責任承擔等方面制定具有可操作性、符合實際、系統性的細致規范，設定權力運用的法治軌道，堅持依法行權、行權有據。二是針對資金密集、資源富集領域全過程、全員、全方位監督。資金密集、資源富集領域各個環節、各類群體、各個條線都可能存在腐敗風險，必須提高認識，從全過程、全員、全方位加強監督。特別是對基礎設施建設、公共資源交易、項目審批、融資信貸、股權管理、醫療衛生、招生錄取、能源資源開發、動拆遷、金融交易等代表性領域要加大監察力度，形成持續性、全覆蓋、重點突出的監督機制。由于資金密集、資源富集領域關注度高，影響較大，危害程度高，從震懾作用考慮，探索《刑法》結合實際情況，制定專門罪名，科學設計構成要件，保證罪責罰一致。三是細化權力集中、資金密集、資源富集領域監察程序。聚焦權力集中、資金密集、資源富集領域管理過程制定專門監督檢查規程，明確監察主體、權限、時限、內容、方式。健全反腐敗舉報制度，保護舉報人安全和權利，對舉報機構、舉報原則、舉報范圍、舉報形式、舉報程序、獎勵和保護等問題作出具體而明確的規定，以進一步完善舉報制度，動員社會力量與腐敗行為作斗爭。[11]

3.針對懲治新型腐敗和隱性腐敗專門立法。黨的二十大報告指出：“要堅持受賄行賄一起查，懲治新型腐敗和隱性腐敗。”新型腐敗和隱性腐敗迷惑性大，復雜程度高，往往會以合法的形式掩蓋非法目的，看似合法的市場活動，實則為非法權錢交易。在新型腐敗和隱性腐敗活動中，權利與義務偷梁換柱，腐敗分子由直接收取好處轉變為間接獲取不當利益。懲治新型腐敗和隱性腐敗需要加強立法的針對性、及時性與有效性，必須把握腐敗的實質立法，堅持制度創新。一是要對新型腐敗和隱性腐敗予以專門定義，依法懲治。二是要透過現象看本質，把握腐敗行為的真實內涵，刺破看似合法行為偽裝的面紗，揭露腐敗行為的實質。要強化法律解釋，對《公職人員政務處分法》《刑法》條款予以專門有權解釋，準確制裁。對確實無法應對已有法律制裁的，抓緊制定、及時完善，堅持違法必究。三是明確對新型腐敗和隱性腐敗的學理闡釋，對其防范、抓取、定性、規制、制裁等形成科學理論和管用對策。加強針對新型腐敗和隱性腐敗的法律應對儲備性研究，搶占理論先手，提高預防腐敗、規制腐敗的質量。

（二）新時代反腐敗立法的趨向述要

立足新發展階段，運用法治思維和法治方式治理腐敗是具有廣泛社會共識和最有效的機制。在立法趨向上，立足系統觀念和問題導向，遵循反腐敗立法邏輯與規律，聚焦重點領域，解決“老大難”問題，在完善現有制度框架過程中打通制度堵點，努力消除各類反腐敗法規制度之間的矛盾和沖突，使上位法規制度和下位法規制度、實體性規定和程序性規定、綜合性規定和專門性規定銜接協調、相輔相成[12]，更加有力遏制腐敗增量，更加有效清除腐敗存量。通過立法體系的完善，形成更為嚴密的預防法律體系、更為有效的懲治法律體系和更為全面的廉政教育法律體系，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。

1.探索制定《中華人民共和國國家反腐敗法》（以下簡稱《國家反腐敗法》）。堅持“集中型”立法最為首要的任務是依據《中華人民共和國憲法》制定一部統領性的中心法律——《國家反腐敗法》，統領、統合、協調監察、行政、訴訟、刑事以及有關方面立法，以此對反腐敗立法的價值目標、規范邏輯、實施策略等作出統籌安排[7]，進而逐步完善并形成系統性、整體性、自主性的國家反腐敗法律體系。“集中型”反腐敗立法克服目前反腐敗立法分散導致反腐力量碎片化、不協調、單向化的短板，形成匯聚各類法律治理整體性成效的反腐合力。統一的反腐敗立法有利于強化反腐敗的國家頂層設計，樹立清晰的反腐敗目標。制定統一的國家反腐敗立法，有利于貫徹預防優先的思路，將預防腐敗相關制度措施進行系統化宣示。[5]作為統領、統合、協調的《國家反腐敗法》，內容包含目前反腐敗法律體系中沒有明確規定的重要問題：一是規定腐敗的概念、類型和判斷的標準。二是關于腐敗治理的基本框架，將監察法律、刑事法律、行政法律、訴訟法律乃至黨內法規予以協調，形成相互配合、密切分工、有序銜接的反腐敗和權力監督法律體系，完善反腐敗工作機構履職程序和機制。三是關于腐敗治理的職權分工，明確紀檢監察機關、行政機關、檢察機關、審判機關在反腐敗斗爭中的具體職權。四是預防腐敗和懲治腐敗的基本內容，包括預防腐敗的制度構建、廉政教育、公職人員保障和激勵、審計與問責、舉報與揭發腐敗行為的法律責任等。五是關于國際反腐敗合作的主要內容，包括合作主體、機制、內容、方式、組織等。六是組織保障和責任機制。

2.加強預防腐敗立法。《監察法》正式頒布后，預防腐敗的法治保障更為全面有力。但是，現行《監察法》《監察法實施條例》《監察官法》以及有關的規范性法律文件側重于案件調查和機構組織建設，對于廉政教育和廉潔風險防范涉及相對較少。推進國家反腐敗立法，首先要重視預防性制度建設，最具有代表性的是風險預防制度建設、公職人員激勵保障制度建設和廉政教育。風險預防制度建設主要在于加強對重點領域、重點群體、重點環節的立法控制和規制，在統領性法律之外，探索針對重點領域、重點群體、重點環節等制定專項規范性法律文件，以專業防范應對新型腐敗和隱性腐敗。探索政務公開、公務審計與監督、公職人員待遇保障、激勵制度、防止利益沖突、公職人員個人信息公開等立法，讓公職人員的公務信息得到全面公開，接受社會監督。對廉潔從政的國家公職人員予以表彰和激勵，以鼓勵更多的人廉潔自律、奉公守法。[13]加強廉政教育立法，將其納入《監察法》體系。廉政教育依法作為公職人員培訓的必要環節，用法律法規形式予以設置，將其與公職人員晉升考核掛鉤。

3.完善腐敗調查和懲治立法。腐敗調查在反腐敗斗爭中居于至關重要的地位，發揮著承上啟下的作用。加強腐敗調查立法，完善監察調查的程序、環節、權限，推動法法銜接，切實反映權力監督的目的。現階段，腐敗調查立法的主要規定在《監察法》《監察法實施條例》《刑事訴訟法》等法律法規和有關的法律文件中。按照政務處分和刑事懲罰區分，前者為監察調查，后者為司法偵查。在立法上，要堅持問題導向，總結《監察法》實施以來出現的調查方面的代表性問題，結合問題成因予以補充性立法或修訂法律法規，完善監察調查程序。注重系統觀念，加強《監察法》《刑事訴訟法》銜接制度的完善，針對目前存在的立案程序、強制措施、證據適用等方面存在的障礙推動法律法規修改，出臺監察解釋、司法解釋，構建監察機關、司法機關權威高效、銜接順暢的反腐敗調查機制。要在全社會建立和強化反腐舉報保障激勵機制，完善舉報制度，切實保護舉報人的合法權益，嚴厲懲處對舉報人的打擊報復行為。[13]要讓舉報保障人有勇氣、有底氣依法舉報。對誣告行為要及時立法，依法查處并追究責任，保護公職人員寶貴的聲譽。

面對新形勢，懲治腐敗需要更加科學精細的制度設計，要善于運用法治思維和法治方式懲治腐敗。按照監督執紀“四種形態”，有針對性地運用政務處分、刑事處罰協同治理腐敗具有重要的現實意義。要把懲治的準確性、確定性和威懾力作為反腐敗懲治立法的主要目的。懲治是為了震懾，更旨在挽救干部，整頓隊伍，自我凈化。要正確理解懲治腐敗的出發點和落腳點，根據腐敗行為后果的嚴重性、腐敗行為的主觀性、腐敗滋生的客觀原因等進一步完善懲治形式，依法依規予以懲處。要制定規范對腐敗中的悔過、投案、自首等行為進一步細化，寬嚴相濟，治病救人。

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責任編校? ?陳? ?瑤

Construction Logic of Chinas Anti-Corruption Legislation

System in the New Era

ZOU Peng（Research Base of Legal Discourse System with Chinese Characteristics， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， Shanghai， China）

Abstract： Currently， anti-corruption legislation prioritizes “cracking down corruption crimes”， a situation of “strict but loose” and “multiple laws paralleling each other” in legislation gradually taking shape. Changes have to be made as regard the concept， structure， and emphases in legislation. For the construction of an anti-corruption legislation system as a framework in this new era， it is first to consolidate the mechanism of “collective anti-corruption legislation” based on systematic legislation mentality. Secondly， full consideration has to be given to the “four forms of self-criticism” for the leadership of the Party to be reflected in the legislation procedure. Thirdly， a legislation system with a combination of prevention， investigation and punishment has to be constructed. As for the choice of key areas， those areas with politics and economy intertwined with each other， areas where power， capital and resources converge， new types of corruption and hidden corruption should be focused on. For future legislative work， the making of the National Anti-Corruption Law should be explored into as an enhancement of anti-corruption legislation and a perfection of the investigation and punishment legislation.

Key words： new era； anti-corruption legislation system； legislation framework perfection； key legislative areas； structural legislative trend

收稿日期： 2023-02-11

作者簡介： 鄒鵬（1985— ），男，山東蓬萊人，華東政法大學中國特色法學話語體系研究基地、新時代“楓橋經驗”與中國式現代化研究院副研究員。