治理現代化視域下民辦高校多元主體治理的價值目標、模式構建與實踐路向

劉惠玲 陳嘯 陳玉書

［摘要］民辦高校已從傳統的自上而下、單一的教育行政管理模式轉變為現代的多元參與、上下互動的依法民主治理模式。在這一轉變過程中，多元主體治理機制得以建立，突顯了依法治校、民主管理、社會參與、學術自治、產教融合等現代高等教育發展的基本規律。民辦高校的多元治理主體在依法治校、民主管理的框架內實行分類分層次管理，激發了辦學活力，推進了治理現代化，并實現了治理效率的最大化，從而促成了多元主體共同治理的新格局。

［關鍵詞］治理現代化；民辦高校；多元主體；治理模式

［作者簡介］劉惠玲（1982- ），女，新疆昌吉人，海口經濟學院，講師，在讀博士；陳嘯（1955- ），男，北京人，海口經濟學院校長，教授；陳玉書（1953- ），男，湖南常德人，海口經濟學院民辦高等教育治理體系現代化研究中心主任，教授。（海南? 海口? 571127）

［基金項目］本文系2020年度全國教育科學“十三五”規劃課題“新時期中國民辦高等教育治理體系現代化建設研究”的階段性研究成果。（課題批準號：BIA200193）

［中圖分類號］G717? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）14-0053-06

黨的二十大報告明確提出強國必先強教，要引導規范民辦教育發展，辦好人民滿意的教育。民辦高校治理現代化是從傳統管理向現代治理轉變的過程，強調法治化、民主化、科學化和信息化，其目標在于促進多元治理主體之間的互動、合作、交流和協商等多元能力的提升。多元主體治理現代化是民辦高校在治理過程中逐步形成的一種教育治理新模式，各利益相關方，如政府、企業（教育集團）、管理者、教師、家長和學生等共同參與其中。如何構建高質量的教育體系成為教育治理新模式需要解決的關鍵問題。目前對于民辦高校多元主體治理的研究，更多的關注點放在政府、企業（教育集團）和管理者參與學校治理上，而對教師、家長、學生等其他利益相關者如何科學系統地參與學校治理的問題還缺乏深入的研究。本文以民辦高校治理現代化為視角，研究了多元治理主體之間的內在關聯和實現治理現代化的內在機制，旨在為民辦高校將科學化的多元主體治理模式優勢轉化為教育治理效能提供理論支持，以期提升民辦高校品牌效應、突顯辦學特色、完善物質基礎、優化內部管理水平優化等。

一、治理現代化視域下民辦高校多元主體治理的價值目標

高等教育的發展從管理到治理、從價值理念到具體實踐，在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景下，應重新審視我國民辦高校在辦學和發展方面的時代意義，進一步加快民辦高等教育管理轉型。民辦高校多元治理主體間的有效配合、規范互動、合理制約的過程既是高等教育現代化的有益補充，也是實現中國式現代化的強有力支撐。多元主體“共治”的教育治理模式成為民辦高等教育治理現代化發展的必然趨勢。

1.治理現代化。教育現代化既是國家教育適應現代社會發展的必然要求，也是民辦高校自身發展所需要達到的一種新的教育形態。民辦高等教育現代化需要建設現代化的教育治理體系。民辦高校治理體系現代化，實質上反映了傳統管理向現代化的治理不斷變革與轉變的過程。民辦高校治理現代化旨在與社會生產和科學文化現代化發展相適應，以教育隊伍現代化為路徑，以教育體制現代化為保證，以促進治理主體的現代化為方向，依托現代化的教育方式與手段，推進教育從傳統走向現代先進水平的持續變革、跨越和發展的過程。

2.治理主體。組織內權力分配及其與外部利益相關者互動過程的決策者、執行者、參與者被視為治理主體。誰擁有決策權，誰負責管理，誰擁有話語權是治理主體關心的問題。民辦高校各主體在治理過程中具有主動支配地位的要素，其可以是單一治理者，也可以是由治理者群體組成的治理機構。治理主體隨所處環境的變化而變化，民辦高校內部各主體間的良好互動是根據主體間互動關系狀態和外部環境變化不斷完善的動態發展過程。在治理實踐中，民辦高校治理模式豐富多樣，這是治理主體形態的一種體現。在民辦高等教育創建初期，民辦高等教育的治理主體大多為熱愛教育事業且具有辦學經驗的舉辦者、擁有行政資源和融資號召力的老干部、社會知名人士、民主黨派人士等，其管理也主要由發起者組織，或由發起者指派有教育閱歷或一定社會聲譽的人擔任。隨著民辦高等教育的不斷發展，治理主體更加多元。國家允許通過投資資本、貢獻知識、運用技術、施行管理等方式參與辦學并獲得相應權利。治理主體涉及政府、舉辦者、管理者、教職工、家長和學生等利益相關者，其治理方式由集中隨意轉變為分權制約。

3.內部治理結構。卡內基高等教育協會（Carnegie Commission on Higher Education）將教育機構內部治理定義為組織決策的結構和過程。民辦高校內部治理是一種為實現各主體之間的利益平衡而進行的一種體制設計和執行程序，即民辦高校的內部治理是學校決策的結構和過程，體現組織內部管理結構和有關的制度安排。作為民辦高校內部治理核心制度的法人治理結構，由教育制度決定，是體現民辦高等教育體制特征的組織模式。民辦高校法人治理涉及產權制度、決策制度、執行制度、監督制度等重要制度安排；涉及學校舉辦者、行政人員、教師、高校學生等內部利益相關者的權利分配與運行機理。實際上，民辦高校內部治理是一個受教育政策環境影響和制約的過程，其治理結構也由此呈現出創立期的參照管理、成長期的政策探索、規范期的依法完善的發展過程。我國民辦高校治理模式與西方治理理論中“去中心化”的特點不同。從總體上看，我國民辦高校治理是在“政府允行、市場引導”的機制作用下探索前行的，是政府和市場分別在體制變革時期尋找良性互動的過程，并由此呈現出不同的治理模式。因此，為實現民辦高校教育治理優化需求，需要對民辦高校治理模式進行探究，識別多元主體共同治理模式的概念特征與運行機制，研究由管理到治理系統演化過程中多元主體“共治”過程，完善民辦高校治理現代化的內部治理機制的理論研究以及構成其內部治理機制的核心要素與目標路徑。

4.治理目標。民辦高校治理追求的是“善治”，核心要義是“共治”，基本方式和保障是“法治”。弗里曼（Freeman）的利益相關者管理理論提供了一個系統而完整的利益相關者策略體系與模型。他指出，由“戰略計劃”轉向“戰略管理”，是一種面向行為導向的重大轉型。然而，只針對利益相關者關注的問題進行規劃是遠遠不夠的，該規劃的終極目標應該是制定能夠實施和可控的策略。民辦高校從管理到治理的轉變，實質上是從傳統的、單向的、自上而下的教育行政管理體系向現代的多元參與、上下互動的依法民主治理體系的轉變，并在這一轉變中凸顯出自主辦學、依法治校、社會參與、民主管理、學術自治等現代高等教育發展的基本規律，集中反映和體現出現代高等教育制度與治理體系建設的本質要求。民辦高校在依法治校的同時，有效推進內部治理體制機制的變革，使其更具創新性、靈活性和適應性，實現由傳統“管理”向現代“治理”的有效轉變。

二、治理現代化視域下民辦高校多元主體治理的模式構建

民辦高等教育發展過程中不同模式的呈現，反映的是不同民辦高校治理的不同屬性和特點。任何治理模式都是在實踐中不斷發展和完善的，需要實現一般性和特殊性的有效結合，并根據自身情況的變化隨時調整要素與結構。由于民辦高等教育仍處于轉型發展期，治理體系也在探索發展階段，因此多元主體治理模式將是民辦高等教育制度變遷的方向，也是高校從追求辦學規模轉向追求辦學質量、提升辦學層次的有效途徑。中國民辦高校治理體系現代化，要圍繞和體現中國式現代化的本質要求和鮮明特征來建構。

1.在治理理念和治理依據方面，中國民辦高校治理現代化應堅持“以人為本”的治理理念，滿足學習者多樣化需求，服務全民終身學習需求。民辦高校在采取多元主體治理模式時應樹立治理現代化的辦學理念，優化民辦高校章程，使其與相關教育法律法規相配套，用法律規范、引導、支持和保障民辦高校健康發展。針對民辦高校治理中存在的問題，如隨著民辦高校的規模擴張、改革探索中出現的公共需要與傳統管理間的矛盾，應遵照《中華人民共和國立法法》中法律規范沖突的解決原則，“上位法優于下位法、特別法優于一般法、新法優于舊法”的基本要求，實現依法治校。總之，民辦高校多元主體治理的首要任務是明晰現代產權關系，堅持民辦高校公益性的基本原則，使民辦高校章程成為依法治校的治理依據和行動指南。

2.在治理主體和治理結構方面，中國民辦高校治理體系現代化應體現為貫徹黨的方針政策，保障社會主義辦學方向，依照法律法規參與學校重大決策并實施監督等。民辦高校多元主體治理是以政府宏觀指導為導向，以董事會領導下的校長負責為核心，以投資產權體系清晰的舉辦者為基礎，以家校協同育人為保障。多元主體是民辦高校辦學投資、權力安排、資源調控、教育組織、行為協調、利益整合等治理過程中的核心要素，也是在治理中形成多元主體共建共治共享的治理格局和整體有機協調的決策、執行、監督、保障運行過程中的主導因素。治理過程中的利益相關者不僅包括政府、民辦高校舉辦者、管理者，還包括教師、學生及家長。總之，如赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）提出的協同理論，強調系統要素協作；埃爾頓·梅奧（Elton Mayo）提出的人際關系理論，建立參與式治理模式，研究人的個體行為和群體行為，強調滿足人的社會需求。這些相關的治理理論均提倡多元主體治理，強調互動性、參與性和協調性。本研究通過制度約束，保障舉辦者和教職工參與管理的權益，保障民辦高校共同治理的有效實現。

3.在治理能力和治理效果上，中國民辦高校治理現代化應體現中國特色，即必須推動教育內涵式高質量發展。治理能力是教育利益相關者通過民主機制激發辦學活力，厘清權責利的管理要求，從教師能力、行政能力、議事規則、決策程序、現代化治理幾個維度推進民辦高校治理的內生動力。民辦高校要按照治理現代化的內在邏輯，推進學校治理能力現代化。在教師能力方面，以提高教師的教研科研能力為依托，關鍵是發現并吸納有治理能力的教師參與學校治理；在行政能力方面，高校要具備觀念創新、資源整合、管理服務的能力，實現從“個人治理”轉向“制度治理”；在議事規則方面，完善書記監督、董事長領導、校長負責的制度；在決策程序方面，發揮黨組織作用，要嚴格執行決策流程；在現代化治理上，不斷推進法治校園建設、實施數字化轉型發展，以公益性為民辦高校治理能力現代化的目標取向與價值旨歸，最大限度地實現教育公益性。提高民辦高校的治理能力，必須對其內部和外部的管理體制進行創新，建立具有切實執行力的運行機制，促使民辦高校走向法治化和民主化的發展之路。總之，民辦高校治理能力和治理效果提升的關鍵是圍繞治理主體決策權、管理權和控制權，解決權力分配問題，主要解決民辦高校現實治理問題中科學維度與價值維度、理論邏輯與實踐邏輯統一的內在要求，激發各利益相關者的積極性、主動性和創造性，實現民辦高校利益最大化。

民辦高校的多元治理主體以治理依據為核心，通過治理能力和治理方式的不斷豐富與完善，縱深推進法治校園建設和實施數字化轉型發展，不斷優化分層次管理，以期達到決策科學、政府支持、家長放心、學生滿意的治理效果，以此構建一個治理現代化視域下民辦高校多元主體治理模式內在機理的理論框架（見圖1）。民辦高校多元主體治理模式的內在機理遵循著“條件—行為—結果”的模式，即民辦高校多元主體在依法治校的辦學環境下治理學校，并呈現出一定的治理效果。

三、治理現代化視域下民辦高校多元主體治理的實踐路向

民辦高校多元治理主體遵照協同治理機制支持管理服務的過程，是民辦高校實現法治化、民主化、科學化、信息化的現代化治理過程。法治化是治理現代化建設的基石，以修訂民辦高校章程、明晰產權關系，配套相關法律法規建設為核心要義的治理依據，是民辦高校合法發展的方向；民主化是治理現代化建設的活力源泉，健全董事會成員結構，完善議事規則與程序，規范辦學行為，加強監督為重要的治理方式和治理能力，是民辦高校有序發展的目標；科學化是治理現代化建設的規律遵循，厘清專家治校、教授治學、校企融合、家校協同為時代方向的治理主體，是民辦高校持續發展的力量保證；信息化是治理現代化建設的內在要求，體現各方滿意度為顯著特征的治理效果，是民辦高校健康高質量發展的實然旨歸。

1.深入研究民辦高校的治理依據。“欲善治，首先得有良法”，民辦高校治理的各項制度設計、權力運行等要以高等教育法為依據，從而為治理主體的治理行為提供規范依據和矛盾解決機制，以保持民辦高校治理的穩定性和持續性。道格拉斯·諾斯（Douglass C. North）關于制度變遷的路徑依賴理論為探究民辦高校治理策略提供了分析視角。從“目標—路徑”的角度而言，民辦高校多元主體治理模式的內在機制包含兩個過程：第一個過程是多元治理主體在治理依據的支持下制定提升治理能力的策略；第二個過程是多元治理主體將治理策略付諸實踐，即制定議事規則、決策程序等，不斷優化治理能力。民辦高校的章程要依據相關法律和程序及時修訂，緊跟地方發展趨勢。各治理主體依據配套的法規政策將決策與執行兩權分離，規范各利益相關者的關系，依據相關制度行使相應的決策權、管理權。

2.建立分類管理協同治理機制，優化民辦高校治理策略。根據《中華人民共和國公司法（2018修正）》相關條款規定，中國民辦高校的法人治理結構是指以董（理）事會、校長、黨委、監事會、學術委員會為代表的組成機構及相應的制度安排，治理結構的職責分配與功能發揮在一定運行機制的調節下進行。民辦高校的治理方式遵循分類管理下的分層次管理，要從管理形式和組織模式上解決兩個重要問題：宏觀層面的政府、民辦高校、社會的新型關系和微觀層面的學校內部法人治理結構體系。根據民辦高校的產權歸屬劃分營利性法人與非營利性法人，并分別構建不同的治理結構模式。進一步完善民辦高校法人治理結構，理清高校內部的權力制衡與分配問題。一方面，地方政府出臺分類管理辦法，健全相應省級領導主持、教育部門牽頭的協同管理機制，搭建產學研服務平臺，形成和完善專業鏈、產業鏈、崗位鏈、創新鏈相互對接的高等教育與產業集群聯動的發展機制。另一方面，政府出臺政策，引導民辦高校平衡公益性辦學與投資營利性間的關系。明確非營利性民辦高校的生均撥款流程與舉辦者辦學和捐贈辦學的獎勵政策，制定營利性民辦高校合理回報和貢獻獎勵的具體實施條例，建立嚴謹的財務制度、審計制度，防范財務風險，保障民辦高校分類管理有序推進落實。

3.完善具有現代化特征的民辦高校內部治理結構。“積力之所舉，無不勝也。”2018年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》和2021年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》都明確規定：學校理（董）事會應當由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成。民辦高校的治理主體包括政府、民辦高校（機構）和社會組織等，按照法律法規和學校章程所規定的程序和要求，加入或者委派代表參與理（董）事會，行使與之對應的決策權、管理權。基于此，民辦高校首先要完善董事會成員結構，確定多元治理主體以何種形式參與學校治理和決策制定，明確學術委員會在學術事務領域的主導地位。然后，在“審核性評估”“專業認證”等評估考察活動中，以項目管理模式制定項目流程圖，強化個人責任與績效考核，形成項目管理模式的持續改進機制，深入“校企合作、產教融合”人才培養模式的探索與實踐，實現民辦高校進入以分類管理、規范促進、內涵發展為主要特征的新發展階段。民辦高校法人治理結構是一種組織機構結構，將民辦高校看作獨立的法人實體，并在舉辦者、決策者、管理者和教職工等權益相關者之間建立學校營運和權力配置體系。這種結構通過責權利劃分、制衡關系和配套機制等一整套制度實現。在建立一系列制度的同時，明確了民辦高校各個利益相關者的地位、職能以及其行使職能的合法途徑，這樣就能夠形成多元主體共同參與學校治理的辦學格局和運行機制。民辦高校是一個多權力中心組織，由不同訴求的利益群體組成，多元主體治理是民辦高校治理的理想模式和必然選擇。

4.落實民辦高校治理的各方滿意度反饋。治理效果是治理主體在依法辦學制度和高等教育市場競爭機制中，通過分層次考察辦學質量、優化治理結構、規范權力運行、科學決策、評價反饋、采用風險預警機制，實現治理效率最大化。民辦高校的辦學質量與各方滿意度受民辦高校科學決策和預防規避風險的影響，并與民辦高校治理現代化發展呈現出正相關關系，發揮加強和助力作用。多元主體治理模式運行效率越高，治理成本就越低，治理效果越佳，治理現代化水平越高。民辦高校在治理過程中確立治理主體間權力職責關系，高效管理和保障民辦教育事業的制度安排，并非為了治理而治理，其最終目的是追求民辦高校治理效率最大化，為國家建設培養需要的人才，這里的“需要”體現的是教育治理過程的效率化帶來教育治理結果的效益化。

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