新時代民族地區社會治理的國家安全意涵及其重點推進

肖富群 周宇

［摘要］

自黨的十八大以來，黨中央不斷豐富社會治理的內涵，提升社會治理的功能定位。社會治理從促進和諧社會建設的基礎定位，演變為促進社會和諧與活力激發的重要機制，在黨的二十大報告中又提升為國家安全的基層基礎。而民族地區自然、社會與文化方面的獨特性則凸顯了民族地區社會治理對國家安全的重要意義。為追求人全面而自由的發展、回應社會發展內在張力構建新時代社會團結機制，民族地區社會治理與國家安全實現緊密契合、相互融通。國家安全視域下民族地區社會治理的推進，要重視發揚富有民族特色的新時代“楓橋經驗”，提升基層治理效能；推進民族地區市域社會治理現代化，構建立體高效的社會治理體系；促進各民族相互交流與嵌入，鑄牢中華民族共同體意識。

［關鍵詞］國家安全；民族地區社會治理；“楓橋經驗”；中華民族共同體意識

中圖分類號：C957? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）03-0096-09

基金項目：

國家社會科學基金西部項目“邊疆地區輸入型公共衛生安全風險的協同治理機制研究”（21XZZ007）、廣西高等學校高水平創新團隊及卓越學者計劃專項項目“廣西重大災害與突發事件應急管理研究”（桂教人才[2020]6號）階段性成果。

作者簡介：肖富群（1975-），男，漢族，湖南永興人，廣西師范大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，研究方向：社會治理；周宇（1996-），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，廣西師范大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會治理。廣西 桂林 541006

作為統一的多民族國家，我國民族地區的社會治理成效關乎大局。社會治理是化解人民內部矛盾，保障民生福祉，促進社會穩步發展的重要途徑。黨的二十大報告指出“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，夯實國家安全和社會穩定基層基礎。”[1]15黨的二十大報告對社會治理的內涵和功能定位均上升到一個新的高度，首次將完善社會治理體系作為推進國家安全體系和能力現代化建設、維護國家安全和社會穩定的重大舉措。在民族團結方面，習近平總書記多次強調，“民族團結是我國各族人民的生命線，要讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助。”[2]133各民族團結和諧，則人民幸福、社會安定、國家興旺。保障民族地區社會治理效能的發揮，是實現國家總體安全和中華民族偉大復興的重要內容。本文基于民族地區的獨特性以及中國共產黨對社會治理功能定位的變遷，剖析民族地區社會治理的國家安全意涵，探尋國家安全視域下民族地區社會治理的重點推進方向。

一、新時代社會治理定位變遷與民族地區獨特性

進入新時代以來，黨對社會治理的理解隨著社會的發展而逐漸深化，社會治理從單純改善民生問題、促進社會建設的定位，走向了既促進社會穩定，又激發社會活力的雙重功能發揮，黨的二十大時期，社會治理又進一步提升到維護國家安全的重要基層基礎的地位。民族地區在自然、社會、文化發展等方面的獨特性，也更凸顯民族地區社會治理的國家安全意涵。

（一）社會治理內涵與功能定位變遷

1.促進和諧社會建設的社會管理

黨的十一屆三中全會作出了改革開放的歷史性決策，并將黨和國家的工作重心從階級斗爭轉移到以經濟建設為中心的現代化建設當中。隨著農村家庭聯產承包責任制改革和城市市場經濟體制改革逐步深入，個體逐漸從農村集體和城市就業單位中脫嵌，在集體和單位之外獲得的資源、機會日益增加，人口和其他市場要素的流動性逐漸增強。伴隨著經濟的市場化轉軌，市場活力增大，公共產品和社會服務的提供方式也發生了改變，對社會化、商業化的強調使得在就業、教育、醫療、養老、住房、基礎設施等方面的供給上出現了較大的地區差異、城鄉差異和體制差異。與此相對應，也產生了一定的社會風險和社會矛盾。在這樣的時代背景下，社會治理的要旨是解決人民群眾急難愁盼問題，促進社會主義和諧社會建設。

從黨的十八大到十八屆三中全會之前，這一階段社會治理的著力點是改善民生、促進社會建設，但“社會治理”還內含在社會管理的語境之中，黨的十八大報告中使用的是“社會管理”這個表述。社會管理所涵蓋的具體內容更為基礎：一是改進政府提供公共服務的方式，解決人民關心的民生問題，建設覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，在教育、就業、健康、養老、住房多個方面作出新的努力；二是對社會秩序的維護，包括矛盾調處、流動人口管理、傳統公共安全（保障社會治安、安全生產）等內容。[3]34-39黨的十八屆二中全會延續了這一界定，指出要“切實提高政府管理科學化水平，要堅持以人為本、執政為民，在服務中實施管理，在管理中實現服務。”[4]4

此時民族地區的社會管理政策以政策上的傾斜、幫扶為主。黨的十八大報告在促進社會主義市場經濟發展方面指出，要推進經濟結構調整，“加大對民族地區、邊疆地區和貧困地區的扶持力度”；在社會民生方面也指出要“合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜”等。[3]23-35還包括執行了多年的少數民族地區補助、高考時少數民族加分等政策。

2.促進社會和諧與激發社會活力的社會治理

隨著社會轉型的進一步推進，社會運行的風險增加，且顯現出不確定性特征。一方面，隨著社會主義市場經濟的快速發展，區域發展差異進一步拉大。與市場競爭機制相伴隨的功利主義、利己主義，可能侵蝕集體主義文化價值觀，甚至降低社會成員對公共社會權威的認同，個體間社會團結紐帶有松弛的跡象。[5]另一方面，中國社會保障制度、社會福利體系仍處于建設過程中，發展并不完善，社會成員從城市的單位制、農村的人民公社等集體化制度中脫嵌后，尚未嵌入新的現代性共同體。[6]個體在流動中可憑依的保障水平較低，由于缺乏向政府反映訴求的渠道，弱勢的個體有可能采取非理性、非制度化行動來反映訴求，帶來更多不確定性，引發各種非傳統風險。

在這種情況下，以由上至下傳遞、外力約束維穩為特征的社會管理方式，既難以有效解決層出不窮的新問題，也無法激發社會活力，深化社會治理體制改革勢在必行。因此，黨的十八屆三中全會報告單獨設立了“創新社會治理體制”模塊，正式提出了社會治理的概念，指出要“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”[7]20，社會治理的相對獨立性得到了強調，社會治理體系明顯優化。首先是治理主體多元化。改進單一的政府主導的社會治理格局，鼓勵、支持社會組織與公眾參與到治理過程中，激發社會內生動力。政府定位從黨的十八屆三中全會的“政府主導”[7]70轉變為黨的十九大的“政府負責”[8]48；國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要中也強調要“完善公眾參與社會治理的制度化渠道。”[9]176其次是治理方式不斷創新。黨的十八屆四中全會指出要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。”[10]11最后，社會治理內容也不斷擴展，既包含預防和化解社會矛盾機制建設，又包含維護公共安全和國家安全等內容，論述更加詳細。[10]52

在民族地區，也超越了政策傾斜與扶持，開始重視發揮民族地區創造活力，促進民族地區物質、文化、精神全面發展。第四次中央民族工作會議指出，解決好民族問題，物質方面的問題要解決好，精神方面的問題也同樣重要，“要建設各民族共有精神家園，積極培養中華民族共同體意識。”[11]157黨的十八屆三中全會也指出要激發全民族文化創造活力。[7]582014年《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》也指出：“以促進市場要素流動與加強各民族交往交流交融相貫通為途徑，把發展落實到解決區域性共同問題、促進民族團結上”[12]106“要推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境”[12]109，促進各族群眾互相了解、尊重、包容、學習和幫助，以實際行動促進民族團結，走出具有中國特色與民族地區特點的科學發展之路。

3.作為國家安全基層基礎的社會治理

隨著中國式現代化進程的推進，我國各領域不斷發展，所面臨的風險挑戰也不斷增多。社會流動進一步加速，發展不平衡不充分的問題比較突出。信息技術和互聯網的進一步發展，促使風險的不確定性特征進一步放大，如相關信息依托互聯網爆炸式傳播，全國各地眾多網民出于共情，紛紛參與到沖突管理的過程中，沖突傳播的空間領域急速擴大，[13]這些給基層治理帶來了更多難以預料的挑戰。新問題與新情況也層出不窮：2018年美國執意掀起中美貿易摩擦，給我國經濟多個領域的正常運行帶來影響；2019年中國香港特別行政區發生的修例風波，影響到我國政治安全；2020年全球新冠疫情的爆發給國內生產、生活帶來重大挑戰。

在這種情況下，如何統籌穩定發展與國家安全變得愈加緊迫，社會治理也就具有了促進國家安全的內涵。黨的十九屆四中全會的報告將社會治理置于“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”的模塊中進行闡述，指出要通過建設社會治理共同體來保障人民福祉，構筑高水平的平安中國。[14]49-51黨的二十大報告更是將社會治理提到作為社會治理共同體機制，夯實國家安全和社會穩定的基層基礎的地位，將社會治理融入“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”的戰略部署中。[1]15自黨的十九屆四中全會起，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[14]12成為社會治理的重要內容，進一步要求形成更為團結的治理共同體來滿足人民需要，促進國家安全。

強調中華民族共同體的重要作用。黨的十九屆四中全會指出，發揮國家制度和治理體系的顯著優勢，要堅持“鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展的顯著優勢。”[14]20習近平總書記強調，“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作之‘綱，所有工作要向此聚焦。”[15]1強調在共建共治共享的治理共同體基礎上，鑄牢中華民族的共同體意識。這不僅要保證各民族人民群眾在共建共治共享的治理共同體中當家作主，于互聯互通中實現共同富裕，更重要的是構建起維護國家統一和民族團結的堅固思想長城，促使各民族人心歸聚，精神相依，形成具有強大凝聚力的中華民族共同體，做到物質、精神上緊密相連，保證國家安全。

（二）民族地區社會治理之獨特性

1.發展狀況薄弱化

從區位分布上看，民族地區大多地處邊疆和邊境地區，離政治、經濟和文化中心較遠，社會經濟文化發展相對滯后。民族地區自然條件較差，大多處于高原寒冷、干旱沙漠、丘陵山區地帶，我國西南邊疆民族地區還處于喜馬拉雅地震帶之上，遭受自然災害的風險也更大。旱澇災害、地震泥石流等災害頻發，嚴重影響當地人民的生命財產安全，災害造成的巨大經濟損失也阻滯了民族地區的經濟發展。

從民族發展歷史來看，自然地理條件的閉塞，影響了當地居民與外界的交流互動，進而形成了各具特色、文化各異的多樣化民族。但與外界缺乏交流互動，也給民族地區社會發展帶來了負面影響。高山、高原等特征使得民族地區建設鐵路、公路的難度較大，交通基礎設施不發達，使得民族地區經濟社會發展也受到阻礙，在這種情況下，民族地區的社會建設水平也較低。與東部沿海地區相比，民族地區在日常生活水平、醫療保健狀況、社會公共設施等多方面都有較大差異，這可能會給民族地區社會成員帶來較大的“相對剝奪感”，甚至會加深與其他民族間的隔閡，這些情況給民族地區社會治理帶來了更多挑戰。

2.民族生態多元化

多民族是中國的特色，各民族共同創造了悠久又繁榮的歷史與文化，中華民族的歷史演進使各民族在分布上有著交錯雜居特征，在民族地區，多種少數民族共同生活。在當前社會轉型、社會流動加速背景下，這一特征也更加明顯。如西北的新疆地區，居住著維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、回、柯爾克孜、滿、錫伯、塔吉克等民族，民族文化和族際關系呈現出多元化特征。各民族的文化、傳統習俗和宗教信仰有所差異，在日常生活、生產與交流互動中可能會產生矛盾沖突，影響民族關系和諧。在社會治理上，不同民族在其產生和發展過程中也形成各具特色的矛盾處理機制，有著約定俗成的民族習慣法。[16]如何協調不同民族的文化習俗差異，整合各具特色的治理機制和邏輯，調處民族間矛盾，做到和而不同，保障族際關系和諧穩定，是多民族文化共生發展對民族地區社會治理提出的新挑戰。

另一方面，文化傳統又影響民族、國家認同，長久以來多民族對統一國家整體的認同發揮著重要作用，構筑了統一的歷史與現實。如果在民族交往交流交融過程中發生的矛盾處理不當，可能會導致某一民族對自身文化傳統產生過強認同而排斥其他民族的文化傳統，甚至引發民族地區對國家整體性認同的消退，影響中華民族共同體精神的構筑，破壞國家安全。同樣，在各民族自身所認同的文化價值觀傳統下，各民族的社會治理流程、習慣等有所差異，各種約定俗成的、不成文的軟性規則占據優勢地位，這些也都加大了民族地區社會治理的難度。

3.矛盾復雜化

民族地區地緣與宗教因素相互交織，矛盾復雜。民族地區大多地處邊疆，與其他國家接壤，有一半以上少數民族與外國同一民族相鄰居住，如東北邊疆民族地區的朝鮮族、俄羅斯族和赫哲族均為跨境少數民族。在民族文化繁盛、地緣因素復雜的情況下，民族地區的宗教信仰同樣呈現多元化特征，如我國云南地區宗教種類多，宗教因素與民族因素交織，少數民族信仰宗教的情況較為普遍，佛教、道教、伊斯蘭教、基督教信徒眾多，同時每一類宗教中又能分成多種不同教派。宗教作為文化繁榮發展的重要內容，是人類文明的不可或缺部分，但宗教強大的社會動員能力一旦被惡意利用，就會帶來極大破壞。

民族地區經濟社會發展較為薄弱，又有著多元各異的民族文化、傳統習俗和宗教信仰，交流與交往中正常的糾紛與沖突不可避免，一旦被宗教極端勢力和恐怖主義乘虛而入，展開惡意滲透與煽動，使正常沖突擴大化，將嚴重影響國家統一和安全。近年來民族地區的公共突發事件就嚴重干擾了民族地區的正常生活秩序，破壞族際和諧、危害人民的生命財產安全。民族地區是反對恐怖主義、宗教極端主義的前沿陣地，其社會治理現狀更為嚴峻。

二、新時代民族地區社會治理的國家安全意涵

隨著中國現代化、市場化轉型的推進，新的社會風險和社會矛盾不斷出現，社會治理也從靜態管理走向動態治理，從單純化解沖突走向維護國家安全。民族地區自然、社會與人文發展更具獨特性，凸顯了民族地區社會治理的國家安全意涵，既有理論基礎，也有其實踐邏輯，更是對現實要求的回應。

（一）對人全面而自由發展的追求是民族地區社會治理與國家安全相契合的理論基礎

人全面而自由的發展，是馬克思基于對資本主義制度及社會的批判所得出的重要結論，也是衡量社會發展程度的最高價值標準。馬克思指出“代替存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”[17]53首先，人的類特性是自由的、有意識的創造活動，[18]273即自由自覺的創造是人類本身的特點，要求人的個性、人格、創造性等本質不受阻礙地全面發展。與資產階級的市民社會下人異化為商品、使得人自由而全面發展的人類性價值屈從于市民社會的延續與發展全然不同，[19]人自由的發展是自由自在塑造美的過程。其次，人具有社會性，人的本質是一切社會關系的總和，[20]501同資產階級的市民社會所宣揚的排斥他人、個人至上的個人主義不同，人要在社會當中發展，才能真正走向自由。人的全面而自由發展，不僅是自身的人格、品質與創造力的發展，還包含形成交互性、開放性的人類社會共同體，促進人的社會關系極大豐富，保證經濟、政治多種權利的充分實現。

對人全面而自由發展的追求，是民族地區社會治理創新的根本緣由。黨的十九大報告中強調，要努力形成有效的社會治理、良好的社會秩序，促進全國各族人民的獲得感、幸福感和安全感更加充實。[8]842021年中央民族工作會議指出“必須堅持各民族一律平等”，[15]1保障各族群眾的合法權益。保障民族地區人民的生活質量、提升民族地區人民的發展能力是黨和國家一直以來堅持的有效治理舉措。黨的十八大報告中就已經體現出對民族地區教育資源、社會發展資源的傾斜政策，也能看到對在民族地區推廣和普及通用語言文字的重視。[3]33-35對各民族交往交流交融的重視也不斷提升。[14]31黨和政府著眼于民族地區的人的發展需要，不斷增進民族地區人民素質和創造力，促使其參與自身生存空間的治理實踐，積極建構新時代的社會性聯結，捍衛各族人民全面發展的權利，體現了對人的全面自由發展的深化和對人民安全的追求。

國家安全的維護同樣基于實現人全面而自由發展這一根本旨歸。總體國家安全觀首要關注的就是人民：“堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨”“堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎。”[21]4-5國家安全的最大特點在于其人民性，對政治、經濟、科技、文化和社會諸領域安全的強調，就是對人全面而自由發展的強調，保障全國各族人民行使政治權利、享有改革發展成果及和諧理性的文化氛圍，最終促進全體人民的成長發展，豐富人的社會性內涵。

黨的二十大報告形象地指出，“江山就是人民，人民就是江山，中國共產黨領導人民打江山、守江山，守的是人民的心。”[1]13在國家各領域安全的狀態下，民族地區社會治理才能不斷創新，實現各族人民的全面發展，而全國各族人民素養和發展能力的提升，才能進一步維護國家總體安全。對人本身的重視與發展，使得民族地區社會治理與國家安全緊密相連。

（二）社會發展的內在張力是民族地區社會治理成為國家安全基層基礎的實踐邏輯

隨著中國式現代化進程的不斷推進，傳統社會整合被打破，社會流動性增強，發展與穩定的矛盾凸顯。傳統社會中，人們以血緣、地緣關系為基礎形成的共同體意識、傳統價值而自然凝聚在一起，同質、封閉、穩定、低流動是其主要特征。隨著社會轉型發展的推進，舊的社會秩序與傳統逐漸消解，社會的變動性、流動性和不確定性逐漸增強：隨著“單位制”等集體機制的松弛、社會主義市場經濟的深化發展，社會成員在社會中獲得了更多自由空間，人們的職業、身份在不同區域、行業間的流動中頻繁變動，社會階層也不斷分化。由于利益和觀念的差異，階層及民族間的矛盾沖突也時有出現。

中國式現代化道路具有外生性與壓縮性，這使得中國社會發展與穩定之間的張力更為劇烈。自鴉片戰爭后，西方列強對中國的侵略不斷加深，傳統社會逐漸解構，中國的現代化道路在壓迫下被迫開啟，所面臨的現代化道路更加艱難：幾十年戰火的破壞，導致新中國工業發展基礎非常薄弱，生產力水平低下；社會發展水平低，社會保障幾近于無……因而從欺辱與壓迫中站起來、富起來、強起來的渴望深深根植于全國各族人民的血液中，追趕與發展成為了中國現代化發展的基調。本該依次進行的工業化、城市化、農業現代化等任務因此被迫壓縮在同一時空中，使得前一時期的矛盾沒有解決，新的矛盾又疊加出現。[22]對民族地區來說，不但面臨社會轉型的風險挑戰、工人發展與生存、人口流動加速、城鄉二元結構的現實，而且自身發展較為薄弱，民族文化與宗教信仰多元化，其所面臨的矛盾也更加復雜。各民族文化習俗、治理習慣和信仰的差異可能是糾紛的引爆點，而民族地區與發達地區的發展差異，可能帶來民族地區的“相對剝奪感”，增加地區間隔閡。在信息化時代，信息洪流對發展的沖擊與裹挾，使得民族地區社會發展的內在張力更為顯著，不利于民族團結，影響國家政治安全的實現。

民族地區社會治理是解決矛盾沖突，促進民族地區乃至整個社會穩定的重要手段。在社會治理內涵與功能定位的變遷過程中，解決社會矛盾，維護社會秩序穩定一直都是社會治理的重要內涵。黨的十八屆三中全會提出要“創新有效預防和化解社會矛盾機制”“使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障”。[7]71黨的二十大報告也再次強調了處理人民內部矛盾，注重基層發力的內容。[1]15民族地區作為中國社會的重要組成部分，同樣貫徹著這樣的社會治理理念。在治理實際中也更加強調各民族的高質量發展。習近平總書記在第五次中央民族工作會議中強調：“充分考慮不同民族、不同地區的實際，統籌城鄉建設布局規劃和公共服務資源配置，完善政策舉措，營造環境氛圍，逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入。”[15]促進各民族交往交流交融，在增進相互理解，促進共同富裕基礎上化解民族間的隔閡與矛盾，應對社會發展的內在張力。

國家安全是社會穩定的最高目標要求。中央國家安全委員會第一次會議指出，成立國家安全委員會是實現國家長治久安的迫切要求。[21]3-4會上提出的總體國家安全觀清晰地描繪了我們所要建設的國家安全框架，要“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”。同時也對社會轉型過程中社會諸領域安全做了明確部署，指出要構建政治、國土、軍事、社會、文化、信息等多領域的一體化安全。[21]4總體國家安全觀為促進新時代的社會整合，維護社會穩定和國家統一，堅定不移地走中國式現代化發展道路提供了基本保障。

秩序穩定并不直接等于安全，和諧的社會秩序還需要構建持續的安全機制。黨的二十大報告指出，要“統籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩定基層基礎……建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局。”[1]15社會治理更貼近基層的功能定位，促使民族地區社會治理成為民族團結與國家安全的重要基層基礎，二者統一于社會發展的實踐邏輯，統一于實現中華民族偉大復興中國夢的奮斗目標。

（三）新時代社會團結機制的構建是民族地區社會治理與國家安全相融通的現實要求

現代化轉型不斷打破舊秩序，促使社會從傳統走向現代的同時，個體也從傳統社會的整合機制和價值文化下解放，獲得了更多自由空間和資源。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，社會成員由“單位人”逐漸轉變為“社會人”，各族人民可以在更加廣闊、流動、多元的社會空間中獲得更好的發展，但也可能遭遇個體從傳統社會聯結中脫離卻又沒有新的組織機制承接的尷尬境地。隨著個體自由發展過程的推進，個人意識也不斷覺醒，在信息爆炸和互聯網蓬勃發展的情況下，個人被信息裹挾并圍困在“信息繭房”[23]中，社會觀念糾纏與分裂也更加激烈。對經濟發展的過度追求也帶來了文化價值觀的離散。有學者指出，在西部大開發等民族地區現代化建設的政策支持下，民族地區經濟得到發展，但快速發展的現實和現代化意識也形塑了其專注于物質經濟的發展導向，單向度發展思維使得民族地區人們過于強調工具理性，[24]而非實現人的幸福與社會全面發展。

同時，個人與國家之間缺乏相應的組織機制，集體意識消解，個體之間互動失序，引發了一系列矛盾沖突。具體利益的紛爭實質上反映了社會聯結的斷裂。一旦惡性的社會組織聯結占用了社會聯結的“真空”，就會把社會和個體引向災難[25]，在民族地區更是如此，地緣特征和宗教多元化使得民族地區的意識形態紛爭更為激烈。一些宗教極端主義和恐怖主義乘虛而入，利用地緣優勢和跨國少數民族進行意識形態滲透，組織各類極端性活動，在信息化、全球化時代，還會利用網絡進行傳播，嚴重影響我國民族地區社會穩定，不僅人民安全得不到保障，更危害國家政治安全甚至總體安全。

對民族地區社會治理來說，不僅社會矛盾沖突的處理非常緊迫，在精神方面倡導新公共性、培育集體意識、構建新時代的社會團結機制的要求也迫在眉睫。如果觀念的分裂得不到整合、制度的缺失得不到重構，民族地區就無法得到全面發展，國家統一和安全的目標就無法實現，在這個意義上，民族地區社會治理與國家安全統一于社會團結機制的構建。

習近平總書記在中央民族工作會議中強調，要“以鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線”“全面推進中華民族共有精神家園建設”。[15]1要促進各族人民民心相聚，精神相依，形成凝聚人心、團結奮進的強大精神紐帶。加大馬克思主義祖國觀、民族觀、文化觀和愛國主義的宣傳教育。社會治理功能定位的深化也要求建設共建共治共享的社會治理共同體，也反映出對社會發展高層次團結要求的回應。[14]49-51各族人民在多民族共同起源，相互交流成長歷史的學習中筑牢社會團結機制的思想基礎，在努力構建共建共治共享的社會治理共同體基礎上鑄牢中華民族共同體意識，建立起新時代的社會團結機制，才能更好化解矛盾沖突，抵御錯誤意識形態的攻擊滲透，發揮民族地區社會成員的主動性、創造性，以理性平和、自尊自信的態度共享民智、共同建設，真正做到人人共享，促進民族地區社會穩定，實現國家總體安全。

三、國家安全視域下民族地區社會治理的重點推進

民族地區社會治理與國家安全緊密相連。為了應對社會發展的內在張力，實現各族人民在社會中的有機團結，落實在實踐層面，一方面要構建富有民族特色的基層、市域社會治理模式，重視社會治理立體化機制建設，以更加寬闊的視野應對風險挑戰；另一方面，要更重視各民族間交互融通、全方位嵌入，鑄牢中華民族共同體意識，促進國家安全。

（一）發揚富有民族特色的新時代“楓橋經驗”，推進民族地區基層治理

黨的二十大報告指出，“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的機制……及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”[1]15-16強調了基層治理是保障國家安全的基礎性防線。民族地區在獨特的自然與社會發展歷程中形成了各具特色的文化傳統和社會治理組織。在民族地區推進社會治理，要發揚富有民族特色的新時代“楓橋經驗”，促進民族地區基層治理效能的提升。

“楓橋經驗”是中國基層治理的重大創新，指的是20世紀60年代楓橋鎮干部群眾共同創造的，強調發動和依靠人民群眾，做到矛盾就地解決的基層治理經驗。經過幾十年的發展，新時代“楓橋經驗”形成了“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的基本內涵。[26]矛盾不上交，是其核心內涵。在民族地區，要考慮民族地區的獨特性，構建科學合理的基層治理機制環境，形成黨委、政府、公眾與社會的良好互動平臺，不斷吸納民族地區獨特的社會組織、社會力量，培育各族人民群眾共同參與、積極化解矛盾的意識和能力，做到多主體權責界限明晰，良性互動。

民族地區特有的社會組織，對本地域范圍內的文化習俗、宗教信仰都更加熟悉，在基層治理過程中也能提出更有針對性的措施，起到對癥下藥的作用。[27]當民族群眾之間的矛盾糾紛涉及某一具體民族的文化傳統時，只有該地區特有的社會組織才能起到有效的調解作用。如彝族傳統的“家支”，是基于血緣而生成的親密的親屬團體，“家支”內部成員在生活和生產中互動，不斷發展內部互助合作，結成了利益共同體，“家支”也成為了彝族人民的生存基礎和情感中心，在彝族傳統社會當中，“家支”是解決矛盾糾紛的基本行動單位，有很強的組織力和行動力。[28]

同時要發揮黨建引領的積極作用，推進治理方式的不斷創新，推進自治、法治與德治相結合的治理方法，在三者良性互動的基礎上推進網格化治理、精細化治理，將社區及村委會等作為社會治理的基層著力點，實現在一個完整框架中解決民族地區人民群眾的真問題。以黨建引領來充分整合行業、單位和街道資源，推動人力、物力和管理資源向社區傾斜，著力構建“大黨建”的工作格局，以推動“大服務”工作體系，為民族地區基層群眾發揮主動性和創造性提供更廣闊的平臺。

（二）推進民族地區市域社會治理現代化，構建立體高效的社會治理體系

在社會發展過程中，許多深層次的矛盾沖突出現在基層，但涉及的沖突對象、政策機制卻超出了基層治理的范圍，民族地區的獨特性同樣引發了更多深層次沖突，因此需要在更高的層級、更廣泛的領域進行處理，市域社會治理現代化的概念也應運而生。黨的十九屆四中全會指出社會治理是國家治理的重要內容，在加強和創新社會治理方面，除了強調要構建基層社會治理新格局，還指出要“加快推進市域社會治理現代化”。[14]51

市域社會治理指的是在設區的市的范圍內構建和推進社會治理體系，不僅包含城市社區的治理，也涵蓋了鄉村的治理。市域社會治理是基層治理與國家治理相連接的中間層級，起到承上啟下的重要作用，[29]有著無可比擬的治理優勢。從治理范圍來看，市域社會治理范圍更廣，站在城鄉共同發展的角度處理問題，能夠起到統籌城鄉發展，消解結構性矛盾的作用。中國在集中力量推進工業化、城市化發展的同時，也留下了一些結構性問題，其中最為明顯的是在發展過程中形成的城鄉二元結構，城市和鄉村在基礎設施、經濟發展、社會保障水平等方面存在明顯差異，這點在民族地區也同樣很顯著。多元的民族文化和信仰與城鄉差異互相交織，流動人口、留守人口的權利和保障相關問題不斷出現，僅僅依靠對農村或城市進行單一治理，往往難以化解。

民族地區市域社會治理體系與能力的現代化，有助于同“全域聯動、立體高效的國家安全防護體系”相銜接，促進民族地區實現個人-社會-國家一體化發展與安全。基層、市域與國家的銜接，也是尋回個人與國家之間社會聯結機制的過程。要著重解決深層次的結構性問題，拓寬治理范圍，化解民族地區在經濟社會現代化發展中出現的矛盾沖突，彌合社會不平等，實現真正的共同富裕和民族團結。

（三）促進各民族相互交流與嵌入，鑄牢中華民族共同體意識

鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的主線，要維護各民族根本利益、引導各族人民樹立起休戚與共的共同體理念，促進各民族共同維護好國家安全和社會穩定。這需要充分考慮不同民族的文化傳統和不同地區的實際情況，促進各民族交往交流交融，建立相互嵌入式的社會結構和社區環境。民族地區社會治理要統籌布局規劃、地方資源配置，營造交往交流的環境氛圍，進而實現各民族在空間、文化、經濟、社會和心理多個方面的全方位嵌入，在充分交流互幫互助的基礎上，鑄牢中華民族共同體意識，推動中華民族共同體建設。

促使民族地區在多民族共同生活中發揮自身活力，不僅可以提升民族地區人民群眾的生活質量和幸福程度，在社會轉型，社會流動加速的背景下，也能增強民族地區社會成員的流動能力，在相互交往交流交融中找到科學合理的相處方式，有利于民族地區社會成員適應社會的大流動格局。最重要的是，各民族人民只有在相互交流的實踐基礎上，才能形成更為穩固的中華民族共同體意識，確保民族團結和國家安全。如新疆溫宿縣吐木秀克鎮尤喀克塔尕克村著力構建相互嵌入式的社會結構和社區環境，從各族人民日常生活居住、學習、工作等方面入手，加強基礎設施配套建設、小區改造，共打造空間互嵌示范社區、村民小組達1430個，建設民族團結商貿街161條，促進各族人民群眾在共同生產生活中加深了解，增進感情。[30]

中華民族共同體意識的牢固，是新時代集體意識的重要內容，在各民族團結奮進的思想基礎之上，能夠推動民族地區社會治理的進一步發展，增強民族地區社會成員能動性，實現地區發展。隨著現代化進程的推進，社會成員自身的主體性和自由度越來越高，更加需要新的社會團結機制和公共理性的培育，不僅通過社會治理解決社會沖突與問題，還依托中華民族共同體意識達成相互謙抑和理解的狀態，將矛盾沖突化解在萌芽狀態，更重要的是，以各民族團結一致的精神信仰來抵御極端主義和恐怖主義的攻擊和滲透，實現總體國家安全。

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收稿日期：2022-12-11 責任編輯：王 玨