村級限額以下建設工程交易管理的發展研究
——基于江蘇省江陰市祝塘鎮的實踐

文/譚蕓（江蘇省江陰市祝塘鎮人民政）

一、引言

村級限額以下建設工程（俗稱“小額工程”）項目是指全部或部分由村集體出資、且單項合同估算價未達國家規定的必須公開招標金額標準的建設項目。這些項目范圍涵蓋道路建設、水利工程、照明設施、房屋新建和裝修等多個領域，是有效提升人民群眾幸福感和獲得感的重要著力點，但工程往往金額小、數量多、施工地點分散、不利于監督，如何將村級小額工程做實做好，是一個值得重點關注的課題。

二、文獻綜述

我國的建設工程招投標工作始于20 世紀80 年代初，90 年代后期各省招投標監督管理機構逐漸建立起來，適合我國國情的工程招投標制、建設監理制、項目法人責任制等隨之建立完善[1]。進入新世紀，尤其是2015 年國務院辦公廳印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》后，公共資源交易的服務網絡向鎮村層級進一步延伸，村級小額工程由原來的分散交易，逐漸向集中交易轉變，工程交易的標準化、透明化不斷提升[2]。然而，圍標串標、利益輸送、濫用職權和其他違法違規現象仍然不斷發生，并呈現出形式多樣、隱蔽性強的特點，查處取證難[3]。各地交易中心紛紛結合實際，進行了有益的探索。遼寧省以綜合監督管理平臺為突破口打造閉環式監管體系[4]。貴州省將《公共資源交易管理條例》列為省政府預備立法項目[5]。重慶市將監管模塊嵌入交易平臺，通過自動篩選特定指標生成“可疑線索分析報告”。江蘇的“e路陽光”采集工程建設項目“全生命周期”中的相關信息及風險預警數據[6]。粵港澳大灣區、川渝城市群等還在探索“區塊鏈條+公共資源交易”服務模式，在城市群之間、省區之間、城市之間實現跨區域合作[7]。經過多年的發展與實踐，各地公共資源交易中心都探索出了一條適合本地實際情況的模式，為村級限額以下工程交易管理提供了寶貴經驗。

三、研究地情況

祝塘鎮在江蘇省江陰市東南部，是徐霞客祖居地、江蘇省重點中心鎮，擁有“江南外貿第一鎮”“江蘇省綜合實力百強鎮”等多項榮譽稱號。鎮域面積59.59 平方千米，下設12 個行政村，本地人口5.9 萬，流動人口8.4萬。2017 年江陰市行政管理體制改革時，祝塘鎮成立行政審批局，下設公共資源交易中心，負責村集體資金投資的限額以下建設工程項目招投標工作。僅2022 年，就有46 個村級限額以下建設工程項目進入鎮公共資源交易中心交易，合同預估價累計4710 萬元，中標價累計3530 萬元，節約資金1180 萬元。經過多年的發展，鎮交易中心的管理制度進一步完善，工作流程進一步規范，設施設備進一步完備，專業人員進一步配齊配強。當前，隨著美麗河湖整治、人居環境整治的深入推進，大量分散廣、全年實施、工程量難算的小微工程，對優化村級限額以下工程交易規范性管理辦法還存在現實的訴求。

四、村級限額以下工程交易的現狀

（一）規范村級工程交易全流程管理體系

祝塘鎮成立了以鎮長為組長的限額以下工程建設項目招投標管理領導小組，制定出臺了《關于進一步加強村集體資金投資工程建設項目管理的意見》，具體規定了村集體投資項目范圍、項目計劃、項目立項、招投標管理、合同管理、監督管理等，并對立項審核、非公開招標審批、資金落實情況審批等操作流程進行了統一規范。

（二）建立統一的公共資源交易平臺

成立了鎮公共資源交易中心，掛牌在鎮行政審批局業務科，具體負責村集體資金投資限額以下建設工程項目的交易管理工作。交易中心軟硬件設施配套齊全，電子門禁、電子評標設備、視頻監控系統一應俱全，建立了規范化的開標區、評標區、定標區、監控室等功能區，每個項目的影像資料可保存三個月以上，開評標過程可查可追溯。2019 年起，村級工程招投標全部納入平臺交易；2020 年5 月起，全面實行全流程電子化；2021 年7 月起，全面推行不見面開標。

（三）鎮村聯動強化工程監管

村級層面，村務監督委員會認真落實民主監督制度，實現村務全過程、全方位監督。對村集體資金投資工程建設項目要實行全流程監督，對涉及村民切身利益的村級重大事項實行“一事一監督”，積極聽取并收集、整理村民意見，及時向村“兩委”反饋情況、提出建議。如發現村“兩委”有決策不民主、運行不規范等問題，應督促其及時糾正。鎮級層面，在鎮限額以下工程建設項目招投標管理領導小組下設村集體資金投資工程建設項目協調管理辦公室，由建設局負責人任辦公室主任，辦公室成員由鎮經濟發展和改革局、農村農業局、鎮建設局、鎮行政審批局等部門負責人組成，共同推進村集體資金投資工程建設項目廉潔高效、優質安全的開展。

（四）推行項目年度計劃制

年初，各村根據經濟發展及服務民生需要，在充分聽取村股份合作社股東意見的基礎上對新一年度擬實施的投資額10 萬元及以上的工程建設項目進行研究，經村股份合作社理事會討論通過后確定初步實施方案，編制項目清單。項目清單應經全體股東大會或其授權的股東代表會議討論通過后由村務監督委員會審核通過并報包村領導審核，統一上報鎮黨委擴大會議討論批準后形成正式年度計劃。

（五）實行項目立項分級審核

所有村級工程項目都進行項目立項，并根據預算金額實行分級審核制。預算資金在5 萬元以內的項目由村“兩委”主要負責人逐級把關審核；預算資金在5 萬元以上（含5 萬元）、10萬以下的項目按前流程經村級審核后，報鎮包村領導進行審核；10 萬元以上（含10 萬元）、30 萬以下的項目按前流程經包村鎮領導審核后，報鎮黨委副書記進行審核，并經鎮黨委擴大會議討論通過；30 萬元以上（含30萬元）、100 萬以下的項目按前流程經鎮黨委副書記審核后，報鎮長審核；100 萬元及以上項目經鎮黨委擴大會議研究同意后按照市行政審批局項目立項流程辦理相關手續并取得批復。

五、存在的問題

（一）制度設計尚未健全

縣級層面，于2018 年出臺了《江陰市限額標準以下工程建設項目招投標管理辦法》，對發包方式、程序等內容做出了相應規定，村集體資金投資的工程建設項目招投標活動可以參照執行。但全市各鎮街普遍有自己的操作方法，存在拆分項目、監管缺失、地方保護等潛在風險。鎮級層面，由鎮交易中心的工作人員具體操作程序進行，如果遇有管理辦法沒有明確規定的投訴異議程序等，只能參照國家、省市的有關規定辦理，在處理問題時又常常與實際情況不符，使交易管理難度增加。

（二）零星工程發包有待規范

近年來，“農村人居環境”“美麗河湖”專項整治在鄉村遍地開花，因農村情況復雜，整治工作只能采取逐步修整逐步完善的方式推進整體工作。對于單個自然村或者單條河道整治時工作量不大，但如果全年來算各村都有一定規模，如果簡單按照單獨發包不利于市場競爭，但是如果招標又無法預估相對準確工程量、時間上也不允許。臨時采取由鎮黨政聯席會議商議后，確定由各村進行初步排摸后，經股東大會、理事會通過后，報鎮包村領導備案后，由各村以單價詢價、比價等方式確定實施主體。

（三）各方監督存在漏洞

行業監管層面，行業主管部門對于金額偏小、數量偏多的限額以下項目沒有結合行業特點進行規范管理，使基層無所依據。行政監管層面，按照規定招標結束后，招標代理必須盡快將完整的招投標資料歸檔。但仍有極少部分代理經多次催告，仍不能及時歸檔，令后期監管造成被動。村級管理層面，2019-2020 年的檢查中，發現普遍存在應招未招標零星工程直接發包的情況，4 個村的個別項目存在串標、圍標的問題；6 個村的個別項目存在個人借用資質承攬工程情況。

（四）業務水平有待提升

一是負責工程項目的村干部調整頻繁且缺乏專業知識。2021 年以來，已有半數村進行人員調整。農村的基礎設施多種多樣，常見的道路、水利、飲用水、路燈等，其技術要求各不相同，村級管理人員缺乏專業知識。二是鄉鎮交易管理工作人員缺少定期培訓機制。鎮交易中心工作人員由相關科室調任或定崗招聘，有一定專業基礎。但面對交易系統的升級、新的政策法規出臺，主要靠工作人員自學，知識更新速度跟不上。三是招標代理機構工作人員不穩定，尤其是全面取消代理資質后，新的代理機構變多，人員流動性變大，新入職的代理業務不夠熟練，部分造價咨詢公司工作人員責任心不強，編制標底時出現缺項漏項情況，給招投標工作帶來困擾。

（五）數字化水平有待深化

一是軟件功能還不能滿足需求。目前，祝塘鎮符合條件的限額以下公開招投標都已實現全流程電子化，但水利水電工程、設計服務等受限于平臺功能，只能實現半流程電子化。二是軟件的兼容性問題。江蘇省使用的新點公司開發的基于IE 瀏覽器的，但該瀏覽器處于淘汰階段，經常因為不能兼容問題而不能正常運行，影響了數字化改革成效的進一步顯現。三是交易平臺擁有大量數據，但工程項目的審計仍采用傳統辦法，將大數據技術運用在監督招投標方面還有很長的路要走。

六、對策建議

（一）加強并重視限額以下工程項目的管理

村級限額以下工程項目，多為涉及農民切身利益的道路建設、公共設施、農田灌溉等，項目交易管理的好壞直接關系著人民群眾的滿意度和獲得感。建議從基層治理的角度出發，將限額以下工程項目管理和必須招標項目管理放在同等重要位置，出臺相關的規章制度和文件，作為村級限額以下工程項目規范管理的依據。可以參照政府采購管理模式（對招標采購方式和非招標采購方式分別制定相應的規章規范），規范各鎮街對限額以下工程建設項目的操作方法。同時，加強招投標制度的宣傳教育，增強鎮村干部執行相關招標投標法律法規的責任意識和工作理念，轉變村民對公開中標的外來企業施工中支持配合力度。

（二）推廣農村“工匠庫”制度化

建議參照浙江諸暨農村建筑工匠發包模式，通過推薦審核、培訓考核，選拔一批具有村級工程施工能力及村級工程組織施工能力的人員，建立農村“工匠庫”，簽署《農村工匠承接村級工程專用合同》，明確相關部門對農村工匠進行履約監管、違規處罰。對于金額較小、技術要求相對簡單的村級工程項目，直接發包農村工匠，打通了資質與能力的“壁壘”，減少了中間環節，也為村民致富創造了條件。同時，也解決村級零星工程因無法預估相對準確工程量而無法招標的問題。

（三）強化法治思想的培養

建設有效監管體制機制，使招投標各方牢固樹立“尊重立法精神”的理念，使其有能力通過法律手段解決招投標中的法律問題，維護自身和他人的合法權益。向招標人灌輸依法辦事的基本原則，使招標人能夠依法承擔招投標主體職責，要做得好，不能越位。交易中心人員、招標代理機構人員、評標專家均應當依照法律規定履行職責，以及規范的操作，真正建立公平公正交易市場環境。此外，還要加強村級工程建設項目的審計監督，強化案件查處，起到警示教育作用，強化村干部的民主與法紀意識。

（四）提高交易管理人員業務水平

建議縣級監督管理部門和行業主管部門提高培訓頻次，每年定期對鎮交易平臺工作人員、招標代理機構工作人員等業務培訓。落實交易平臺工作人員專業化、專職化，增加平臺系統建設投資，尤其在全流程電子化的普及方面、軟件兼容性等，有效地使基層體會到了數字化改革的極大好處，又使鄉鎮公共資源交易平臺真正成為公平公正營商環境建設的重要媒介。注重村干部對于工程建設、財會業務的培訓和教育，特別是工程招投標、合同簽訂、變更簽證、隱蔽工程的管理、竣工驗收、票據管理等。通過培訓增強其村級工程管理意識與能力。

（五）建設工程項目檔案統一管理

建立工程項目檔案專柜，制定歸檔保管、借閱查閱等各項管理制度，按照既定的歸檔要求，在完成項目招標后，裝訂成冊。所有建設項目招投標資料一式三份，分別由交易中心、招標人、代理機構保存。鎮交易中心要建立項目檔案專柜，將進入交易平臺的限額以上、限額以下項目招投標資料分別歸檔。各村要建立項目檔案專柜，將村級工程招投標、直接發包的資料以及施工竣工、財務資料等全過程管理進行入檔管理。代理機構要建立項目檔案專柜，將其所代理的項目資料歸檔。

（六）加大數字化監督力度

打通全省各地各級交易平臺壁壘，在更大范圍內實現數據共享，以平臺積累的大量市場主體的交易行為數據為基礎，提高數字化監管獲取數據的數量和范圍，提升監管準確性。智能監管系統，通過自動獲取不見面開標投標人網絡ID、投標文件內容雷同、投標報價偏離度等有關數據，并加以分析論證，形成“可疑線索分析報告”，方便監管機構有的放矢，實現清廉交易。數字化賦能村級權力監督，有效避免傳統單一監督手段存在的缺陷，實現村級權力運行從結果導向監督到全流程監督突破，從上級問責制約權力運行，到體制到技術協同調節權力運行。

七、結論與討論

伴隨著經濟發展、營商環境不斷提升，國家對于必須招標的項目額度會越來越大，范圍越來越小，限額以下招標項目會不斷增加，鎮交易中心和相關監管部門責任需進一步強化，投標人主體職責需進一步明確。因此，如何做好村級限額以上建設工程交易管理工作，成為當前迫切需要解決的問題之一。加強村級限額以下建設工程交易管理，對于加強工程管理，保障工程質量，改善村莊環境，防止貪腐行為，具有重要意義。相信未來村級限額以下建設工程的交易管理一定是在公平、公正、公開的原則下尋求滿足行政監督部門、建設單位、承包商三方需求的最優管理模式。