新時代鄉村治理過程中各行為主體的角色定位研究

王凱麗　黃湘媛

摘 要：為了全面推進鄉村振興，本文提出在以往鄉村治理結構的基礎上，積極引入基層政府、駐村書記、村“兩委”、社會組織、鄉村精英、農民等多元行為主體參與鄉村治理。各行為主體在鄉村治理過程中因治理理念和邏輯不同，以及對自身角色與定位認識不清，不僅出現了治理過程的越位、錯位、失位等問題，而且還面臨諸多困境和挑戰。因此，現階段明確各行為主體的職能，并使其各司其職、各盡其責，對于鄉村振興戰略落實落地具有重要的理論價值和現實意義。

關鍵詞：鄉村治理；行為主體；角色定位；鄉村振興戰略

一、問題的提出

我國鄉村千差萬別，鄉村社會千變萬化。新時代鄉村按照地域可劃分為東部沿海富裕地區、中西部農業型地區，按照功能可劃分為一般農業型地區、部分資源型地區、資源匱乏型地區。當前要提高鄉村治理效能，需要多元主體共同發揮作用。但從實踐經驗來看，部分鄉村治理模式仍體現為單一主體治理模式。而隨著城鎮化、市場化的不斷加快，這種治理模式的弊端逐漸顯現。要想破除這些弊端，鄉村社會就必須倡導多元主體治理模式。但多元共治可能會因各行為主體的角色定位不明晰，出現職能管理的越位、失位等問題。因此，明確鄉村治理過程中各行為主體的職能與角色，對于形成良性互動治理格局具有重要意義。

二、新時代鄉村治理的行為主體構成

現階段，鄉村治理過程中存在基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會組織、鄉村精英、農民等六大行為主體。各行為主體在鄉村治理過程中發揮的作用直接決定著鄉村治理效果，明確各行為主體的職能具有一定的現實意義。

（一）基層政府

基層政府有兩大職能。一是提供公共服務。如在農民就業方面，要實時摸底鄉村情況。對于脫貧戶，可為其安排財政專項資金扶持或安置村內公益性崗位；對于普通村民，可為其開設農產品生產技術以及生活技能培訓課程。在加大公共產品供給方面，以財政資金補貼和優惠政策鼓勵企業生產，擴大公共服務的提供規模。同時，加強與民間組織合作互動，建立政府、市場、民間組織分工明確、功能互補的服務供給模式，充分發揮行政機制、市場機制、志愿和互助機制等優勢，共同滿足農村居民的需求。二是維護村民自治權。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。因此，基層政府在鄉村治理過程中要減少行政干預，以提供公共服務為核心，維護村民的自治權。

（二）駐村干部

駐村干部，指從縣級以上各級機關優秀年輕干部、后備干部，國有企業、事業單位的優秀人員和以往因年齡原因從領導崗位上調整下來、尚未退休的干部人員中選派到村擔任黨組織負責人的黨員。中央和國家機關部委、人民團體、中管金融企業、國有重要骨干企業和高等學校，每個單位要向定點扶貧單位至少選派1名第一書記，為基層作出示范。駐村干部的主要職責有以下兩個方面。一是分擔基層政權責任。駐村干部要站在維護村莊整體利益和村民自身權益的立場上，健全民主選舉和民主管理制度、規范民主決策和民主監督制度。二是推動強村富民。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接方面，既要及時掌握農民生產生活情況，又要組織他們開展生產，還要積極利用新興方式幫助農作物擴大銷路，幫助農民增收致富。

（三）村“兩委”

村“兩委”作為鄉村治理的重要主體，其日常職責主要表現在兩個方面。一方面，在鄉（鎮）政府領導下，協助處理好上級制定的考核任務，并以地域為界限形成多個行政小組，積極有序開展和完成鄉村各項公共事務。另一方面，根據村民自治章程或村規民約，認真處理村莊常規工作，及時調解村民之間的沖突和糾紛，并在掌握村民實際需求基礎上主動向鄉（鎮）政府報備具體情況，同時要根據村民大會決議提供相應對策與建議。具體來講，理論層面要加強民主思想宣傳、創新基層管理體制，實踐層面要拓寬基層干部選拔渠道，引導和吸引鄉村能人、精英加入基層隊伍。要注意處理好村黨支部與村委會之間的關系，以村民（代表）會議、村民理（監）事會等為有效監督載體，實現鄉村真正意義上的“善治”。

（四）社會組織

社會組織分為內生性組織和外生性組織。內生性組織是利益共同體基于地（血）緣關系、共同利益追求及情感興趣需求，在原有自治組織外自發組成的民間團體，如村務監督委員會、村民理事會、農民專業合作社等。外生性組織是某類功能性群體為實現特定目標而通過社會分工建立起來的社會集體，如工廠、企業、醫院、學校、商店等。社會組織的主要職責有以下兩個方面。一是維護村民合法權益。既要建立健全相關規章制度，推進鄉村治理網絡化，又要采取集體商議、民主決策等方式，代表村民行使權利和發表意見。二是提供社會公共服務。既要針對特殊人群提供生活關懷、能力提升、心理調節、資源對接等服務，又要有效利用社會資源，充分發揮專業服務優勢，提高服務效率和水平。

（五）鄉村精英

鄉村精英分為內生型和外來型兩大群體。內生型是指植根于鄉土社會、通過流轉閑置和拋荒土地形成規模經營，并對村莊公共事務有所貢獻的新型職業農民。外來型是指政府引進的具有高學歷、高超技術的人才或心系鄉土、有公益心的社會能人。鄉村精英主要職責有：一是廣泛收集民情民意，代表村民向上級政府提出訴求和觀點；二是發揮軟性治理作用，協助村“兩委”調解矛盾、處理日常事務等；三是利用自身知識技能、名譽聲望發揮監督和指導作用，及時糾正村“兩委”的不合理行為。如新型職業農民在某些地區擔任村干部（即村干部中農化）；大學生村官積極宣傳惠農政策，推廣農業科技知識，逐漸成為基層干部隊伍的骨干；新鄉賢利用鄉村各項資源、政策等發展鄉村經濟，又因身處熟人社會可積極化解村民矛盾。

（六）廣大農民

農民在鄉村治理過程中既是治理對象，又是治理主體。一般來講，治理主體身份確定的重要標志是具有主體意識。如家庭聯產承包責任制就是在農民以自主意識為指導、以自身利益為驅動、以自身行動為基礎的前提下推行的。實際上，鄉村治理在某種意義上代表著農民利益與農民意志。所以，政府要尊重農民首創精神，維護農民的政治和經濟權利。現階段，各行為主體都在追求自身利益最大化，從而減少了農民發聲的渠道。為此，農民要運用法律武器來維護自身權益，積極行使參與村級事務管理的話語權。同時，基層干部也要充分尊重農民的意愿和選擇，并拓寬農民發聲渠道，為農民主體性發揮留出一定的空間。

三、新時代鄉村治理過程中各行為主體的角色定位

因村莊內部結構及區域特征差異，鄉村治理成效同預想治理效果具有一定差距。因此，各行為主體在遵循新時代新標準新要求的前提下，要考慮鄉村現實情況，從而決定自身該如何發揮作用，避免多元行為主體導致的“打太極”現象發生。

（一）基層政府——公共服務者

基層政府作為直面群眾的“第一線”，基層干部作為群眾的“服務員”，不僅要按時完成和積極應對上級政府安排的各項任務以及相應考核，而且要確保村民的合法權益和切身利益得到保障。但由于基層政權逐步下沉到村，導致村民委員會的自治權受到影響進而出現“行政化”現象。原因有二：一是政府利益與農民利益脫節，二是上級政府的附加任務繁重復雜。為此，基層政府可以從兩方面著手。一方面，要在摸清村民需求的基礎上，發揮好主導作用，明確自身職能，并下放權力、減少干預，向“發展型”政府轉變。具體來說，一是根據鄉村自然特征、資源優勢，優化特色產業結構；二是健全和細化各項規章制度，完善激勵和保障機制；三是制定招商引資優惠政策，吸引優質企業落戶。另一方面，要轉變行政觀念，專注處理職責范圍內事務，并運用信息化技術開展在線政務，向“服務型”政府轉變。一是加強對村干部的指導和監督，遏制霸凌腐敗、黑惡勢力等現象；二是解決好惠民政策的落地問題，杜絕政策落實出現造假現象；三是加強和完善農業生產設施和基礎設施建設，解決村民基本生活生產問題。

（二）村“兩委”——組織協調者

村“兩委”作為鄉村治理的重要主體，在治理過程中，不僅要充分考慮當前基層民主自治發展實際，而且要協調處理好各項具體事務。然而，由于部分鄉（鎮）政府的過度干預和權責界限不清，村“兩委”在鄉村治理過程中不僅無法履行自身職責，而且難以滿足村民對公共服務的多樣化需求。同時，部分村“兩委”故意模糊自身角色，擅自決定處理重大村務，導致村民合法權利被侵犯。為此，當前基層民主自治要建立短期和長期目標任務。從短期來看，應從三方面入手：一是政府要通過派送第一書記加強對村“兩委”的指導，并在村“兩委”與第一書記之間建立起“協作”和“共治”的緊密聯系；二是堅持村黨支部在鄉村治理過程中的領導核心地位，發揮村黨支部對村民委員會的支持保障作用；三是建立村務監督委員會、健全村務管理監督機制，強化基層民主管理、提升服務效能。從長遠來看，主要是加強村級組織后備干部的培養，其不僅要到黨校等單位學習黨的方針政策，還要去職業院校學習各項技術等。

（三）駐村干部——中介代理者

地方政府通過駐村干部將國家意志與村民訴求相關聯，所以駐村干部就成了國家和村民之間溝通的橋梁，扮演和發揮著中介的角色和作用。但受經濟環境、交通條件及生活方式等因素制約，駐村干部在處理上級交辦的任務時，或采取有選擇性的處理方式，或直接交由村干部代理執行，導致出現人員流動性、駐村暫時性以及各項舉措無法有效落實等問題。因此，從駐村干部自身來看，一方面，要扎根鄉村、深入鄉村實地調查，并針對鄉村具體情況構建專門發展模式；另一方面，要樹立“三在村”服務意識，落實好入戶走訪工作，幫助農民就業創業。從基層政府來看，一方面，要提高駐村干部選派質量、嚴格堅持選人標準，真正將想干事、能干事、干成事的干部選用起來，并采取動態調整方式加強監管；另一方面，要加強表彰獎勵工作，既要設立駐村干部崗位津貼，保證其在村工作期間的收入不低于原單位的收入，又要在綜合評價駐村干部帶領下的村“兩委”建設及工作績效的基礎上，從職級和職務方面嘉獎表現突出者。同時，還要完善駐村干部考核機制，出臺駐村干部雙向考核辦法。

（四）社會組織——代表溝通者

社會組織在鄉村治理過程中發揮著協調各方利益、整合市場資源、承擔公共事務以及打通社會關系等作用。但在實踐中，社會組織存在必須尋求政府支持和幫助以維持發展的問題。原因有兩個方面。一是尚未制定專門的社會組織法律法規。由于社會組織的社會地位缺乏法律保障，參與公共服務的權利和義務缺少具體規定，所以其在鄉村治理過程中的角色定位模糊。二是社會組織自身發展動力不足，參與鄉村治理的廣度和深度有待拓展。因此，一方面，要根據社會組織參與鄉村治理的需要，制定地方性法規，從而為保障社會組織自身發展和參與公共服務提供法律依據。另一方面，要積極尋求政府和企業的支持。政府可從政策、人力、管理等方面給予引導和支持。企業則可以合作形式從物力、財力、項目等方面進行支持和幫助。此外，社會組織還要精心打造品牌項目，進一步提高自身知名度和公信力；要通過提供營利性服務等途徑，增強自身造血功能。

（五）鄉村精英——利益表達者

鄉村精英憑借其擁有的政策解讀優勢、市場動向優勢、人才技術優勢、社會資本優勢以及綜合影響力優勢，日漸構建起國家、社會與民眾之間的互動關系，并通過發揮獨具特色的“利益表達式”作用，維系著鄉村社會的和諧及穩定。但目前我國鄉村精英流移現象嚴重，基層政府要加強對鄉村精英的培育，給予其參與鄉村治理的機會。具體來說，要從外在推力、內在引力以及本土培育三方面入手。首先是外在推力。政府要出臺相關政策，健全精英回鄉保障機制，并不斷完善創業扶持、養老保障等政策。其次是內在引力。要進一步完善鄉村基礎設施建設，為精英提供基本公共服務保障和生產專項政策優惠，吸引精英群體返鄉。最后是本土培育。一是在一定范圍內，建立和發展參與鄉村治理的專門組織。如鄉賢理事會通過制定具體制度和行為準則，明確新鄉賢在參與鄉村治理過程中的職責權限。二是發揮鄉規民約、家風家訓，以及鄰里關系、特定社會結構等非正式制度的作用，利用鄉村熟人社會特性和新鄉賢言傳身教的示范作用，引導廣大村民自覺將傳統美德內化于心、外化于行，從而規范村民的日常行為和處事方式。

（六）廣大農民——主動參與者

無論是過去還是現在，農民始終在我國人口中占絕對優勢并極具主動創造性。但受諸多因素影響，部分農民主體地位缺失，主體作用沒有充分發揮出來。首先是政治方面。受我國傳統宗族文化、宗法制度和倫理觀念等影響，一些農民缺乏獨立性、自主性和能動性。因此，一方面，要健全基層民主自治制度，并通過豐富基層民主形式，鞏固和提高民主自治效能；另一方面，要引導和幫助農民明確主體地位、樹立主人翁意識以及提高綜合素質和政治參與能力，確保其充分發揮自我管理的自覺作用。其次是經濟方面。鄉村發展相對緩慢、人口流失嚴重。因此，一方面，要實施傾斜性的利農惠農政策，積極爭取各種專項資源，持續增強農民的獲得感、幸福感和安全感；另一方面，要開展技能培訓和農業職業教育，大幅提高農民的綜合素質和生產經營水平，培育新型職業農民。最后是社會方面。農民缺乏有效暢通的利益表達渠道。因此，既要拓寬表達渠道，讓農民針對相關政策提出意見和建議，又要積極賦予農民更多話語權，促使其參與到鄉村治理中。

四、結語

本文探討了新時代鄉村治理過程中基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會組織、鄉村精英、農民等六大行為主體的角色定位、作用發揮及相互關系，一方面，旨在為新時代鄉村治理體制改革和創新提供具體方向和可行路徑；另一方面，為推進鄉村治理理論和實踐的深入研究提供內在動力。同時，為進一步提高鄉村治理效果、促進鄉村可持續發展、早日實現農業農村現代化奠定了組織基礎和社會基礎。

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[責任編輯：王芳玲]

基金項目：廣東醫科大學博士學位科研啟動基金項目（4SG23220G）；廣東醫科大學黨的建設研究課題（GDMUD2022016）

作者簡介：王凱麗（1993—），女，山西呂梁人，講師，博士，研究方向：中共黨史、基層治理。

通信作者：黃湘媛（1994—），女，廣東東莞人，助教，碩士，研究方向：文化、品牌和廣告。