高校應(yīng)評價“預(yù)算”對績效的影響

【摘 要】 高等教育“產(chǎn)出”和“結(jié)果”是“勞動能力”或“教育服務(wù)”，而“勞動能力”或“教育服務(wù)”具有無形性、易逝性和不可分割性等特征，其“產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離”與“一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡”，因此，高等教育的“產(chǎn)出”和“結(jié)果”難以計量；高等教育的“產(chǎn)出”和“結(jié)果”又具有遲效性和收益外溢性等特征，其評價受到“時間”和“空間”跨度的影響，因此，高校預(yù)算績效評價很難。每年高校預(yù)算績效評價不可能對本科四年預(yù)算資金累積投入“所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果”進(jìn)行評價。高校預(yù)算績效評價應(yīng)重構(gòu)，其思路是：高校預(yù)算績效應(yīng)評價“預(yù)算”對績效的影響，績效是預(yù)算的起點(diǎn)和終點(diǎn)。具體是：應(yīng)評價“年度預(yù)算編制對績效的影響”，評價“年度預(yù)算執(zhí)行對績效的影響”，評價“年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對績效的影響”。

【關(guān)鍵詞】 高校財務(wù)； 評價預(yù)算； 績效

【中圖分類號】 G647.5? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）17-0128-05

國內(nèi)外普遍認(rèn)為預(yù)算績效評價是對“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的評價。亞洲開發(fā)銀行在《政府支出管理》一書中認(rèn)為，“產(chǎn)出”英文為“Output”，是指服務(wù)本身即一個單位能夠提供的公共服務(wù)或“產(chǎn)品”；“結(jié)果”英文為“Outcome”，是指服務(wù)達(dá)到的目標(biāo)，它是產(chǎn)出的延伸，突出了產(chǎn)出的有效性。胡佛委員會提出的“規(guī)劃預(yù)算”（Program Budgeting，PB）就是“產(chǎn)出”，那個預(yù)算被稱為“產(chǎn)出預(yù)算（舊績效預(yù)算）”；美國《政府績效和結(jié)果法案》是第一次提出“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算模式稱為“新績效預(yù)算”。舊績效預(yù)算完成了從注重“投入”轉(zhuǎn)移到注重“產(chǎn)出績效”上來；新績效預(yù)算完成了從注重“產(chǎn)出”轉(zhuǎn)移到注重“結(jié)果”上來。筆者理解，“產(chǎn)出”可能是“正品”，也可能是“次品”，還可能是“廢品”；而“結(jié)果”注重有效性即強(qiáng)調(diào)“正品”。但高等教育對“產(chǎn)出”與“結(jié)果”評價和高校預(yù)算績效對“產(chǎn)出”與“結(jié)果”評價都很難計量或很難準(zhǔn)確計量。

一、高?？冃Ш茈y對“產(chǎn)出”和“結(jié)果”評價

（一）高等教育“產(chǎn)出”是什么

筆者自2013年出版《高校預(yù)算管理研究》一書以來，一直在思考預(yù)算績效的“產(chǎn)出和結(jié)果”是什么？如何計量評價？

1.高等教育“產(chǎn)出”是“勞動能力”

馬克思認(rèn)為：“教育會生產(chǎn)勞動能力?！盵1]他指出：“我們把勞動力或勞動能力，理解為人的身體即活的人體中存在的、每當(dāng)人生產(chǎn)某種使用價值時就運(yùn)用的體力和智力的總和。”“商品世界就分為兩類：一方面是勞動能力。另一方面是商品本身。”[1-2]

2.高等教育“產(chǎn)出”是“教育服務(wù)”

馬克思指出：“任何時候，在消費(fèi)品中，除了以商品形式存在的消費(fèi)品以外，還包括一定量的以服務(wù)形式存在的消費(fèi)品?！边@種“以服務(wù)形式存在的消費(fèi)品”，具有價值和使用價值，是整個消費(fèi)品中一個重要組成部分。[1]

馬克思認(rèn)為，“整個‘商品世界可以分為兩部分：第一，勞動能力；第二，不同于勞動能力本身的商品。有一些服務(wù)是訓(xùn)練、保持勞動能力，使勞動能力改變形態(tài)等等的?？傊鞘箘趧幽芰哂袑ｉT性，或者使勞動能力保持下去的。例如學(xué)校教師的服務(wù)、醫(yī)生的服務(wù)……購買這些服務(wù)，也就是購買提供‘可以出賣的商品等等。即提供勞動能力本身來代替自己的服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)加入勞動能力的生產(chǎn)費(fèi)用或再生產(chǎn)費(fèi)用?！盵1]馬克思還認(rèn)為：醫(yī)生的服務(wù)屬于生產(chǎn)上的非生產(chǎn)費(fèi)用，可以把它算作勞動能力的修理費(fèi)[1]。世界貿(mào)易組織的前身《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》將教育服務(wù)貿(mào)易列為12個服務(wù)貿(mào)易大類中的一個，由此可見，教育服務(wù)貿(mào)易屬于服務(wù)貿(mào)易的范疇。

（二）“勞動能力”和“教育服務(wù)”的特征

1.無實(shí)物形態(tài)

馬克思還說：“服務(wù)這個名詞，一般地說，不過是指這種勞動所提供的特殊使用價值，就像其他一切商品也提供自己的特殊使用價值一樣；但是，這種勞動的特殊使用價值在這里取得了‘服務(wù)這個特殊名稱，是因?yàn)閯趧硬皇亲鳛槲铮亲鳛榛顒犹峁┓?wù)的?！盵1]馬克思認(rèn)為使用價值就其形態(tài)而言包括兩類，一類是“物化、固定在某個物中”的“實(shí)物形式的使用價值”，“一切藝術(shù)和科學(xué)的產(chǎn)品，書籍、繪畫、雕塑等等，只要它們表現(xiàn)為物，就都包含在這些物質(zhì)產(chǎn)品中?！盵1]這種藝術(shù)家、科學(xué)家和作家等的“服務(wù)成果”依附于“物”這個“實(shí)物形式”之中。

另一類是“隨著勞動能力本身活動的停止而消失”、“不采取實(shí)物的形式，不作為物而離開服務(wù)者獨(dú)立存在”的“運(yùn)動形式”的使用價值[1]。馬克思還肯定了斯密的論述，他在轉(zhuǎn)引時指出：“勞動不固定或不物化在一個特定的對象或可以出賣的對象或可以出賣的商品中，他的服務(wù)通常一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡或某種以后能用來取得同量服務(wù)的價值。”[1]馬克思還指出：“產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離，如演員、教師、醫(yī)生、牧師等?！盵1]這種“產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離”與“一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡”的特點(diǎn)在高校的“成果”也是具備的，這區(qū)別于企業(yè)的有實(shí)物形態(tài)的生產(chǎn)，這正是復(fù)雜性體現(xiàn)。

2.無形性、易逝性和不可分割性

（1）“服務(wù)”和“能力”具有無形性、易逝性、不可分割性等特征

唐·R.漢森等認(rèn)為，服務(wù)區(qū)別于有形產(chǎn)品的特征包括無形性、易逝性和不可分割性等。無形性（Intangibility）是指服務(wù)購買者在購買服務(wù)以前，是看不見、聽不到、嘗不到也感覺不到服務(wù)的；易逝性（Perishability）是指服務(wù)在被實(shí)施時就必須立即消費(fèi)掉，而不能被消費(fèi)者儲存起來以備將來使用（在某些特殊情況下，有形產(chǎn)品也不能儲存）；不可分割性（Inseparability）是指服務(wù)的提供者和購買者為了使交易發(fā)生通常必須直接接觸。實(shí)際上服務(wù)與其提供者通常是不可分割的。[3]

（2）無形性等特征的產(chǎn)出不能被儲存，

實(shí)物產(chǎn)品今天賣不掉可以儲存第二天再賣。服務(wù)則不能被儲存，所以沒有存貨。如一趟高鐵車廂客不滿，其座位不可能儲存再賣給下一趟列車的乘客；一家旅館當(dāng)天客不滿，其床位也不可能被儲存賣給第二天旅客居住。高鐵和旅館受到經(jīng)濟(jì)損失，績效就差些。

（3）無形性等特征很難定義產(chǎn)出

查爾斯·亨格倫（Charles T.Horngren）等[4]指出：非營利組織的特征可歸納如下：“（1）勞動密集：學(xué)校和律師事務(wù)所在費(fèi)用中所占的比例最高的部分是周薪、月薪及與工資有關(guān)的成本，而不是與使用機(jī)器設(shè)備及固定設(shè)施有關(guān)的成本；（2）很難定義產(chǎn)出：大學(xué)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出可以認(rèn)為是授予學(xué)位的多少，但許多評論家認(rèn)為應(yīng)以學(xué)生們掌握的技術(shù)的多少而定，因此衡量產(chǎn)出通常被認(rèn)為不可能；（3）主要的投入與產(chǎn)出不能被儲存?！?/p>

上述特征與卡爾·馬克思在《剩余價值理論》（第一冊）指出的“產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離”與“一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡”的特點(diǎn)完全相同。

（三）高校預(yù)算績效評價的“產(chǎn)出”和“結(jié)果”難以準(zhǔn)確計量

1993年，筆者在《預(yù)算會計研究通訊》（1990年創(chuàng)刊，現(xiàn)已更名為《預(yù)算管理與會計》）第7期和第8期連續(xù)刊登《事業(yè)單位財務(wù)會計比工業(yè)企業(yè)財務(wù)會計更為復(fù)雜》一文指出過“教育成本和定價難，科研成本和定價難?！?/p>

1.復(fù)雜勞動是“多倍”或“多量”的簡單勞動

在馬克思看來，教育勞動是“直接把勞動能力本身生產(chǎn)、訓(xùn)練、發(fā)展、維持、再生產(chǎn)出來的勞動”[1]，是一種復(fù)雜勞動，“比較復(fù)雜的勞動只是自乘的或不如說是多倍的簡單勞動。因此，少量的復(fù)雜勞動等于多量的簡單勞動?！盵2]這種“多倍”或“多量”的“多”很難準(zhǔn)確界定究竟是“幾”。馬克思還指出：“對腦力勞動的產(chǎn)物——科學(xué)——的估價，總是比它的價值低得多，因?yàn)樵偕a(chǎn)科學(xué)所必要的勞動時間，同最初生產(chǎn)科學(xué)所需要的勞動時間是無法相比的?！盵1]第四次社會大分工是腦力勞動從體力勞動中的分離，產(chǎn)生了教科文衛(wèi)等職業(yè)。教育科研等從物質(zhì)生產(chǎn)中分離出來，一方面比物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)生的歷史較短，另一方面又比較復(fù)雜，因此，其“成果”計算尚不成熟。[5]

2.高?！爱a(chǎn)出”和“結(jié)果”計量更為困難

查爾斯·亨格倫等認(rèn)為，非營利組織的難點(diǎn)在于：計量更為困難，這是因?yàn)椋阂皇菦]有利潤指標(biāo)；二是存在大量酌量性固定成本，使得投入產(chǎn)出關(guān)系很難確認(rèn)和計量。[4]

上述，學(xué)校的“產(chǎn)品”是勞動能力。其通常一經(jīng)提供隨即消失，很少留下某種痕跡；產(chǎn)品同生產(chǎn)行為不能分離。而“能力”是相對單位的業(yè)績而言的，它并不總是可以計量的[6]。管理會計學(xué)家羅伯特·卡普蘭等[7]指出：“你不能描述的，就無法衡量；你不能衡量的，就無法管理?！薄霸诠芾懋?dāng)中，一個東西如果沒有辦法衡量，那就沒有辦法很好地進(jìn)行管理。”[8]因此，高校預(yù)算績效評價計量難。

在高校的會計制度中有個“存貨”科目，它與企業(yè)會計科目“存貨”的區(qū)別是不包括“在產(chǎn)品和產(chǎn)品”，為什么？因?yàn)楦咝嬰y以對“在產(chǎn)品和產(chǎn)品”進(jìn)行確認(rèn)、計量、記錄、報告。

（四）教育投入與績效之間的關(guān)系是未知的

1.教育投入和產(chǎn)出之間沒有明顯的相關(guān)性

安東尼·羅爾[9]的研究顯示：“漢努塞克進(jìn)行了關(guān)于公立學(xué)校效率的諸多研究。他發(fā)現(xiàn)，教育支出與學(xué)生的成績并不存在穩(wěn)定的統(tǒng)計相關(guān)性，而僅有20%的研究檢驗(yàn)表明有顯著的正相關(guān)。……漢努塞克的研究認(rèn)為，教育投入和產(chǎn)出二者之間沒有明顯的統(tǒng)計相關(guān)性?！?/p>

2.教育投入與績效之間的生產(chǎn)函數(shù)是未知的

漢納謝克（E.A.Hanushek）在研究教育生產(chǎn)函數(shù)中指出：“假如學(xué)校的‘生產(chǎn)函數(shù)是已知的，那么當(dāng)資源增加或減少時就應(yīng)該可以預(yù)測出將出現(xiàn)的結(jié)果，問題在于教育的‘生產(chǎn)函數(shù)是未知的”。[10]

庫泊等[11]認(rèn)為，教育投入與學(xué)生績效之間的真實(shí)的生產(chǎn)關(guān)系仍然是未知的。但是，盡管如此，教育的生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系仍然值得探索。庫泊認(rèn)為，理解在學(xué)校里資源是怎樣被使用的，是這個探索的一個重要方面。過去，只有學(xué)區(qū)被認(rèn)為對支出有責(zé)任，沒有人意識到應(yīng)該注意學(xué)校內(nèi)部甚至班級內(nèi)部的資源使用狀況。[9]

由此可見，教育投入和產(chǎn)出之間沒有明顯的相關(guān)性，與績效之間的關(guān)系又是未知的，因此，研究教育投入與績效之間的關(guān)系難度很大。

二、高校預(yù)算績效對“結(jié)果”評價受到“時間”和“空間”跨度的影響

（一）高校“結(jié)果”的遲效性——“時間”限制

筆者[12]曾闡述過，由于高等教育和科研的遲效性，高等教育和科研的績效評價很難。

1.高校教育“結(jié)果”具有遲效性

俗話說：“十年樹木，百年樹人。”教育經(jīng)費(fèi)的投入不可能當(dāng)年投入當(dāng)年見效。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，教育的經(jīng)濟(jì)具有遲效性的特征。高等教育投入周期長，就本科生而言，四年一個周期，即每年一屆學(xué)生入學(xué)到四年畢業(yè)后才能對社會做貢獻(xiàn)，自己也得收益。因此，當(dāng)年投入當(dāng)年既沒有“產(chǎn)出”也沒有“結(jié)果”[13]。有的論文認(rèn)為，預(yù)算績效評價的指標(biāo)有工程院和科學(xué)院院士人數(shù)、長江特聘教授人數(shù)、獲國家杰出人才基金、獲教育部跨世紀(jì)人才、獲教育部高層次創(chuàng)造性人才計劃資助人數(shù)。韓聲江[14]報道：“17位諾獎獲得者與名古屋大學(xué)相關(guān)的占到6名。經(jīng)澎湃新聞統(tǒng)計，17位諾獎得主的獲獎研究平均在27.65年前完成?！碑?dāng)年投入不可能當(dāng)年產(chǎn)出這些高端人才，甚至幾十年才產(chǎn)出?？墒牵簧賹W(xué)校引進(jìn)院士、特聘教授是靠高薪，這倒是當(dāng)年投入的產(chǎn)出，但怎么能算“績”和“效”呢。

2.高?？蒲小敖Y(jié)果”具有遲效性

2002年11月4日，中山大學(xué)黃達(dá)人校長在一次研究生教育工作會議上的講話中指出：“許多學(xué)術(shù)成果都是‘十年磨一劍的結(jié)果，我校腫瘤醫(yī)院發(fā)在《NATURE》上的那篇文章就是用了幾千萬的投入，近百人共同努力了將近十年才取得的成果?！?006年6月3日新華社報道，中山大學(xué)朱熹平教授和旅美數(shù)學(xué)家、清華大學(xué)講席教授曹懷東，在歷經(jīng)10年潛心研究后，以一篇長達(dá)300多頁的論文，破解了國際數(shù)學(xué)界已關(guān)注百年的“七大世紀(jì)數(shù)學(xué)難題”之一的龐加萊猜想。袁隆平研究雜交水稻用了11年時間，于1975年研制成功；屠呦呦也是在1972年成功提取到了青蒿素，40多年后才評為諾貝爾獎。此外“十年”之說還有：“十年寒窗苦”，“板凳要坐十年冷”，“臺上一分鐘，臺下十年功”等等，都表示成名之作不是旦夕之功可立竿見影的[13]。筆者曾多次建議，參與評獎的應(yīng)是至少十年以上的經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的學(xué)術(shù)成果。

查爾斯·亨格倫（Charles T.Horngren）指出：“服務(wù)和非營利組織的產(chǎn)出更難計量。其結(jié)果是，只有在提供了服務(wù)之后（甚至還需過很長時間），我們才能評價這項(xiàng)服務(wù)譬如說是否是高質(zhì)量的?！虼?，在非營利組織中，物質(zhì)刺激往往不是那么有效?！盵4]

所有事業(yè)單位建立考核經(jīng)濟(jì)效果是一個難度較大但又非常重要的課題，應(yīng)該花大力氣進(jìn)行研究[12]。物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)績效容易評價，農(nóng)作物春播秋收，工業(yè)產(chǎn)品短的幾分鐘能出產(chǎn)品，航母那樣的產(chǎn)品生產(chǎn)周期長些。而教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)不可能當(dāng)年投入當(dāng)年見效，因此，教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)評價很復(fù)雜，不可能當(dāng)年投入當(dāng)年產(chǎn)出，幾年甚至幾十年才見績效。

一般而言，高校預(yù)算績效評價一年進(jìn)行一次，按目前流行的“畢業(yè)率”“就業(yè)率”“國家級課題”“頂級刊物論文”等指標(biāo)卻不是評價當(dāng)年投入的當(dāng)年產(chǎn)出。就本科而言，是四年累計投入的產(chǎn)出。四年之內(nèi)可能有撥款政策和收費(fèi)政策的變化，更重要的是這些“績效”雖有當(dāng)代人的努力，但也是經(jīng)過幾十年乃至上百年幾十代人的積累和沉淀，除了內(nèi)因外，還有地域（如欠發(fā)達(dá)地區(qū)）等環(huán)境影響。高?？冃гu價應(yīng)注重“當(dāng)期”的“努力程度”，即主觀努力在什么起點(diǎn)上改變了多少？增長了多少？這種評價受到“時間”跨度的影響，很難保證績效評價的準(zhǔn)確性。

（二）高校“結(jié)果”的收益外溢性——“空間”跨度的影響

外溢性又稱為外在性、相鄰效應(yīng)。高等教育收益外溢是指一個國家（或省份）的教育投資培養(yǎng)人才流向富國（或富?。┊a(chǎn)生收益，投資成本與教育收益之間呈現(xiàn)出一種不對稱的現(xiàn)象。

1.發(fā)展中國家教育財政投入培養(yǎng)人才流向富國

聯(lián)合國教科文組織于1996年發(fā)布的報告《教育：財富蘊(yùn)藏其中》指出：“人才流向富國。發(fā)展中國家每年損失專家、工程師、醫(yī)生、科學(xué)家、技術(shù)人員數(shù)千人。他們?yōu)樵畤o的工資低和提供的機(jī)會少而感到失望，便移居富國，在那里他們可以更好地發(fā)揮自己的才干，得到較高的薪酬?！黢R里培養(yǎng)出的大學(xué)畢業(yè)生約為它所能雇傭的五倍?？铺氐贤弋厴I(yè)生的失業(yè)率高達(dá)50%。工業(yè)化國家從這些移民發(fā)揮的才能中得到了好處。1960年至1990年，美國和加拿大接受了100多萬來自發(fā)展中國家的專業(yè)人才和技術(shù)人員。美國的教育在很大程度上依靠他們：1985年，工程院校里35歲以下的助教估計有一半是外國人。日本和澳大利亞也在努力吸引高度專業(yè)化的移民?！蛹{80年代培養(yǎng)的醫(yī)生目前有60%在國外行醫(yī)，由此造成本國醫(yī)務(wù)部門人員奇缺?！盵16]楊雅喬[17]報道：“據(jù)美國商務(wù)部估計，2019年，國際學(xué)生為美國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了440億美元。那一年，來自中國學(xué)生的貢獻(xiàn)約占159億美元?！背鰢魧W(xué)無可厚非，但我國在本科前教育或研究生前教育主要是政府財政投入資金培養(yǎng)的，這些學(xué)生能學(xué)成回國服務(wù)更好；學(xué)成不歸留在了美國就業(yè)，拿了綠卡對個人不僅沒有損失什么，且大有好處。某些名校成為美國使用人才的搖籃。不管哪個大學(xué)，“畢業(yè)率”再高，“就業(yè)率”再高，如果不報效國家、不服務(wù)人民，不能成為社會主義建設(shè)者和接班人，還有什么績效可言？

2.欠發(fā)達(dá)省份教育財政投入培養(yǎng)人才流向富?。ㄊ校?/p>

近年《C9高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報告》稱：“絕大多數(shù)畢業(yè)生流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)”。如深圳有幾所大學(xué)？但深圳云集了該市以外的大量人才，欠發(fā)達(dá)省培養(yǎng)人才流向富?。ㄊ校┦瞧毡楝F(xiàn)象。此外，相當(dāng)一部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省屬高校錄取分?jǐn)?shù)線相對較低，因此，有些發(fā)達(dá)地區(qū)成績較差的“高考移民”就趨之若鶩到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省屬高校上學(xué)。這些省屬高校的教育撥款來自該省財政支出，畢業(yè)后卻離開該省，A地投入B地產(chǎn)出了，教育財政投入的收益外溢了，A地投入財政資金的績效如何評價？上述種種反映了高校教育預(yù)算投入收益卻外溢的不對稱現(xiàn)象，因此，高校預(yù)算績效很難準(zhǔn)確評價。

由于高校“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的遲效性（“時間”跨度的影響）和高?！爱a(chǎn)出”和“結(jié)果”的收益外溢性（“空間”跨度的影響），高校如果實(shí)施對“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的評價，評價教育財政投入的“產(chǎn)出”和“結(jié)果”有無意義？

（三）高校預(yù)算績效可不直接提供對投入、過程和產(chǎn)出的直接測量

前已述及，高校“產(chǎn)出”或“結(jié)果”具有遲效性、無形性、收益外溢性等特征，因此，計量很難，評價自然也很難。

馬丁·凱夫（Martin Cave）等認(rèn)為，績效指標(biāo)通常是用數(shù)量形式測量高?；顒犹卣鞯囊环N官方的測量工具，這種測量既可以是序數(shù)性的，也可以是基數(shù)性的；既可以是絕對性的，也可以是相對性的；既包括固定的、機(jī)械的程序，也包括一些非正式的如同行評價或聲譽(yù)排行等過程[18]。1986年，英國副院長和校長協(xié)會和大學(xué)撥款委員會成立的聯(lián)合工作小組認(rèn)為，績效指標(biāo)是對資源使用情況和某些領(lǐng)域內(nèi)特殊目標(biāo)達(dá)到情況所作的通常是定性的陳述，并且認(rèn)為，績效指標(biāo)是一種行為的信號或指導(dǎo)，而不是絕對的測量，它并不直接提供對投入、過程和產(chǎn)出的直接測量，也不直接提供綜合意義上的評價，但它能夠提供與此相關(guān)的有用信息[18]。這里強(qiáng)調(diào)了“通常是定性的陳述”，“不是絕對的測量”，“不直接提供對投入、過程和產(chǎn)出的直接測量”，“不直接提供綜合意義上的評價”。

三、高校預(yù)算績效評價重構(gòu)初探

（一）“預(yù)算和績效管理一體化”提示對“預(yù)算”的“績效管理”

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出：“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益?！?/p>

財政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）指出：“各部門各單位要按照預(yù)算和績效管理一體化要求，……”

教育部《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）指出：“實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化，……”

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）指出：“推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化。”

（二）將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》在“基本原則”中指出：“將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)?！苯逃俊蛾P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）在“基本原則”中指出：“預(yù)算績效管理覆蓋所有財政資金和非財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化，建立事前事中事后預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)?！鄙鲜觥笆虑啊敝傅氖恰邦A(yù)算編制”，“事中”指的是“預(yù)算執(zhí)行”，“事后”指的是“預(yù)算執(zhí)行結(jié)果”。

財政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）在第三部分“抓好預(yù)算績效管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)”中指出五個重點(diǎn)環(huán)節(jié)：（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向；（2）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績效監(jiān)控；（3）決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價；（4）強(qiáng)化績效評價結(jié)果剛性約束；（5）推動預(yù)算績效管理擴(kuò)圍升級。

（三）高校預(yù)算績效評價的新思路——評價“年度預(yù)算”的績效

財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）指出：“預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式?！笤陬A(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果?！庇纱丝梢?，“預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果”。這個觀點(diǎn)不精準(zhǔn)之處就是沒有提出“期間”。對于財政部門當(dāng)年投入當(dāng)年產(chǎn)出的資金可能適用，但財政部門大量投入的項(xiàng)目資金，如脫貧、防疫以及高鐵、高速公路等都不可能當(dāng)年投入當(dāng)年產(chǎn)出。對高等教育和重大科研更是這樣。筆者在寫《三論高校預(yù)算績效管理》時提到“高?！畷嬒到y(tǒng)和‘預(yù)算系統(tǒng)都要實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制”時就意識到“期間”這個問題。這里的“預(yù)算資金”應(yīng)該是“當(dāng)期”的預(yù)算資金，不是評價四年（本科）乃至更長時間預(yù)算資金累積投入“所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果”，因此，高校預(yù)算績效應(yīng)該是對“當(dāng)期預(yù)算資金”的評價。

筆者提出新思路是：高校預(yù)算績效評價什么？評價“預(yù)算”，績效是預(yù)算的起點(diǎn)和終點(diǎn)；預(yù)算是什么？首先是“當(dāng)期”的預(yù)算——年度預(yù)算（暫不討論中期預(yù)算框架）。目前高校預(yù)算績效評價重構(gòu)的思路是：評價“年度預(yù)算編制對績效的影響”，評價“年度預(yù)算執(zhí)行對績效的影響”，評價“年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對績效的影響”。高校預(yù)算績效評價一年進(jìn)行一次，這才是高校財務(wù)人員該做又能做的事。至于具體內(nèi)容筆者將在《五論高校預(yù)算績效管理》中闡述。

筆者梳理了預(yù)算績效評價的文件，有的文件是針對“預(yù)算”的績效評價。如：2005年5月25日，財政部《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2005〕86號）第八條規(guī)定：“績效考評可以以包括基本支出和項(xiàng)目支出在內(nèi)的部門預(yù)算支出為對象實(shí)施部門預(yù)算績效考評，也可以以項(xiàng)目支出為對象實(shí)施項(xiàng)目支出預(yù)算績效考評?？冃Э荚u項(xiàng)目應(yīng)以行政事業(yè)類項(xiàng)目或其他類項(xiàng)目為主，包括重大項(xiàng)目和一般性項(xiàng)目，其中重大項(xiàng)目是指資金數(shù)額較大、社會影響較廣、具有明顯社會效益的本部門或者跨部門的項(xiàng)目?！钡谑畻l規(guī)定：“績效考評的主要內(nèi)容包括：（1）績效目標(biāo)的完成情況；（2）為完成績效目標(biāo)安排的預(yù)算資金的使用情況和財務(wù)管理狀況；（3）部門為完成績效目標(biāo)采取的加強(qiáng)管理的制度、措施等；（4）部門根據(jù)實(shí)際情況確定的其他考核內(nèi)容?！币虼?，高校預(yù)算績效評價應(yīng)評價“預(yù)算”對績效的影響。

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