新時代高校法治建設率先突破路徑研究

劉穎

［摘 要］ 鑒于依法辦學、依法治校、依法治教是新時代高等學校治理的基本理念和基本方式，也是新時代法治國家、法治政府、法治社會建設的必然要求，從行政法角度分析，高校作為公務法人，新時代高校法治建設是法治政府建設的組成部分，高校法治建設要率先突破，對法治政府起到示范和引領作用，而高校法治建設率先突破的實現(xiàn)存在困境，針對困境探索出高校法治建設率先突破的實踐路徑。

［關鍵詞］ 新時代；高校法治建設；率先突破；行政法

［基金項目］ 2021年度中共遼寧省委全面依法治省委員會辦公室項目“遼寧省基層政府行政審批制度改革轉變政府職能調研報告”（LNYFZHISB2021LX14）；2023年度遼寧師范大學海洋經濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心“海洋可持續(xù)發(fā)展”學科交叉專項研究課題“國家級海洋特別保護區(qū)海洋環(huán)境公益訴訟制度研究”（JYBRWJD2023LX08）

［作者簡介］ 劉 穎（1968—），女（滿族），遼寧岫巖人，博士，遼寧師范大學法學院副教授，主要從事行政法與行政訴訟法研究。

［中圖分類號］ G642.0 ［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1674-9324（2023）26-0036-04［收稿日期］ 2022-12-02

引言

高校在法律上是一個特殊主體，從民事主體來看，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第八十七條規(guī)定，高校作為事業(yè)單位，是非營利法人；從行政法的角度來看，高校對于政府來說，是行政相對人，對于師生來說，又是一個行政主體，是法律法規(guī)授權的［1］。高校作為法律法規(guī)授權的行政主體，其行為具有準行政性。2012年12月，教育部關于印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》的通知，對高校法治建設起到了積極的推動作用。隨著社會的發(fā)展，中國特色社會主義法治建設逐步進入了一個新時代，高校法治建設也隨之步入了新時代。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對推進依法治教做出了詳細規(guī)定；2020年7月，教育部發(fā)布《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》），為高等學校深入推進依法治校工作指明了方向。高校作為法律法規(guī)授權的行政主體，如何實現(xiàn)高校法治建設在法治國家、法治政府、法治社會建設中率先突破，對其研究具有一定的實踐價值和現(xiàn)實意義。

一、從行政法視角分析高校法治建設理論基礎

（一）高校具有行政法上獨立法人資格

《意見》中指出：“減少行政干預，為學校松綁減負、簡除煩苛，尊重保障學校獨立法人地位和辦學自主權。”這表明高校具有獨立法人格。盡管在法律上，我國尚無公務法人的概念，更談不上對高校的公務法人地位進行界定，但是，根據(jù)《中華人民共和國教育法》第二十九條所規(guī)定的有關學生學籍管理、處分及學業(yè)證書頒發(fā)等方面的權利，體現(xiàn)出高校具有公權力性質，具有典型的行政職權或公共管理職權。《中華人民共和國行政訴訟法》自修改實施以來，擴大了學生狀告高校的受案范圍，因此，高校公法人的地位在我國法律界和司法界已經得到了普遍認同。

（二）高校具有行政管理權

根據(jù)公法人理論，公務法人與承擔特定行政職能、服務特定行政目的的機關法人不同，是具有特定行政目的的服務性機構，是以國家行政主體為特定目的而設立的服務性機構。相對于政府機構而言，作為公務法人的大學，其特征是顯而易見的，即存在的目的是向社會公眾提供特定領域的服務，而不是為了落實對公共事務的管理；在提供服務過程中，公權力的行使受到限制，不外溢于事業(yè)單位，所提供的服務及其過程具有專門性，由機構自我管理。2017年4月，教育部等五部門發(fā)布了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱《簡政放權意見》），該《簡政放權意見》列舉的高校自主權有20項行政職權。

綜上，從行政法的角度來看，作為社會組織的高校，其法治建設關注的是高校的治理權如何實現(xiàn)；高校對內部事務的管理權有無法律依據(jù)，權力的邊界在哪里，即高校是否具有行政主體地位，其行使職權是否受司法審查，司法審查與高校辦學自主權之間的關系如何平衡。高校法治建設如何在法治國家、法治社會、法治政府建設中實現(xiàn)率先突破，從而起到引領和示范作用，還須進一步研究。

二、新時代高校法治建設率先突破困境

高校是具有一定公權力的公法人中的公務法人，其行政權力主要來自學校的招生、學位證書的頒發(fā)、畢業(yè)證書的頒發(fā)及日常事務的管理等國家授權的內容。新時代對高校實現(xiàn)依法辦學、依法治校、依法治教提出了新任務和新要求，在實踐中，從行政法的角度出發(fā)，高校實現(xiàn)法治建設需率先突破如下困境。

（一）缺乏獨立法治機構

高校行政權的法人治理結構較完備，但是其內部機構中缺少獨立的法治機構。以教育部直屬的75所高校為例，通過官網(wǎng)查詢，高校法人治理機構中包含法律機構的有20所，所占比例為26.67%；獨立設置法制機構的有7個，所占比例為9.33%。由于高校法治機構不獨立，法治與人治博弈時將處于劣勢，對高校法治建設率先突破存在一定障礙。

（二）依法辦學、依法治校、依法治教法律依據(jù)不統(tǒng)一

高校的法律制度可以說是大學自我管理的基石，但是根據(jù)《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)，對大學內部事務的管理權限沒有統(tǒng)一的法律制度，僅在學校的基本方面做出了一些規(guī)定，而未對大學內部的具體事務做出更加細致和統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中，盡管我國高等教育的相關法律法規(guī)已初步建立，但并未完善，例如，成人教育、教育投入、教育經費、高等學校安全和校產管理等方面的相關法律法規(guī)。

（三）高校自治制度不完善

高校雖然制定了章程，但有的高校只是紙上談兵，執(zhí)行不到位。很多高校的章程都是近乎相同的，而且對于一些重大的根本性問題，學校的章程中并沒有相應的規(guī)定。各高校的章程缺乏自身的特點和風格，在管理上不能有效地解決沖突矛盾和問題［2］。

（四）依法辦學、依法治校、依法治教缺乏內部監(jiān)督

有些高校缺乏應有的法律監(jiān)督，內部缺乏相應的約束機制；有些高校的民主監(jiān)督機構如工會、教職員工大會等雖然正常運行，但相互制約的內部約束機制在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)中沒有形成。在實際管理中，除了客觀上極少或基本不受程序和制度的監(jiān)督和約束外，管理者主觀上不愿接受他人或制度的監(jiān)督，因此，依法治校理念難以貫徹執(zhí)行。

（五）教師、學生救濟權利救助體系不健全

隨著高校師生整體法治意識的增強和某些高校內部管理的失當，導致出現(xiàn)了越來越多的師生糾紛和愈演愈烈的高校內部管理糾紛。很多爭議都是由于處理程序不當或觀念上的沖突而引發(fā)的，很多矛盾完全可以通過高校內部的途徑處理。而部分高校缺乏有效的救濟體系和途徑，極易引發(fā)爭議的進一步擴大，最終只能選擇訴訟途徑解決這一問題。如教職工辭職、離職引發(fā)糾紛的處理，對違紀學生的處分等，有些高校處理方式生硬，操作性不強，又缺乏相關的解決機制。

三、從行政法視角分析新時代高校法治建設率先突破的路徑

雖然高校依法辦學、依法治校、依法治教的理念已經形成，但如何針對高校法治建設中的困境，實現(xiàn)高校法治建設率先突破？從行政法視角分析，高校應從組織、制度、行為、監(jiān)督追責、評價等不同層面來探尋高校法治建設率先突破的路徑。

（一）從行政主體內部組織架構方面實現(xiàn)突破

1.在法人治理機構中增設獨立的法治機構。從行政組織法考慮，組織建設對高校法治建設路徑至關重要［3］。考慮到當前環(huán)境下學校法治工作任務繁重，高校在重大決策前和重要文件發(fā)布前，最好能設置獨立負責法治工作的機構，將其定位為有職有權、可以合法性審查及文件起草說明和決策會議記錄中記載的相關意見的學校重要管理部門。

2.建立高校法治副校長制度。2020年12月，中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》主張將法治副校長制度進行完善；2021年6月，中共中央、國務院轉發(fā)了《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》，進一步主張完善青少年法治教育制度、法治副校長制度及法治輔導員制度；2022年2月，教育部頒布《中小學法治副校長聘任與管理辦法》。參照法治政府建設，高校的法治建設需要具有法律專業(yè)背景的副校長主管主抓，通過對教育部直屬75所大學校長是否具有法學專業(yè)背景進行查詢，僅有兩所高校的校長所學專業(yè)為法學，設立法治副校長進入決策層，有助于高校領導以法治思維和法治方式予以決策。

3.聘請專業(yè)的法律顧問。高校還可以聘請校外律師擔任高校法律顧問。聘請的律師不僅要具有專業(yè)的法律知識，而且要懂得高校的運行模式，同時，也要有政治意識，善于把握政治大局，具有一定的政治判斷能力。由于高校屬于準行政主體，在依法治校過程中，如何使普法活動在高校糾紛中充分發(fā)揮法律顧問的作用，通過法律顧問解決實踐中遇到的問題，聘請的律師最好具有行政法、行政訴訟法的專業(yè)背景，這樣才能更加穩(wěn)妥地處理師生矛盾糾紛，有助于高校貫徹落實依法辦學、依法治校、依法治教的理念。

（二）從法律適用方面實現(xiàn)突破

1.制定符合本校特色的學校章程。章程是高校的最高法，是高校自治中關鍵的關鍵，構建完善的高校現(xiàn)代化章程體系，有利于發(fā)揮其外引內聯(lián)的作用。在章程制定過程中，從源頭上把握住章程制定程序，需要廣泛征求師生意見，進行法治審查和專家論證。確立“大學章程—規(guī)章制度—部門規(guī)范性文件/內部工作制度”三級制度框架，以制度體系建設不斷促進學校內部治理效能的提升。針對學校特色，制定符合自身特點的學校章程，并為自己使用。

2.全面優(yōu)化學校內部制度。全面優(yōu)化制度建設流程，有效促進業(yè)務協(xié)同與制度協(xié)同，克服條條框框建設條塊分割、部門化、重復交叉，特別是加強規(guī)范審查，明確把合法性審查作為出臺規(guī)章制度的必經程序，健全學校法律風險防控體系，增強制度建設的嚴肅性和權威性［4］。結合國家和地方法律法規(guī)、學校事業(yè)發(fā)展及人才培養(yǎng)實際，加大制度“廢改立”工作的力度，尤其涉及教師職稱評定、教師師德師風建設、學生懲戒、學位論文管理等涉及師生重大利益的制度管理文件，應及時進行清理和評估，定期進行立改廢。

（三）從程序正義方面實現(xiàn)突破

雖然我國目前尚沒有行政程序法，但程序正義能夠促進實體正義，高校在行政主體實施行政權力過程中，需要特別注意公平、公正、公開的程序原則，如在學校制定的章程中明確規(guī)定，包括學校的自主運行及監(jiān)督機制，完善校黨委全委會、黨務常務委員會、校務會、學術委員會等機構的議事程序及范圍。涉及師生重大利益的重大決策應廣泛征求師生意見，并進行法治審查、專家論證和風險評估。在重大決策方面，可以參照《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，制定該校的《某某高校重大行政決策程序規(guī)定》，還可以制定專家論證、師生共同參與、風險評估、集體討論、法制審查等制度。

（四）從監(jiān)督問責方面實現(xiàn)突破

加強反腐敗機制的建設，清除權力監(jiān)督漏洞，彌補監(jiān)督體制上的缺陷，建立完善的高校反腐敗機制體系，特別是要抓好招生錄取、高校物資采購、人事管理等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作。完善教職工和學生代表大會、學術委員會對高校領導的監(jiān)督機制，打破“領導拍板”式的傳統(tǒng)管理模式，建立健全監(jiān)督信息反饋機制，建立和完善督查信息、責任追究等反饋機制［5］。

（五）從權利救濟方面實現(xiàn)突破

高校要堅持“以人民為中心”的法治思想，堅持從師生的立場出發(fā)，重視師生意見，切實保護師生的合法權益。無救濟，即無權力，當師生的合法權益遭受侵害時，如學生的受教育權、申訴權、隱私權等，教師的勞動權、休息權等，高校應成立教職工申訴處理委員會、學生申訴處理委員會和申訴救濟委員會，并對申訴的具體程序予以完善，建立保障師生權益的聽證制度和解釋理由制度，使校內權益救濟和訴求表達渠道通暢［6］。同時，暢通高校行政復議和行政訴訟的渠道。高校還可以設立法律服務機構和援助機構，促使法律救助體系完備，以更好地依法維護廣大師生的權益。

（六）以評估方面促突破

在新時代背景下，我國大學的治理結構發(fā)生了實質性的變化，由政府計劃、包辦大學的辦學關系，轉變?yōu)榇髮W自我管理的關系。社會、政府和高校三方面的關系轉變?yōu)榻逃姓C關主管高校，行政權下放，學校自主管理［7］。法治政府建設經驗可以委托第三方進行全面評估，并建立法治政府示范城市，以取得良好的效果。高校的法治建設可以借鑒法治政府建設的經驗，采取高校內部自我評估的方式，對行政內設機構（學生處、人事處）等重點部門進行評估，對二級學院、科研單位等依法治教、依法懲處學生的執(zhí)法情況進行評估，教育主管部門可以委托第三方對高校法治建設進行評估，以示范帶動全國高校法治建設，以評估促進高校法治建設率先突破。在法治國家建設、法治社會建設、法治政府建設中，高校法治建設率先突破，實現(xiàn)了在法治國家建設中的引領作用。

參考文獻

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A Study on the First Breakthrough Path in the Construction of University Rule of Law in the New Era： From the Perspective of Administrative Law

LIU Ying

（School of Law， Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning 116033， China）

Abstract： Running managing by law， teaching by law are the basic concepts and methods of college and university management in the new era. They are also the inevitable requirement of the construction of the country， government and society under the rule of law in the new era. From the perspective of administrative law， the construction of the rule of law in universities in the new era is a part of the law-based government construction. The construction of the rule of law in universities takes the lead in the breakthrough， and will play an exemplary and leading role to the law-based government. Focusing on the difficulties of realization， this paper puts forward the practical path.

Key words： new era; legal construction in colleges and universities; take the lead in breakthrough; administrative law