國有產權交易實務中的問題與思考

李小玲

（作者單位：京能置業股份有限公司）

國有產權即國家對于財產的所有權，是國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。從微觀層面來看，國有產權體現在國家對國有企業中的國家出資股份享有占有、使用、收益、處分的權益。國有產權交易是在有效界定產權邊界的前提下，針對國有產權的買賣過程。本文所述國有產權交易指非證券化的交易。

一、國有產權交易現狀

（一）已建立相對完善的產權交易制度

隨著現代企業制度的建立，我國陸續出臺了一系列符合社會主義市場經濟發展規律的法律法規。在國有產權交易方面，既有企業法人制度的頂層設計，如《公司法》，又有如何進行交易的詳細規定，如《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》《企業國有資產交易監督管理辦法》《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》，從根本上保障了國有產權交易有法可依，有制度可循。

（二）建成了平臺化的產權交易市場

尚未進行股權證券化的中小型國有企業，無法像上市公司那樣，在同一個市場就能擁有龐大的交易主體。企業自己去尋找買家、賣家，必然效率低下，而產權交易所的出現，實現了非上市公司股權交易市場的有形化，其不僅能聚攏資源，完善市場功能，提高市場流動性，而且能起到監督產權交易過程的作用。2019 年，我國產權交易行業交易額達到14.56 萬億元①。2021 年，產權交易市場五大類業務共實現交易額22.3 萬億元②。僅北京市產權交易所，交易規模就由成立之初的214 億元發展到2022 年的10.02 萬億元③，幾乎占據全國交易量的半壁江山。

（三）多方參與的產權交易流程

在國有產權交易中，經核準（備案）后的國有資產評估價值是非常重要的交易價格參考依據。法律意見書往往也是國有產權交易的必備文件，這些資料來源于律師事務所、會計師事務所、資產評估公司等[1]。參與國有產權交易的第三方中介機構獨立于買賣雙方之外，為交易主體提供法律咨詢、審計、清產核資、價值評估、商業籌劃等服務。中介機構本著“公開、公平、公正”的原則[2]，對國有產權進行多角度估計與評論，在界定和保障國有資產權益方面發揮著積極作用。經過多年的發展，中介機構已形成相對成熟的業界行為規范與服務標準，對促進和規范國有產權交易起到了推動作用。

（四）多重的監督與管理

國有產權交易因多主體參與，目前已形成多重監督。通過產權交易市場進行的產權交易，因平臺規范、操作透明，能直接把控國有產權交易的流程，有效匹配資源，發掘國有產權價值。通過第三方中介機構參與，從專業角度把控交易過程中的法律風險、財務真實性，合理預估產權價值，加之國有企業內部各層級對中介報告的審查，既能對交易過程中的要素進行監管，又能有效避免尋租活動產生。同時，現代企業制度為國有企業內部提供了產權約束和激勵機制，經理層、董事會、股東會、監事會，各層級權力機構形成監督工作閉環，實現出資人管理與監督的有機結合[3]。

二、國有產權交易流程

國有產權交易通常在進行可行性研究后，履行經濟行為決策、法律盡調、審計評估等程序，最終實現交易。國有產權交易流程：第一，依據國有產權自身情況及交易目的，確定公開市場交易、非公開協議轉讓、無償劃轉等交易方式；第二，根據不同的交易方式制定實施方案，涉及各環節需用時分布合理，前后銜接順暢，具有100%可操作性，既符合國資管理要求，也能滿足企業管理要求以及產權交易所等平臺管理要求；第三，企業內部多個職能部門協同推進，合規合矩甄選律師事務所、會計師事務所、評估公司等第三方中介機構并獲取專業意見報告；第四，根據國有產權的股東持股情況，履行各層級經濟行為決策；第五，完成評估報告備案核準，進入產權交易所進行股權掛牌；第六，征集到意向受讓方后，即可進行股權交割；第七，在工商行政管理部門完成股東變更。在所有交易流程中，最重要的是前期可行性研究，需要根據國有產權的實際情況，綜合考慮交易對象自身條件、國資監管要求、時間成本、交易成本等因素，量身定制最優解決方案。

三、國有產權交易過程中存在的問題及對策

（一）產權邊界不清導致管理不順暢

產權邊界不清是國有產權交易過程中最難解決的問題。該問題產生的原因：一是忽視產權清晰的重要性，尤其表現在與非國有企業的合作中，沒有履行好股東會、董事會、監事會的職能，管理缺位導致產權關系混亂；二是政府各個行政部門職能的轉變投射到國有企業的產權管理上，一定程度上會造成管理內容交叉、重復以及委托代理關系混亂，導致國有產權無法被合法合理約束[4]；三是備案流程、手續缺失導致決議、合同失效等問題，造成企業經營實際與登記信息不符，無法基于現有情況開展產權交易工作。

為有效解決產權邊界不清的問題，國有企業應通過改制等手段，建立現代企業制度，同時注意完善并維護企業法人治理結構，既要保障國有產權是法律意義上的獨立主體，也要保障股東會和董事會能正確、準確發揮職能。針對管理環節的流程、效力瑕疵，既要加強企業的合規性管理，有效發揮企業的監督職能，也要及時更新企業的相關信息，如工商登記、國有產權登記系統等，保障企業經營實際與登記信息一致。

（二）交易環節遺漏或順序錯誤

國有產權交易因多主體參與，環節眾多，可能會出現遺漏或順序錯誤問題。例如，由于管理層級較多，缺少某個層級的經濟行為決策，或者上下層級的經濟行為決策時間存在倒置；再如，因為政策理解不到位，該評估的未評估、該進場交易的未進場、合同簽署時間早于決策時間等，都會導致國有產權交易出現重大漏洞或瑕疵。

為避免這些問題，一是要及時傳達、學習最新的法律法規、指導性意見，避免理解不到位產生誤差；二是要充分利用企業內部及整個交易流程的管控機制，如各層級決策審批的遞進關系、產權交易所對資料的審核等，若遺漏或者跳過便會中斷交易。

（三）中介機構存在諸多不足

在實際的國有產權交易中，第三方中介機構的服務并不是盡善盡美的，仍存在一些不足。一是中介機構能力不足，如評估結果嚴重偏離市場、交易合同存在重大失誤等，從而給國有產權交易埋下隱患。二是某些中介機構有可能為搶占更多市場份額，使用非市場化手段競爭業務或者被委托方支配，破壞中介機構的獨立性與客觀性，嚴重影響國有產權交易過程中的公平性與準確性。三是中介機構對區域環境與市場了解程度有限，通過預計、估算等形式得到的結論并不完全等同于真正的市場情況，只能盡量減少這種偏差，但過高的評估價值會讓意向受讓方望而卻步，有缺陷的收購架構會給企業后續經營帶來隱患。

為了解決上述問題，可以采取如下措施：第一，通過招標采購程序，運用市場化競爭手段篩選出優秀的服務機構；第二，建立動態調整的白名單、黑名單，運用優勝劣汰機制，通過服務后評價剔除不合格者，賦予優秀者高分，充分行使購買主體的選擇權；第三，督促第三方中介機構不斷提升自身服務水平，通過優化模型設計、運用大數據手段、行業協會監管等方式，使出具的專業意見能無限接近真實市場狀況，避免推斷意見與真實市場需求倒掛，更好地為國有產權交易服務。

（四）國有產權交易效率有待提高

國有產權因多層的委托代理設計，審批程序冗長、決策機制僵化和行政化都可能導致經濟效率低下[5]。例如，交易時間過長導致錯過最佳交易時機，產生交易價格波動，甚至是造成交易主體變更，都會給交易帶來不確定性。因此，促進國有企業減少管理層級、縮短管理鏈條變得尤為重要。2016 年，中央企業開展了為期三年的壓縮管理層級減少法人戶數行動。截至2019 年，中央企業累計減少法人14 023 戶，存量壓減比例達26.9%④。目前，這項工作已擴大至地方國資委系統，逐步的資源優化配置必然會帶來國有企業的提質增效，也將大大提升國有產權交易的效率。因此，應將縮短管理鏈條作為國有企業常態化管理手段，同時，也要注重優化企業內部及各層級間的審批環節，強化前期溝通與調研，提高決策效率。

另外，在國有產權交易中，一旦涉及參股企業，即國有企業在目標公司中并非大股東，在沒有實際控制權的情況下，國有產權交易將會面臨更多難題。例如，民營企業不希望向外部中介機構提供經營信息，也不愿意配合潛在受讓方開展前期盡職調查，更不希望股權在公開市場掛牌面臨合作方未知的風險。這時，尋求股東合作方的理解與支持顯得尤為重要，只有在股東合作方全力配合的情況下才能開展審計評估，進而順利地開展產權交易。

（五）國有產權交易的市場化程度仍需進一步提升

產權市場是現代產權制度的重要一環，也是要素市場化配置的重要平臺。根據中國企業國有產權交易機構協會發布的數據，2012—2021 年，我國產權市場的交易額年均復合增長率達29%，業務范圍也由傳統的國有資產交易擴展至資產股權、金融資產、自然資源、環境權和招標采購五大類。隨著“蛋糕”越做越大，國有產權交易基于大平臺上的市場化程度越來越高。但是，國有產權交易基于自身的國有屬性，仍面臨一定的困境，如履行完一系列的前置流程，國有產權成功實現了公開市場掛牌，卻遲遲無法成交。

造成上述窘境的原因：一是產權本身可能質量不高，溢價空間有限，導致市場意愿低迷；二是受限于中介機構出具的評估價值（根據規定，轉讓企業國有產權的首次掛牌價格不得低于經核準或備案的資產評估結果），國有產權掛牌價格可能高于實際市場可接受的價格，在真實的市場環境中乏人問津；三是公開市場的信息傳播廣度仍欠佳，導致未能有效對接市場需求。

為了解決上述問題，首先，國有企業要增強自身實力，努力提升國有產權的資產價值，使之成為優良資產，進一步贏得市場青睞；其次，產權交易平臺要進一步發揮信息匯聚、價格發掘功能；再次，國有企業要繼續深入進行市場化改革，用壯士斷腕的決心處置低效無效資產，將資源集中在優勢產業上；最后，通過科學的績效考核體系引導劣勢資源轉移，國有產權的價值只升不降顯然不符合基本的經濟規律，因此在設置考核目標時要統籌考慮，不能因為降價而引發決策風險，如國有產權低于90%評估價格的降價，管理機構需重新進行審批，怎樣平衡得與失就成為決策的關鍵。因此，國有企業要繼續做好“兩非兩資”的剝離與清退，聚焦實業，進一步健全市場化經營機制，真正讓“市場在資源配置中起到決定作用”。

（六）國資監管要求與工商行政管理要求尚未有效銜接

基于國家對國有企業的嚴格監管與管控，國有產權交易必然比非國有產權交易的環節與流程多。因此，在國有產權交易過程中，既有國資特有的程序與要求，也有工商行政管理部門普遍適用的基礎規定，這些環節交叉貫穿，又彼此相對獨立。比如，國有產權轉讓必須在公開市場交易平臺進行掛牌，形成的交割憑證是國資委產權登記系統進行登記變更的必備文件，但對工商行政管理部門來說，進行變更登記并不需要上述交割憑證，企業在實際操作中完全可以不履行掛牌轉讓環節，而直接完成工商變更，但在國資委的產權登記系統，卻因缺少掛牌環節而形成瑕疵產權。

面對這樣的局面，目前要依靠國有企業管理人員增強自身專業素養，以及企業內部、國資系統良好的監管機制來保障國有產權交易合規合矩。同時，可以在企業內部通過現有的辦公系統，采取表單形式呈現相關事項的辦理進程；還可以通過培訓等手段，加強新政策、新方針的宣傳，保障企業管理人員能夠知悉、了解最新規定。

國有產權交易已擁有相對完善的制度和相對成熟的監督管理體系。今后，國有產權交易將繼續深度挖掘國有資產價值，充分保障國有資產保值增值，為提高整體社會福祉作出更多貢獻。

注釋：

①數據來源于2020 年中央企業第八屆混改工作暨第六屆投資研討會。

②數據來源于中國企業國有產權交易機構協會。

③數據來源于北京市產權交易所官網。

④數據來源于國務院國有資產監督管理委員會官網。