電站工程結算中超合同規定付款問題的成因與對策

陳 琳

（作者單位：國網新源控股有限公司）

由于電站工程具有建設周期長、投資金額大、設計規劃復雜程度高等特點，工程管理現場情況復雜多變，工程結算中經常出現超合同規定付款的問題。一般情況下，合同結算支付應根據合法的工程價款結算單完成，并按合同約定扣回相關預付款、甲供材料款和相關保證金。通過現場調研發現，在實際結算過程中，為了保證工程進度，電站項目公司往往直接采用緩扣應扣款項、對尚未驗收或者未完成結算流程的事項進行預支付等方式，以滿足施工單位在一定時期內的資金需求，特別是滿足春節、開學季及重大工程節點前的資金需求。在財務環節體現為未按合同約定扣款或提前付款，財務賬面產生緩扣預付款、甲供材款、質保金或超規定支付合同款等現象。本文主要對這種超合同規定付款的現象進行簡要分析。

一、超合同規定付款風險分析

（一）利益不合理轉移風險

在財務賬面形成前給施工單位支付款項，由于未向施工單位收取資金占用費，有被認定為經濟利益不合理轉移給施工單位的風險。

（二）資金掛賬未扣回風險

由于提前支付導致支付款項或未扣回款項長期掛賬，在未來結算期間如不能及時彌補，將產生無法扣回和資金損失的風險。

（三）導致工程竣工決算嚴重滯后

由于工程結算過程中會產生復雜的糾紛和諸多未確認事項，超合同規定付款將導致矛盾積壓、處理拖延，從而導致工程結算嚴重滯后。工程結算是竣工決算的基礎，由于結算滯后，最終導致已完工項目竣工決算嚴重滯后，影響電站工程的竣工驗收。

二、問題產生的原因

通過現場調研、訪談和深入研究，筆者認為形成超合同規定付款的原因包括以下幾方面。

（一）合同執行管控不到位

由于項目公司和施工單位自身管理不到位，在合同執行過程中，存在施工組織不到位，投入不配比難以形成有效工程量的情況[1]；或施工單位完成的工程量未形成有效結算支撐材料，不能及時上報監理，即使上報監理，由于監理投入不足不能及時完成審核等，各個環節的延遲最終導致合理支付依據不足，無法正常進行合同結算[2]。因此，項目公司選擇通過采取超合同付款的方式解決施工單位階段性資金問題。

1.施工組織不當，形成無效投入

部分施工單位受自身能力限制，僅考慮能否中標，而忽略實際施工能力。雖然施工單位進場施工后投入了一定的管理力量和機械設備，但未按合同約定按時投入足夠的施工力量。當遇到有利施工條件時，也無法有效突擊組織施工力量。由此導致施工進展緩慢，無法形成有效工程量，使得已投入資源和結算工程量不能配比，從而造成自身資金階段性緊張。例如：

在某電站項目籌建期道路工程施工中，合同約定工期為13 個月，監理單位簽發的開工令日期為2019 年4月10 日，但接到開工令后，施工單位遲遲未組織施工資源按期進場。施工過程中，又多次更換人員、機具等導致不能連續施工，至2020 年12 月31 日，實際工期達21 個月，較合同工期延誤8 個月，且延誤期間斷斷續續施工未能形成有效工程量進行結算。

2.有效投入的工程量不能及時編制結算資料

由于施工單位結算人員投入不足，工程變更會簽、已完工程量計算、質量驗評資料整理、變更索賠資料等具體工作不能按期完成，導致不能按照合同約定按期提供結算資料，不具備辦理工程價款結算的條件，從而不能及時形成結算工程量，造成施工單位自身資金緊張。例如：

（1）某電站項目業主營地辦公區、生活區房屋建筑工程施工合同2018 年11 月辦理完工驗收，但截至2019年6 月，施工單位遲遲無法提供完備的結算資料，完工結算手續無法正常辦理。

（2）某電站項目C1 標、C2 標、C3 標等3 個主標段及Q3-4 標施工單位現場管理機構人員配置與投標文件及合同要求差異較大，4 個標段投標文件承諾人員分別為22 人、17 人、13 人和7 人，但截至當期審計期末，實際現場配置人員數量分別為12 人、14 人、9 人和4 人，人員投入嚴重不足。

3.由于監理人員配置不足導致結算資料審核時間過長

監理合同雖有明確的人員配備、持證人員要求，也有對應的考核條款，但項目公司未嚴格按照合同對監理單位執行履約考核，從而導致監理單位長期未按合同約定足額配備勝任監理業務的人員，同時不按合同履行監理職能，使得工程量價審核時間長、工程結算滯后，導致施工單位收入、成本時間不配比，資金緊張。例如：

（1）某項目監理單位應配備固定技經專業工作人員4 人，但1 人長期輪休，現場人員實際只有3 人，且同時負責監理項目部綜合事務。

（2）某電站項目2018 年工程高峰期全部在崗監理人員持證比例僅為30.5%，遠低于合同要求持證比例不低于55%的規定。

（3）通過調查發現，某項目35 kV 線路7#塔單獨施工，導致施工費用增加，施工單位提出索賠時間為2019年3 月18 日，監理批復時間7 月15 日，監理審核索賠時間約4 個月，遠遠超過制度規定的21 天時長。

（二）調整事項管控不到位

電站項目工期長、施工復雜，變更、索賠等調整事項較多，實際工程完成時間經常超出規定時間，導致變更、索賠事項不能及時形成有效的結算工程量，一般直到工程后期才能完成確認[3]。由于工程施工高峰期和資金需求旺盛期無法及時形成合法的支付依據，項目公司只能采取超合同規定付款，同時將有關矛盾拖延至工程竣工前解決，造成工程結算滯后。

1.工程變更定案時間超過規定時間

可行性研究、招標階段，對現場地質等情況勘探分析不到位，經常出現施工過程中遇到實際地質結構與設計勘探情況出入較大導致施工過程變更設計事項較多的情況。施工單位需要憑設計單位出具的《設計變更通知單》及相關資料進行計量、結算。但是，《設計變更通知單》及相關其他資料實際審批辦理時間較長，直接導致結算資金到位滯后。例如：

根據水電監督總站巡視意見，某電站項目水庫進出水口邊坡需要加強支護。正常施工后，施工單位于2018年5 月9 日提出變更設計結算需求，實際于2019 年9 月24日定案，資金于11月到位，涉及定案金額1 235.57萬元。定案時間遠超制度規定的“原則上審查一般變更不超過7 日，重大變更不超過28 日”的時長要求。

2.合同變更定案時間超過規定時間

一是新增工程量審核時間過長。現場施工階段，由于安全、質量等原因，對原合同規定的施工方案進行調整，形成的新增工程量需經過一系列流程和手續，耗時較長，無法有效形成工程量。二是新增單價審核時間過長。目前，針對工程新增單價審核，往往要求先確定新增工程量后才能進行核價，導致合同新增單價審核周期較長。例如：

某電站項目水庫土建及金屬結構安裝工程新增振沖碎石材料，涉及金額300 萬元，相關工程項目2019 年已完成，但由于新增工程量和新增單價審核延誤，導致2021年7 月才納入進度結算。

3.索賠、爭議事項較多，定案時間較長

因電站項目建設周期長，建設過程中各種合同執行問題突出，成因復雜，導致索賠事項較多。雙方往往就索賠事項分歧較大。合同中有明確約定和處理時限的，尚不能及時定案；合同中未有明確約定的，往往更是遲遲不能定案。最終導致施工單位實際投入不能及時形成結算工程量，從而造成施工單位階段性資金緊張情況。

一是雙方意向較明確的索賠事項，往往由于各種原因遲遲不能定案形成有效結算工程量。二是各類檢查影響進度的索賠事項。近年來，施工安全要求提升，各類檢查、整頓較多，往往需要停工配合；同時，電站項目因投資大，易引起各方關注，參觀檢查也較多，為體現安全文明施工，也需要提前停工準備。這樣一來容易造成窩工，實際補償往往不能彌補增加的成本。三是項目公司對前端合同工期滯后管控不到位引起的索賠事項。前端環節施工合同中明確了具體工期要求，但實際工期明顯滯后，造成后端施工環節準備的施工人力、機械處于等待狀態，施工成本不斷增加。四是設計圖紙供應條款缺失和圖紙供應滯后導致結算滯后的索賠事項。設計單位供圖合同條款中，關鍵供圖時間約定不明，供圖滯后，經常出現等圖施工的現象，進而影響工程施工進度，客觀上造成施工單位窩工。

上述索賠爭議事項，往往涉及面廣，雙方訴求不一致，索賠定案時間較長，索賠補償也不能有效彌補窩工損失。例如：

某電站項目路面工程由于工作面移交工作一再推遲，經項目公司協調，最終于2019 年9 月17 日完成部分路段路基的移交工作。后又受天氣原因影響導致暫停施工，直至2020 年初重新組織人員及設備進場施工。此外，由于施工期較長，路段沿線邊坡均有不同程度的垮塌及滑渣，相鄰標段倒運石渣，車輛通行頻繁，造成水穩層路基部分大量積渣，又需繼續增加人工、設備維護。施工單位于2020 年6 月1 日提出索賠，得到項目公司同意，但截至2021 年8 月底尚未完成定案，遠超制度規定的索賠定案時長6 個月的要求。

（三）招標、合同條款設置存在缺陷

1.招標條款設置利于低價中標，導致施工單位資金緊張

部分電站項目工程設置招標條款時，評價權重側重于投標價格，導致部分施工單位為了獲取標的而盲目壓低報價[4]。中標后由于對在建工程把控能力不足，實際工程投入成本高，部分階段工程結算金額低于成本投入，導致自身資金緊張。為避免對工程進度產生影響，項目公司往往采取超合同付款方式解決施工單位階段性資金需求。例如：

根據施工合同分析，某電站項目地下廠房系統和尾水系統土建及金屬結構安裝工程施工標最高限價42 000 萬元，中標價39 690 萬元，與其他投標單位投標報價均價相比，低約1 950 萬元，比最高限價相差2 310 萬元。

2.材料價格固定導致施工單位資金緊張或虧損

材料成本是構成施工成本的重要因素。目前，一般工程合同中關于乙供材的價格，一般約定不予調整。電站項目建設期長，受經濟周期影響，材料價格波動幅度較大。施工期間若遇到材料價格大幅上漲，約定中不予以調價的材料會造成乙方材料成本大幅增加，進而導致施工單位資金緊張或虧損。例如：

某電站項目2016 年下半年以來，因受供應商企業產能降低、河道禁采等影響，砂石等原材料供不應求，再加上自2016 年9 月起政策性運輸成本增加約100 元/噸，使得原材料價格與投標價相比大幅上漲。

三、相關解決對策

（一）加強合同執行管理

1.項目公司嚴格合同執行管控

加大前端管理部門，以及設計、監理、施工單位對合同條款的執行力度，強化合同履約考核。同時，減少人為緩扣、超進度結算，有效降低資金風險；通過管控，進一步明確設計、監理在項目建設過程中的服務定位。

2.優化合同條款設置，提高合同的可執行性

優化招標評分標準，提高技術、商務條款分值，控制低價中標行為。綜合考慮電站施工周期長的特性，對受市場波動影響大的合同組成部分采用適時調整條款，減少長期不調價條款。

（二）加強合同調整事項管理

1.嚴格按法規制度規定時間辦理調整事項

電站項目建設周期長，影響因素多，工程變更和合同變更涉及因素多，各類法規、制度對調整時限都有明確規定，應嚴格控制調整事項辦理時間，減少人為原因導致的結算滯后現象。

2.適度考慮合理的合同預結算

適當考慮對變更調整事項中新增量價審核的工程量部分，在確保質量、數量的前提下，可通過經設計、監理以及項目公司共同確認的工程量，按適當比例進行預結算，嚴格控制結算風險并滿足施工單位短期資金需求。

（三）強化企業內部管控，加強分析管理

1.細化審計、檢查監督管理

在審計、監督、各類檢查后，將形成的超規定結算、結算滯后現象進行歸類分析[5]，分清各主體責任，針對性提出解決方案。

2.建立合同執行考核、分析機制

建立施工合同的簽訂、完工、驗收、結算的統一監控平臺，對金額較大、驗收和結算環節拖延較長的合同重點監控和考核。對有明確調整時間規定而未嚴格執行而造成的結算滯后情況，及時查找原因，采取加大投入、強化考核等措施加以改進。