高校預算績效管理存在的問題及實施路徑探析

任鳳鳳 內蒙古工業大學

引言

我國高等教育蓬勃發展，但是整體教育投入的資源是有限的，如何提升資源的使用效益，促進高校內涵式發展是高校發展的新方向。高校從預算管理、成本核算到預算績效管理，從重投入輕產出到花錢問效，這一系列的管理方式的轉變，都映射著我國教育方面管理能力的提升。我們要逐漸摸索出適合中國國情的預算績效管理方案，從績效指標體系的建立，預算績效管理流程，績效評價體系，績效問責機制的建立，要有我們自己的思路，要真正將預算績效管理做到實處，真正成為我們黨和國家經濟改革的利器。

一、高校預算績效管理現狀

（一）未形成穩定高效的組織結構

目前來看，很多高校還沒有設立預算績效領導小組、專門績效管理機構，專業人員也配備不齊。預算績效管理工作在全國推開，但是具體到高校，還處于上級下達任務，臨時抓壯丁照貓畫虎，草草了事的階段，這會導致整體的工作處在混亂無序狀態，沒有壓實責任到人，就不會統籌考慮，整體布局，就會陷入形式主義的困境。

（二）未建立完善的預算績效指標體系

績效指標是預算績效管理的中心，也是預算績效管理的起點，但是現實中，績效指標的設立依據不充分，設立初衷不客觀，僅僅是申報項目時隨帶的又不得不填寫的部分，可以說，在設立環節就沒有充分理解其存在的意義，沒有得到足夠的重視，這個開端沒有做好，后面預算績效管理如何周密，也只不過是流于形式。具體問題如下：第一，績效指標設立的主觀性太強，未與學校事業發展規劃和年度工作計劃有效銜接，與項目任務書的內容脫節，經常以發表幾篇論文，申報幾項專利作為績效指標，沒有展示出項目開展的意義；第二，績效指標設定含糊其詞，概念籠統，沒有實際意義，不可量化，不適于評估評價；第三，有效的績效指標體系難以獲得，沒有指標標準，很難做到評估評價的科學客觀，使得整個管理體系松散，約束力不強。

（三）預算績效管理的各個環節流于形式

第一，在工作中沒有充分做好事前的績效評估，導致績效指標作為項目任務書和預算申報的附屬品，秉承參與就好的態度，被草草的推入了預算績效管理的循環中，不具有前瞻性和科學性；第二，事中績效監控跟蹤弱化，未能做到據實進行指導，沒有根據項目執行中的具體情況，對績效指標作出適當調整，使得目標設定脫離項目本身，而且存在注重預算執行進度，不監控績效指標的完成情況，致使當績效指標的完成情況與目標值發生偏離時，不能及時發現并進行糾正，使得績效自評和績效評價被迫草草了事；第三，績效自評和績效評價不客觀。財政部門對于高校的預算績效管理模式，目前是以高校自評為主，以財政部門外聘的第三方機構績效評價為輔。但目前高校沒有完備的績效自評機制，管理流程形式化，自評內容不完整，只是簡單地比較分析，自評真實性和客觀性不夠，得分虛高；第四，績效自評的抽查和績效評價的結果應用不足。因為財政部門在預算績效管理中，對績效指標的設立，績效自評和績效評價環節抓的較緊，所以績效評價做完后，項目承擔單位感覺任務已完成，對于績效評價結果的應用，缺乏落到實處的工作，同時缺乏項目承擔單位的反饋整改，缺乏與預算績效評價結果掛鉤的預算安排機制，預算資金安排上的績效導向還不突出，績效評價結果與下年度預算的聯系不緊密。

（四）預算績效管理培訓宣傳不足

國家層面預算績效管理的宣傳做得很到位，但是參與培訓人員一般限定于財務人員，還只是部分財務人員，而財務處在單位只是一個職能部門，僅憑財務處的部分財務人員的力量，很難帶動自上至下的預算績效管理的氛圍。第一，領導層面只看到了開展預算績效管理的工作流程很多，但是并沒有真正地形成獎懲機制，所以這個工作不會被重視。第二，各個職能部門平行分工，而預算績效管理工作是需要舉全單位之力才能做好的事情，財務人員在協調溝通和調配資源方面舉步維艱。第三，參與預算績效管理工作的財務人員，也不是專職人員，可能不是接受全面培訓的人員，在專業素質方面不過硬，帶動影響其他參與者的能力有限，而其他參與者相關知識儲備更是有限，整體的人才隊伍建設不夠。

二、高校預算績效管理的保障措施

（一）完善預算績效管理組織結構

1.成立預算績效管理領導小組

全國已經大力度推開了全面預算績效管理篇章，但目前的高校還是處于上級下達了文件，火線成立臨時隊伍執行任務，沒有自上而下形成高效的組織結構。為提升資金使用效益，全面開展預算績效管理，首先，應該成立預算績效管理領導小組，領導小組是開展預算績效管理工作責任制的重要載體。形成從上而下的組織結構，有利于權責明晰，責任分工明確，運轉有序。統籌協調，凝聚力量，調配資源，有利于促進各項工作任務部署安排和落實。

2.設置專職機構及專職工作人員

預算績效管理成為常態化工作，應該設立專職機構及專職工作人員。上級相關任務下達，臨時抓壯丁，東拼西湊收集資料應付了事，這樣不會形成整體的工作邏輯，工作開展呈現無序狀態，從上至下，怨聲載道。設立專門機構及專職工作人員，分工明確，壓實責任，工作人員會主動學習專業知識，會從預算績效管理工作的始端進入工作狀態，及時協調溝通各部門及責任人，開展培訓和宣講工作，在全單位形成預算績效管理的理念和共識，做好工作引導，做好具體工作的安排，工作開展得心應手，有條不紊。

（二）完善預算績效管理制度

制度建設是開展預算績效管理的基石，是人們形成的共識，也是全體要遵守的行為準則，開展工作有章可循，有據可依。制度建設中確立原則：誰申請預算，誰確立績效指標，誰審批預算，誰審核目標；明晰工作目標：提升資金使用效益；劃分具體職責：明確各部門和各責任人的職責劃分，有利于工作有序開展；安排工作流程：將工作分解為各個流程上，工作開展更明確，有抓手，有節奏；規范監督檢查和問責機制：對工作人員形成震懾作用，間接提升責任意識。為工作開展提供指引和約束。

（三）經費保障

為開展預算績效管理工作，學校應該特批專項經費。預算績效管理工作的深入推進屬于學校的一項重大改革事項，是個長遠規劃，長期看則有利于學校的發展，但短期內它是一個成本中心，在組織人員培訓學習，開展調研工作，加大宣講力度等方面都需要耗費很多經濟資源。有經費保障，工作開展起來才不會捉襟見肘。

（四）信息化系統助力

高校的項目量和資金量都較大，配備一套符合高校特色的信息化系統，有助于提升預算績效管理的效率和準確性。第一，信息化系統能產生積累效應，可以逐年積累有效的績效指標，逐漸形成個性績效指標庫，為以后的項目績效指標設立作出參考，提高績效指標設立的科學性、合理性、可操作性和可比性，為績效自評和績效評價奠定基礎。第二，無系統配備，效率和準確性差，比如基本科研業務費、中央支持高校發展改革資金、草原英才這類項目，財政端是一個項目，可是高校內部可能劃分出一二百個項目，如果對這些項目都采取紙面溝通，人工收集資料，影響效率和準確性。第三，建立信息化的系統，搭建溝通平臺，資料共享平臺。開展工作中，不用重復溝通，重復遞交資料，人們可以從共享平臺內遞交資料，也可以下載別人上傳的資料，還可以將符合要求的資料上傳。將預算績效管理的全流程納入系統管理，利用區塊鏈技術留痕，責任明晰。第四，利用信息系統，可以將項目管理、預算管理、績效管理融為一體，真正地實現預算績效一體化管理，強化各個管理環節的關聯性。

三、預算績效管理的流程

（一）績效指標管理

1.績效指標建立

績效指標建立應該考慮科學性、合理性、可操作性，做好預算績效管理的第一步。第一，績效指標建立應該有充分的依據，符合國家的政策方針，符合高校的職責和發展規劃具有高度關聯性。第二，應該明確任務，突出重點，績效指標應體現項目任務書所要實現的目標和達成的效果。第三，績效指標是對績效指標的細化量化，盡量采用可操作的量化指標，如果找不到量化指標，可以采取定性表述。目前，績效指標未形成體系，人們在制定項目績效指標時較為茫然，制定出的績效指標不能反映項目開展的政策背景、實際需要等，背離了績效指標制定的意義。

2.事前績效評估

在立項審批和預算評審環節融入事前績效評估，在源頭把握財政資源配置的方向，提升資源配置效益。充分論證立項的必要性，投入的經濟性，績效目標的合理性，實施方案的可行性，籌資渠道合規性。現實中，很多項目立項前沒有進行事前績效評估，使得項目先天不足，開展過程中夭折，前期投入化為泡影，即使后期進行監控發現問題，進行問責等一系列措施，也無法追回財政資金損失。

（二）績效評價管理

1.績效監控跟蹤

對項目開展績效監控跟蹤，考察預算執行進度與項目開展程度之間的偏離程度，分析原因。一方面，使預算執行對項目開展充分保障，分析預算執行進度遠超項目完成度的原因，避免資源浪費。另一方面，考察項目完成度，避免“磨洋工”現象發生，提升財政資金的使用效率。此外，項目開展是否偏離預期績效目標，如果偏離績效目標，則要及時糾偏，保障財政資金的使用效益。目前，事中的績效監控仍沒有發揮應有的作用，只停留于填表、寫報告的階段，流于形式，沒有實際的行動。

2.績效自評管理

績效自評管理是指項目承擔者對自己使用財政資金開展項目情況的自檢，分析總體績效目標的完成情況，各項績效指標的完成情況，預算執行情況，對項目開展過程中發現的偏離進行分析，并提出改進措施，是對開展項目總體情況的總結。績效自評應該是項目承擔者圍繞著立項時制定的績效目標和績效指標，自己對項目完成情況和發現的問題進行的總結，但是現實中，很多績效自評與績效目標和績效指標脫節，各說各話，績效管理環節無法融會貫通。

3.部門評價管理

項目承擔者所在部門有責任對項目開展績效評價，績效評價以“問效”為手段，目的是查擺項目開展過程中的問題，并且對癥下藥，找到整改措施，切實提升財政資金的使用效益，部門績效評價同樣也應該建立指標體系，全面、客觀、科學地開展績效評價工作。

（三）績效管理結果應用

1.主管部門對所屬單位自評抽查核驗

項目承擔者，對自己項目開展情況進行績效自評，做自我批評，找到項目開展中發現的問題，發力不足點，并主動尋找整改措施。項目單位進行績效自評后，主管部門應該對歸屬的所有項目進行抽查核驗，評價其項目績效自評的質量，并從中發現項目開展中的深層次問題，有無財政資金無效低效投入現象。

2.主管部門開展績效評價結果反饋

主管部門在對歸屬的項目進行績效自評抽查核驗后，應該將發現的問題反饋給項目單位，從旁觀者清的角度，對項目開展提出建設性的意見。

3.項目承擔單位整改情況

項目承擔單位應該認真對待主管部門下達的反饋意見，對照查擺項目開展中的問題，以查促改，形成有效的整改方案，將整改措施付諸實踐，積累項目開展經驗，為下次開展項目做準備。

4.主管部門應用績效評價結果考核項目承擔單位

項目預算績效管理中，績效評價結果應用是關鍵環節，將績效評價結果應用到預算安排中，應用到干部年度考核中，才是真正將預算績效管理落到實處，使預算績效管理不會成為紙上談兵、花拳繡腿的關鍵所在。

5.主管部門應用績效評價結果建立問責機制

“花錢必問效，無效必問題”是開展預算績效管理的原則，所以應該建立問責機制，形成震懾作用，若沒有問責機制，預算績效管理必將流于形式，也是長此以往“整而不改”的原因，而且切實將問責機制落到實處，不能是制度大旗高高舉，事到問責輕輕放。

結語

在預算績效管理全國推開的大趨勢下，高校預算績效管理也必將是常態化并且久抓不懈的工作任務。要認識到高校預算績效管理工作處于初級階段，存在很多疑難問題，但是要抽絲剝繭，理順工作流程。一方面，根據各個高校自身的特點，建立整體支出績效指標體系和績效評價體系；根據不同項目，開展分類績效評價，建立不同指標體系和績效評價體系。另一方面，制定預算績效管理的規程，將各個管理環節嫁接到信息化系統中，提升硬約束力。此外，還要完善預算績效管理的相關制度，做好制度保障。