內控角度下醫院政府采購研究

王思緣 廣州市第十二人民醫院

引言

近年來，隨著經濟水平發展，政府對于民生福祉方面關注度持續高漲，對于醫療衛生方面財政支出日益增加，醫院政府采購的范圍和金額日趨增大，隨著廣東省財政廳關于印發《廣東省政府集中采購目錄及標準（2020 年版）》的通知的執行，貨物及服務類單項或批量金額需達到400 萬元以上才進行公開招標，比2020 年國家規定標準及2019 年廣東省規定公開招標標準200 萬元大幅上浮，公開招標作為最嚴格政府采購方式，適用起點金額的提高，具體執行條例的缺失隱藏著公立醫院政府采購的廉政風險。

2022 年4 月，國家衛生健康委、國家中醫藥局《關于在全國范圍內持續開展“公立醫療機構經濟管理年”活動的通知》（國衛財務函〔2022〕72 號，以下簡稱《通知》）中要求加強采購管理。

醫院日常及籌建過程中工程、設備、藥品、耗材、外包服務及其他行政用品的采購方式更加多樣化，對于醫院政府采購的規范性法律規范日愈嚴格，隨之而生的各種違規問題、廉潔風險、潛在風險層出不窮，在實踐過程中發現問題提出應對措施，防范重大廉潔風險，防止潛在違規操作，降低采購成本，讓公立醫院政府采購更合理化、合規化、制度化、法制化。

一、公立醫院政府采購的范圍

在廣東省內，按照最新規定，根據《廣東省政府集中采購目錄及標準（2020 年版）》的要求，公立醫院政府采購分為集中采購、分散采購及自行采購三種方式，由于公立醫院屬于財政撥款單位，一部分資金來源于財政撥款，一部分資金來源于自營收入，所有采購都屬于政府采購范疇。凡納入集中采購目錄的項目均須按規定委托集中采購機構采購。除集中采購機構采購項目和部門集中采購項目外，單項或批量金額達到100 萬元以上（含100 萬元，下同）的貨物、工程和服務項目實行分散采購，未達到分散采購的起點金額的實行院內自主采購，公立醫院貨物和服務項目，工程項目、與工程建設有關的重要設備、材料等貨物項目，以及與工程建設有關的勘察、設計、監理等服務項目，按照公開招標標準金額起點進行公開招標。

二、公立醫院政府采購的方式

根據有關法律法規，公立醫院政府采購方式分為招標和其他形式，招標一共有兩種形式，為公開招標和邀請招標，其他形式為競爭性談判、單一來源采購、詢價、競爭性磋商。公開招標作為政府采購最嚴格的采購方式，達到廣東省集中采購標準目錄起點金額以上的以及必須進行招標的項目必須采用公開招標模式，邀請招標是指負責采購有關科室發布公告，根據前來應標的供應商的資信和業績，按照規定的程序和相應的標準從前來投標的供應商中擇優確定中標供應商。邀請招標需要滿足兩個條件。而其余四種政府采購方式各有其適用情形，其中單一來源采購要求的條件最嚴格，需要滿足條件最多。詢價采購適用于采購的貨物標準規格統一、價格穩定、貨源足的政府采購項目。競爭性談判和競爭性磋商是類似的相對應的政府采購方式，兩者區別之處在于：競爭性談判采購方式適用于項目需求基本明確、項目預算基本確定的項目；競爭性磋商采購方式適用于項目需求不太明確、預算過于粗略的項目。二者相同之處在于，適用于：1.招標后沒有合格供應商或者招標失敗。2.項目規格型號不確定。3.招標時間緊急。4.項目價格金額不確定的情況。

三、內控對公立醫院政府采購的要求

近年來，國家、行政事業對于加強公立醫院內部控制相關法律法規層出不窮，對于采購方面的要求也愈加嚴格，2012 年財政部發布，由2014 年實施的《行政事業單位內部控制規范》要求政府采購需要按照預算和計劃組織政府采購業務；按照規定組織政府采購活動和執行驗收程序；按照規定保存政府采購業務相關檔案。《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號）要求單位應當針對內部管理薄弱環節和風險隱患，特別是涉及內部權力集中的政府采購等重點領域和關鍵崗位，合理配置權責，細化權力運行流程。2021 年，國家衛生健康委和國家中醫藥管理局發布的《公立醫院內部控制管理辦法》第三十條更是提出公立醫院政府采購需要建立采購制度、實施歸口管理、合理設置崗位、優化重點環節控制及遵守集采規定、加強驗收管理。

四、單位層面上看公立醫院政府采購存在問題

從單位層面上看，大部分公立醫院設置了內部控制建設部門或者牽頭部門，但是礙于單位領導的重視程度及組織建設的部門的組織力量薄弱，導致醫院政府采購內控建設及更新力度不到位，未根據最新規定進行細化。在政府采購決策控制方面，公立醫院普遍存在“三重一大”工作制度，但是存在與相關法律規定的同步更新不及時、修訂不同步的問題，導致執行流于形式。在政府采購崗位人員配備方面，采購員普遍能力素質不高，很少具備財務、招投標、審計、采購等方面專業素養，并且在此崗位輪崗制度執行不甚到位。在內部環境方面的控制，對于醫院政府采購的機構設置不完善，崗位職責不清，經過對市屬醫院的調查詢問，大部分醫院未設置有專門的采購部門、采購專人，由后勤設備管理科負責設備、耗材、外包服務等采購活動，由藥劑科負責藥品采購活動，基建辦負責零星工程采購活動，甚至由業務科室直接對外簽訂采購合同。內部審計起到的作用有限，很多醫院單位未做到每年一次的風險評估，更難達到對于采購活動的風險評估，指出缺陷。內部審計等監管機構缺少有基建、法律、醫院業務方面的人才，以至于對于醫院政府采購的前期需求論證、中期招投標過程監督以及后期對于購買物品及服務的驗收監管不甚到位。

五、業務層面上看公立醫院政府采購存在問題

（一）制度建立不完善

公立醫院政府采購制度建立不完善，經調查研究，公立醫院政府采購預算編制及調整程序流程及決算相關制度未有效建立，仍有隨意在預算金額內隨意調整預算項目的現象出現。政府采購活動及基建項目采購制度，招投標制度等未按有關法律法規更新完善，流程梳理及內控風險防范存在缺陷，存在極大的違法違規風險。

（二）前期立項與采購需求等關鍵環節存在崗位未分離

公立醫院在采購設備、耗材前期立項審批流程中，僅僅只由有需求科室對采購項目的經濟性、社會性、效益性進行描述，往往描述中缺少實際數據支撐以及醫院歷史購買情況，未組織人員就采購需求進行論證，后期招標文件僅由科室與后勤設備管理科負責采購人員、招標代理機構有關人員進行商討后確定招標文件，各崗位獨立性喪失，更有甚者由需求科室直接或者間接確定招標文件或者其中參數，往往招標過程中使用綜合評分法時，會存在人為設定各評審條件的分值，對投標供應商進行差別對待而導致舞弊行為產生。

（三）采購活動未進行歸口管理

公立醫院的設備、耗材、藥品、基建工程、外包服務采購往往由不同的部門管轄，甚至存在科室直接對外簽訂采購合同情況，招標文件的編制與采購的實施都由同一人進行，未設置專門科室，采購崗位對采購活動進行約束，導致采購者即為使用者，未設置不相容崗位相分離的機制對醫院政府采購活動進行約束。

（四）監督機構未起到強有力的控制

財會、內部審計、紀檢等監督機構未在前期需求論證、中期招投標過程以及后期驗收過程進行把關、與采購部門相互協調、相互制約，讓具有專業素養的人對公立醫院政府采購全過程進行把控，嚴格遵守相關法律法規。

（五）后期未對采購記錄進行歸檔及分析

醫院后期對于采購記錄政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料的歸檔工作做得不盡完善，由于醫院政府采購業務量大，很少設置專門部門對采購業務進行管理，所以歸檔工作是十分煩瑣的，很容易被醫院忽略，后期更加未有專人對采購記錄進行分析及通報，形成電子檔案及臺賬，以為下一年的采購計劃做支撐，容易造成后期采購的浪費，造成無計劃無準備不透明的采購行為。

（六）重大傳染病應急采購期間緊急采購

重大傳染病應急采購期間緊急采購相關法律法規規章制度不成熟，不用參照《政府采購法》進行采購，僅對采購過程進行備案，導致廉政風險頻發。

六、應對措施

單位層面上，對公立醫院加以分析和調研發現：（1）公立醫院采購設備缺少具有熟悉了解專業設備的人才。需招聘具有一定專業勝任能力的采購人員進行公立醫院政府采購工作。（2）公立醫院管理層未對設置專門采購部門給予重視，不具備整體的意識，沒能重視內部控制工作，增加了相關成本。應對管理層進行相關采購內控方面培訓，引起管理層的重視，讓財務、資產管理、內部審計等監督部門相互協調、相互制約，形成良好的內控氛圍。（3）公立醫院政府集中采購主要方式為公共平臺直購方式，可多實行團購等其他創新方式，降低采購成本。（4）設立歸口部門，嚴格授權審批程序，將招標文件需求參數設定的權力集中，負責該項工作的人員必須得到歸口部門負責人的授權才能對參數進行確定，并且參數一經確定，不得隨意修改。負責采購的人員僅與招投標代理公司進行商定，并簽訂委托服務及保密協議，加強專業性、獨立性與安全性。（5）加強對政府采購制度的定期完善更新，并對流程進行梳理，按照內控原則對流程中的缺陷進行整改，并加強監督制度流程的執行監督。

業務層面上，公立醫院應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。明確相關崗位的職責權限，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。政府采購預算需建立在對前期預算執行的評價基礎之上，對于嚴格履行預算的進行報批，超預算支出或者無預算支出現象下年堅決不予制定預算，對于預算價格可參考醫院以前年度采購價格或者市場上同一產品價格進行決策，必要時構建產品價格目錄庫或者引進設備、耗材、藥品價格管理電子系統對采購價格進行核實，防止出現超市場價格采購，供應商變相提高價格給采購人員輸送利益等情況發生。

公立醫院應當對于政府采購年初預算加強管理，嚴格計劃性。加強財務部門預算編制與業務政府采購部門及后勤資產管理相關部門及崗位的溝通。無論是預算編制，還是預算調整，都應切合實際，按照規定進行審批。將政府采購預算貼合單位實際需要需求，按照相關標準編制，在嚴格的批復下進行預算計劃。醫院應當設立專門采購部門，加強對政府采購活動的管理。按照內控原則中的歸口管理原則，將政府采購活動歸口到一個部門，在政府采購活動中建立采購部門、管理部門、監督部門和財會部門等部門或崗位相互協調、制約的機制。內部審計及紀檢對于存在廉政風險、違反法律法規方面的條款進行審查，監督部門負責組織采購需求的審查與考評工作，財會部門負責對結算條件、付款時間、預算審批等財務相關的款項進行審查，責任到人。從而形成采購需求論證，經過采購專人與招投標代理公司對于采購參數進行確定，之后進行采購活動，在規定的期限內簽訂正式合同，進行采購活動。業務部門經過市場調研需求與采購預算及目標相符的方式進行采購需求的確定，形成分事行權、分崗設權、分級授權的模式。對于指出政府采購風險點的人員試行考評制度，對于敢于指出風險的人員給予獎勵。尤其應當加強對政府采購申請的與實際需求是否相符的內部審核，按照規定選擇公平公正公開的政府采購方式、通過公開透明的渠道發布信息。

公立醫院應當對政府采購業務進行記錄，并加強控制。嚴格對政府采購預算與計劃、預算調整與審批的資料進行應歸檔盡歸檔，將政府采購業務的批復、招標、投標、評標、合同、驗收等政府采購業務相關資料，及時進行歸檔分類統計并形成采購數據庫，以備審查。定期對政府采購業務信息進行分類統計，并在內部進行通報，將政府采購項目形成數據化管理，以備隨時調用，進行采購后期的社會效益調查，確定是否帶來預期的社會效益，保證后期采購有數據材料做支撐，采購到經濟效益性強、社會效益性良好的物資，保證采購到必需、急需、兼具經濟性和效益性的物資。公立醫院政府采購應當保證對涉密項目政府采購的安全。對于涉密政府采購項目，單位應當在政府采購合同中設定安全條款或者和相關簽合同的機構或采購第三方機構簽訂安全合同資料。

結語

公立醫院政府采購作為風險高發工作，需要醫院從上至下的重視及不斷的制度建設，重點崗位的相互制約、重點環節的層層審批、重要監督方式的有效到位，才能將該項工作精細化、目標導向性地符合內部控制的要求，盡可能地降低舞弊與廉政風險，使之合理合法合規，符合高質量發展、精細化管理醫院的要求。