淺析事業單位預算管理現狀及改進措施

申妍 北京市海淀區疾病預防控制中心財務科

引言

做好預算管理工作不僅可以規范事業單位的工作行為，而且可以有效衡量事業單位的工作績效，是事業單位內部控制的重要手段。但當前事業單位預算管理工作存在一些問題，只有規范和完善好這些問題，才能做好預算管理工作，讓預算管理的效能發揮出來。

一、事業單位預算管理的重要性

（一）事業單位預算管理的含義

預算是指通過規劃、控制和引導經濟活動，使得經濟主體達到預期目標，對經濟活動進行規劃、控制和引導，從而以最經濟有效的方式實現預定目標的功能。事業單位預算管理是通過對事業單位資金申請、使用情況、收支情況進行管理，并設定合理的績效目標，以達到高效合理地使用預算資金的目標，保證事業單位各項活動的順利開展，進而保證事業單位公共服務的質量。

（二）事業單位預算管理的重要性

1.提高財政資金的使用效率

預算管理同時具備預算功能和管理功能，預算編制環節是通過對事業單位各項收支活動的詳細規劃，結合上年支出情況和績效評價情況編制下年度預算，確保預算編報的真實、合理、有效，同時對績效評價結果不理想的項目予以適當的核減，以優化支出結構，進而提高財政資金的配置效率。在預算執行過程中對資金進行合理的監管，可以有效防范資金使用不規范的情況發生，對預算編制和執行有偏差的情況及時識別并調整，使預算執行符合預算編制的要求，同時提高了財政資金的使用效率。

2.降低事業單位財務風險

事業單位普遍存在除財務部門外其他部門財務風險意識淡薄的情況，通過預算管理，不僅可以對資金支出進行動態監控，及時發現資金使用過程中存在的風險并進行預警，提升資金使用的透明度，還可以幫助事業單位管理人員樹立正確的預算管理理念，通過編制預算，強化預算控制，提升管理水平，降低事業單位的財務風險，也有助于提高事業單位廉政建設水平。

3.提升事業單位整體運行效率

預算管理是對預算編制、預算執行和績效評價等預算管理的整體流程進行管控。通過預算管理能夠為事業單位的各項業務活動提供準確的財務數據，通過對財務數據的分析，能夠及時發現事業單位經濟活動的風險，了解各項經濟活動的投入產出效率，以及經濟活動帶來的社會效益，從而確定該項目是否符合事業單位的發展規劃和職責職能。通過預算管理可以減少低效率項目的支出，支持鼓勵社會效益較高的項目，從而提升事業單位的整體運行效率。

二、事業單位預算管理存在的問題及原因

（一）對預算管理的重視度和參與度不夠

事業單位預算管理中預算編制工作尤其是項目的預算申報仍然是以相關經費支出部門為主，這就要求全體有經費支出的部門要高度重視預算編制工作，但實際工作中存在個別部門和領導認為預算屬于財務部門的主要工作，對預算編制的重視度不夠，不夠了解預算管理工作的內容和方法。究其原因，一是對于全額撥款的事業單位，資金全部來源于財政撥款且全部經濟活動是非營利性的，導致領導對資金的分配和使用不夠關心，對預算管理缺乏重視。二是缺少對全員預算管理的培訓，參與預算管理的人員缺乏預算管理的相關知識和工作經驗，進而導致參與預算相關工作時重視程度不夠，工作質量不高。

（二）預算編制與政策要求存在一些偏差

預算編制應符合財政的相關要求，但事業單位的預算編制與政策要求存在一定偏差，具體體現在：一是事業單位在預算申報時普遍存在“多多益善”的片面思維，一味地追求預算項目越多越好，下達給本單位的資金越多越好，忽略了資金的使用效率，不符合近年來財政“過緊日子”的要求；二是對財政提出的縮減支出規模的要求實行一刀切的縮減措施進行機械應對，未能從根本上形成“控成本、提效率”的長效機制；三是未能統籌安排經費支出，預算管理上存在重當年資金，輕以前年度結轉結余資金的情況，不能充分發揮預算統籌安排各類資金的功能。主要原因在于政治站位不高，沒有全局意識，不能很好地落實好財政“過緊日子”的要求，以及對預算資金績效評價結果的運用性不強。

（三）預算編制不夠精確

預算編制是預算管理的重要環節，只有科學合理的編制預算才能為下一步的預算執行提供準確依據。事業單位預算在具體執行過程中往往和預算編制存在出入，經常出現預算調整和預算追加的情況，說明預算編制不夠精確，未能很好地反映預測當年度的經濟活動。編制預算時，基礎數據每年需要及時更新，但有些部門人員對預算編制工作不夠重視，對基礎數據的統計不認真，日常統計工作缺失，導致上報的基本支出的相關數據不準確，且通常是根據固有的工作經驗，參考上年度預算和支出情況進行編制，未能結合單位實際情況和部門年度發展規劃進行編制，再加上預算編制時間緊任務重的問題，使得項目論證時間不充分，各方面信息收集不完整，最終導致預算編制與實際情況有偏差。

（四）預算執行力度不足

現階段，部分事業單位因缺少科學、規范、明確的執行標準，導致經常存在預算執行率較低、年底突擊花錢甚至通過預付款的方式來提高預算執行率的問題。原因在于，一是制度方面沒有落實好預算執行責任制，預算執行的隨意性較強，未能嚴格按預算編制時確定的預算執行進度進行支出；二是存在不可抗力等因素影響預算執行進度，有些項目的支出條件要求較高，如一些野外實驗項目及特定日期宣傳活動等，需要到一定季節及特定日期才能執行預算，還有一些政府采購項目需要前期的招投標工作，走完預定流程后只能下半年完成支出，這些客觀因素都極大地影響了項目進度；三是部門報銷不及時，經常性地拖延到年底。預算執行僅依靠財務部門人員不可能很好地完成，需要各個部門的通力配合。但是財務部門并沒有掌握許多項目的實施情況，如何提高執行率也不是財務部門可以把握的，只能根據資金支出進度去提醒和督促業務部門。

（五）預算績效評價結果運用不充分

對預算評價結果的充分運用可以很好地為下年度預算提供有價值的參考，使下年度預算更加精準，提高財政資金的使用效率。但目前部分事業單位存在預算績效評價機制不健全、結果應用不充分的問題，主要體現在以下幾個方面：一是績效評價結果的客觀性、權威性不足，原因在于對績效指標的設定不夠科學、合理、可量化，指標設定與職能定位、發展規劃不匹配，同時評價方式多以“單位自評為主，財政測評為輔”，導致評價結果的客觀性和權威性不足。二是評價結果的應用存在錯期的問題，績效評價工作通常是在年度終了后，圍繞上年度項目執行情況開展評價，而本年度預算可能已經市人大正式批準、市財政批復，評價結果已無法作為本年度預算編報的參考，只能作為以后年度的參考依據，出現績效評價結果應用錯期滯后的問題，降低了評價結果應用的時效性和針對性。

（六）信息化建設仍不完善

預算管理的有效推進需要充分依賴信息化系統的上線，在信息化時代的大背景下，事業單位應當積極享用信息化時代的紅利，加強對信息技術的應用，從而提高預算管理的信息化建設水平。隨著財政部對預算管理信息化系統的推進，事業單位預算一體化信息系統的上線在一定程度上將預算編制、預算調整、預算執行、政府采購等模塊進行了較好的整合，但仍有諸多的不足，如數據分析功能弱，不能及時統計預算執行率等重要指標；缺乏對預算執行情況的日常監督和控制功能；一些事業單位通過內控系統的上線較好地規避了此問題，但同時導致財務部門軟件種類繁多，彼此之間的數據、信息無法共享，降低了工作效率。

三、事業單位預算管理改進措施

（一）提高人員對預算管理的重視度和參與度

要確保預算管理工作在事業單位得以順利實施，必須從根本上提高全體人員對預算管理工作的重視度和參與度。針對目前事業單位對預算工作缺乏重視，參與度不夠的現狀，可以從如下方面開展工作：第一，強化領導干部對預算管理工作的重視，其重視程度直接影響著全體員工的重視程度。要積極引導領導干部主動學習預算工作的內容和流程，以提升自身預算管理的工作能力。第二，定期舉行預算培訓交流會，做好預算相關政策的解讀工作，讓全體員工能從預算編制、預算執行到績效評價全流程的了解預算工作，按財務的相關要求做好預算執行和績效評價工作。甚至可以將預算執行情況與員工的績效考核掛鉤，從制度上倒逼員工提高對預算工作的重視程度。

（二）提高預算編制水平

首先，建立科學的預算管理組織體系，在開展預算管理的過程中，梳理好財政的相關政策要求，成立預算管理小組，確保各層級的預算管理人員都能參與到預算管理體系中，根據項目主體責任部門劃分預算管理的職責，大家各司其職，保證預算工作順利進行。其次，在預算編制準備階段，應根據上年度資金支出情況和績效評價結果以及下年度需求情況和發展規劃進行詳細的預算編制，要及時地與經費需求科室進行溝通，要利用業財融合的理念科學地設定預算目標。充分利用技術手段，如單位的內控系統等軟件搭建預算管理平臺，為預算編制、審核和執行提供技術支持和保障，便于信息共享，提高預算編制的規范性和嚴謹性。最后，要加強對預算編制的審核，加快事前績效評估流程的全覆蓋，建立科學合理的事前績效評估工作流程，將事情績效評估結果作為預算下達的前提條件。預算管理小組要審核預算編制是否合理，是否符合單位的發展規劃，并針對審核情況提出初審意見，會同有關專家進行復審后上報。

（三）強化對預算執行的考核和監督

一方面，加強對預算執行效果的考核，建立預算執行考核機制，細化考核標準。不僅要進行年度考核，還要進行月季度考核，對各支出部門的預算執行情況進行打分，考核內容包括但不限于支出進度、資金支出的合規性等內容，并適當將考核結果予以公示，激勵各業務科室主動支出，提高預算執行效率。加強預算執行考核結果的應用，對預算執行情況不樂觀的部門負責人實行督導約談機制，將預算執行的考核結果與評先評優相掛鉤。另一方面，強化對預算執行的監督，采取內部監督和外部監督并舉。根據單位內控制度和“三重一大”決策事項的要求建立事前、事中、事后全流程的審批。通過信息化手段對預算執行進度進行動態監控；積極接受外部審計監督，將審計部門的審計結果及時進行披露，提高預算執行的透明度；通過信息公開，將內外監督落實到位，提高財政資金使用的效率和安全性。

（四）加強績效考評結果的運用

1.合理設定績效目標

首先，要堅持“以定量指標為主，定性指標為輔”的原則。定量指標有清晰明確的量化標準，能更加直觀、準確地評估考核對象的實際工作情況，能規避定性指標的主觀性問題。因此在設定績效目標時，盡量以定量指標為主，不能量化地通過數字工具將定性指標進行恰當轉換，以提高考核結果的準確性。其次，要堅持“少而精”的原則，過多、過全的指標數量會降低關鍵指標的權重，造成考核結果不平衡。所以績效指標的設定要結構簡單、突出重點，以提高績效評估的效率，降低單位的績效管理成本。最后，要堅持目標一致性原則，即每條指標的設定都應是支持項目的總體目標，都是對項目實施結果的相應考評。

2.進一步完善績效評價工作

績效評價工作中的事前績效評價應用還不充分，要從流程上完善事前績效評價工作，事前績效評價的應用可以更好地為預算安排提供科學合理的依據，讓預算編制工作更有據可依。同時，適時適當地引入第三方評價機構，豐富以自評為主單一化的考評方式，以考評方式多元化促考評結果更加客觀、公正。

3.加強績效評價格結果的運用

全程指導跟蹤績效評價工作，將上年度績效評價報告作為形成下年度預算安排的重要依據。優先在預算安排上保障績效評價結果良好的項目，對績效評價結果不理想的項目適當地予以調減。同時，實行預算績效管理信息公開機制，及時公開績效自評和績效報告情況，便于社會監督。

（五）不斷完善信息化水平

利用信息化手段進行預算管理，不僅可以有效全面提升預算管理體系，而且能夠提高預算編制、控制、分析和考評等方面的作用。事業單位應提高預算管理系統的集成性，加強預算管理系統與其他財務系統的融合，歸集相關數據，在達到或超出預算控制條件時予以預警提示，實現預算控制功能；在預算管理系統中建立數據分析方法，如趨勢分析法、回歸分析法、敏感性分析法等，對預算數據和實際數據進行比較，尋找差異以及差異產生的原因，從而為事業單位改進預算管理體系和經濟決策提供數據支持。

結語

當今社會，行政事業單位會計制度正在加速與國際接軌，事業單位工作人員要加快轉變思想觀念，盡快認識開展預算管理的重要性和必要性，要求全員參與到預算管理的建設中。精進業務知識，不斷提高預算編制水平，強化對預算執行的監督和考核，加強對績效考評結果的應用，促進預算管理工作更上一個臺階，讓預算管理工作在促進事業單位運營上發揮更加積極的作用，從而提升公共服務質量和人民的滿意度。