加強(qiáng)對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的審計(jì)監(jiān)督探究

林穎 湖州市審計(jì)局

引言

對(duì)于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金而言，主要是指由政府出資對(duì)非公開(kāi)交易企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金和股權(quán)投資基金進(jìn)行投資，與普通產(chǎn)業(yè)投資基金相比，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是由政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央以及各個(gè)地方投入的專項(xiàng)建設(shè)基金、其他財(cái)政性資金通過(guò)對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的積極構(gòu)建，充分發(fā)揮政府信用，獲得大量社會(huì)資金的關(guān)注并主動(dòng)參與其中，充分利用政府各項(xiàng)資金具有的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持大量社會(huì)資金主動(dòng)投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。針對(duì)具有較大資金需求的行業(yè)和部門，政府應(yīng)該在政策和資金層面給予積極扶持，提高政府部門對(duì)行業(yè)發(fā)展的正面影響。現(xiàn)階段，加強(qiáng)對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的嚴(yán)格審計(jì)與監(jiān)管，不僅能夠?yàn)槿姘l(fā)展我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)水平、培養(yǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新鏈條、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要的政策措施，而且還能為有效落實(shí)各項(xiàng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施提供積極助力。

一、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計(jì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）政策目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)情況

積極促進(jìn)投融資體制的改革成效，確保各項(xiàng)投資措施在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，充分發(fā)揮自身關(guān)鍵作用。建立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的主要目的，是通過(guò)引入財(cái)政性資金，對(duì)社會(huì)資本融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要發(fā)展領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及需求較大、發(fā)展?jié)摿^強(qiáng)的行業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持，為促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)、環(huán)節(jié)的發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)能力[1]。

在設(shè)立每一項(xiàng)基金時(shí)，都應(yīng)設(shè)置對(duì)應(yīng)的政策目標(biāo)和政策任務(wù)。比如，在建立國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金的過(guò)程中，應(yīng)明確制定四個(gè)方面的任務(wù)：重點(diǎn)發(fā)展集成電路設(shè)計(jì)行業(yè)、快速發(fā)展集成電路制造行業(yè)、全面提高封裝測(cè)試行業(yè)發(fā)展水平、積極突破關(guān)鍵設(shè)備和材料第三階段發(fā)展目標(biāo)[2]。

（二）合法合規(guī)情況

第一，在構(gòu)建政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的過(guò)程中，必須對(duì)相關(guān)政策以及法規(guī)要求進(jìn)行同步設(shè)計(jì)。新建立的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金募捐結(jié)束之后，應(yīng)該在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，登錄國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)建立的全國(guó)政府出資產(chǎn)業(yè)投資信用系統(tǒng)進(jìn)行登記，系統(tǒng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策是否符合政策要求以及法規(guī)要求的審核具體處置方式，可以采取由政府部門全部出資或者與社會(huì)資本共同出資以及相符合條件的已有產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行投資。在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)明確了解相關(guān)基金設(shè)立之后是否嚴(yán)格按照具體要求進(jìn)行登記，確保登記內(nèi)容完整準(zhǔn)確[3]。

構(gòu)建的基金組建方案要素是否齊全，是否涉及確定的投資方、建立投資領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控措施、激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容、由基金管理人員全程負(fù)責(zé)基金資金、嚴(yán)格按照相關(guān)要求及時(shí)簽署委托管理協(xié)議。在此過(guò)程中，要對(duì)基金管理人和托管人的選擇程序是否符合規(guī)范要求進(jìn)行明確，確保基金管理人和托管人滿足“在中國(guó)大陸依法設(shè)立實(shí)收資本高于1，000 萬(wàn)元人民幣的公司和合作的企業(yè)”等條件，構(gòu)建的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)控制措施科學(xué)、可行，各項(xiàng)基金運(yùn)作措施始終以市場(chǎng)需求為目標(biāo)導(dǎo)向，在資源配置上，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用[4]。

第二，資金投向與政府支持密切相關(guān)的領(lǐng)域是否一致。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金與完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)投資基金以及風(fēng)險(xiǎn)投資基金相比，具體投資方向的限制因素具有較高嚴(yán)謹(jǐn)性。不僅要與區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、國(guó)家其他宏觀管理政策內(nèi)容高度契合，嚴(yán)格按照國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)制定的各項(xiàng)規(guī)定、涉及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、非基本公共服務(wù)領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域、先進(jìn)制造領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等[5]。

與政府基本章程、合作協(xié)議、基金協(xié)議中約定的行業(yè)和領(lǐng)域高度相符，比如，構(gòu)建國(guó)家提倡電路產(chǎn)業(yè)投資基金，應(yīng)該將投資重點(diǎn)集中到集成電路制造、集成電路設(shè)計(jì)、先進(jìn)封裝測(cè)試、電路關(guān)鍵裝備和材料等領(lǐng)域。不僅要對(duì)基金投資方向與政府要求是否高度契合給予高度關(guān)注，而且還要對(duì)投資符合產(chǎn)業(yè)方向的管理合伙人進(jìn)行嚴(yán)格篩選。明確了解在投資過(guò)程中管理合伙人是否嚴(yán)格按照政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)定的發(fā)展方向執(zhí)行各項(xiàng)措施；在投資比例方面，應(yīng)制定明確要求，在基金章程中，必須對(duì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資金比例始終高于基金募集規(guī)模以及既定出資目標(biāo)60%以上的要求進(jìn)行約定，確保單獨(dú)企業(yè)投資額必須低于基金資產(chǎn)總值20%以下[6]。

第三，對(duì)財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)、合規(guī)進(jìn)行判斷。由于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金具有明顯的非營(yíng)利性特征，不會(huì)直接參與到企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資中，能夠落實(shí)專業(yè)化管理以及市場(chǎng)化運(yùn)作。通過(guò)對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的財(cái)政性資金屬性以及政策屬性進(jìn)行研究，能夠發(fā)現(xiàn)涉及的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支必須與《會(huì)計(jì)法》中各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)要求高度契合，提高財(cái)務(wù)管理嚴(yán)謹(jǐn)性，有效預(yù)防財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)[7]。

對(duì)基金財(cái)務(wù)管理工作各項(xiàng)內(nèi)容是否具有較高規(guī)范性給予高度關(guān)注，明確了解會(huì)計(jì)核算制度的各項(xiàng)規(guī)定，確保與憑證、賬簿、報(bào)表有關(guān)的會(huì)計(jì)資料內(nèi)容完整、真實(shí)；重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)管理工作是否存在挪用、擠占、轉(zhuǎn)移、貪污資金的違法行為；在采購(gòu)重大物資、簽訂合同、履行合同義務(wù)的過(guò)程中，是否嚴(yán)格按照招投標(biāo)要求以及合同條款涉及的法律規(guī)定執(zhí)行進(jìn)行判斷；對(duì)相關(guān)職能部門以及企業(yè)單位是否存在亂攤派、亂收費(fèi)等行為進(jìn)行調(diào)查，明確了解涉及的稅費(fèi)繳納方式是否合理，是否嚴(yán)格按照規(guī)定要求據(jù)實(shí)列支[8]。

（三）基金的退出和終止情況

通常情況下，我國(guó)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在退出過(guò)程中，各項(xiàng)選擇措施面臨的限制較多，不僅要對(duì)基金協(xié)議以及投資協(xié)議中已經(jīng)約定或明確的投資期限進(jìn)行充分考慮，而且還要對(duì)基金退出過(guò)程中對(duì)投資企業(yè)以及投資行業(yè)產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合分析[9]。

當(dāng)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金流程處于退出和終止環(huán)節(jié)時(shí)，很容易受各種因素影響，發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失以及貪污腐敗等問(wèn)題，這也是審計(jì)監(jiān)管工作的重點(diǎn)內(nèi)容。在實(shí)際審計(jì)監(jiān)督中，不僅要對(duì)基金的退出和終止是否嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求執(zhí)行進(jìn)行判斷，而且還要確保退出和終止行為經(jīng)過(guò)必要的決策以及審批程序，屬于正常退出和終止；對(duì)基金退出和終止過(guò)程中各項(xiàng)資產(chǎn)是否經(jīng)由第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估進(jìn)行明確，確保政府出資資金的保值、增值目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，避免存在低價(jià)出讓、內(nèi)外串通政府股權(quán)和收益的行為發(fā)生。最大程度降低國(guó)有資產(chǎn)流失概率，消除損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的行為[10]。

二、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計(jì)監(jiān)督工作的有效開(kāi)展途徑

（一）提高法律思維意識(shí)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督工作建立正確認(rèn)知

無(wú)論是政府出資人，還是基金管理人，都要對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金具有的重要性給予正確認(rèn)知和高度重視，不斷增強(qiáng)自身在審計(jì)監(jiān)督管理工作中的榮譽(yù)感、責(zé)任感、使命感，勇于承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任、主動(dòng)落實(shí)審計(jì)措施。在此過(guò)程中，政府出資人和基金管理人要不斷提高自身的法治思維意識(shí)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求落實(shí)各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作，確保各項(xiàng)活動(dòng)能夠在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)有效開(kāi)展。

加強(qiáng)對(duì)基金治理結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)防控制度的建立健全，提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督成效，充分發(fā)揮制度的約束作用，對(duì)各部門以及人員的權(quán)利進(jìn)行把控，始終遵循“制度管人、流程管事”的原則，為各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作的有效落實(shí)提供法律依據(jù)。加強(qiáng)對(duì)辯證思維意識(shí)的積極建立，明確了解審計(jì)監(jiān)督工作目標(biāo)，對(duì)審計(jì)目標(biāo)與被審計(jì)目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行有效處理。不僅要做到依法履行各項(xiàng)職責(zé)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，而且還要主動(dòng)履行法律責(zé)任，主動(dòng)配合國(guó)家審計(jì)部門的隨時(shí)監(jiān)督[11]。

（二）整合審計(jì)監(jiān)督力量，形成審計(jì)監(jiān)督合力

在對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督的過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的積極學(xué)習(xí)和借鑒，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，采取多元化措施，確保政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)具有的職能與作用不斷完善，充分發(fā)揮到具體工作中，形成政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計(jì)監(jiān)督合力。

國(guó)家在落實(shí)各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督措施的過(guò)程中，要始終遵循積極貫徹中央決策部署的思想原則，借助多元化渠道，從促進(jìn)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金健康發(fā)展的角度入手，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能與作用，對(duì)政策目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度、審計(jì)監(jiān)督措施的合規(guī)合法性、審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制存在的問(wèn)題給予高度關(guān)注。

在落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)部審計(jì)工作的過(guò)程中，要始終將法律法規(guī)要求作為框架，堅(jiān)定不移的執(zhí)行政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金方面應(yīng)履行的內(nèi)部審計(jì)職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)。在開(kāi)展社會(huì)審計(jì)工作的過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循《會(huì)計(jì)法》相關(guān)要求，核實(shí)資金資產(chǎn)的完整性和真實(shí)性，對(duì)相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全部摸底、對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)、對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果進(jìn)行全面鑒證。

（三）對(duì)審計(jì)監(jiān)督部門和其他監(jiān)督部門的關(guān)系進(jìn)行正確處理

我國(guó)財(cái)政部門和發(fā)展與改革委員會(huì)在對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行監(jiān)督與管理的過(guò)程中，通常以年度績(jī)效評(píng)價(jià)為依據(jù)，然而此環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)計(jì)劃落實(shí)的績(jī)效審計(jì)在本質(zhì)層面存在明顯差異。在實(shí)踐過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)需要財(cái)政部門和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為支撐，但對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法全面代替審計(jì)監(jiān)督，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，作為政府落實(shí)各項(xiàng)績(jī)效管理工作的重要工具，績(jī)效評(píng)價(jià)能夠?yàn)檎贫ǜ黜?xiàng)決策、開(kāi)展相關(guān)管理工作提供精準(zhǔn)、可靠的績(jī)效信息。而審計(jì)監(jiān)督則是以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)政府部門開(kāi)展的各項(xiàng)管理活動(dòng)進(jìn)行外部監(jiān)督，能夠?yàn)樯鐣?huì)大眾提供與政府行為和相關(guān)行為結(jié)果有關(guān)的可靠信息；

第二，在內(nèi)容層面，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)最終結(jié)果具有的效果性更為關(guān)注，對(duì)資金的使用目標(biāo)以及政府的發(fā)展目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，對(duì)實(shí)踐結(jié)果與政策和資金之間的因果關(guān)系較為重視；而審計(jì)監(jiān)督則對(duì)了解過(guò)具有的合規(guī)性和真實(shí)性更為關(guān)注，對(duì)最終結(jié)果是什么以及最終結(jié)果應(yīng)該是什么之間的對(duì)比分析較為重視，并通過(guò)對(duì)比分析，從中找到存在的差異和不足。

在審計(jì)過(guò)程中，要對(duì)不同監(jiān)管部門的分工職責(zé)以及對(duì)現(xiàn)有基金業(yè)務(wù)監(jiān)管政策要求進(jìn)行充分考量，確保不同監(jiān)管部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)互相配合、協(xié)同合作，從根源解決交叉監(jiān)管、多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管等問(wèn)題的發(fā)生。

結(jié)語(yǔ)

在落實(shí)各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作的過(guò)程中，應(yīng)該將工作重點(diǎn)集中到投資內(nèi)容和投資政策方面，這不僅是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)履行的法律職責(zé)，而且也是提高行業(yè)投資效率的有效手段，能夠?yàn)槠渌顿Y基金監(jiān)管工作的有效開(kāi)展提供科學(xué)依據(jù)。因此，在開(kāi)展政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計(jì)監(jiān)督工作的過(guò)程中，應(yīng)該從提高政府出資人和基金管理人的法律意識(shí)層面入手，對(duì)各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作具有的重要性給予正確認(rèn)知和高度重視，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能與作用，使多元化社會(huì)力量形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力，對(duì)審計(jì)監(jiān)督以及其他監(jiān)督之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，促進(jìn)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，吸引更多社會(huì)資金主動(dòng)投入到政府支持的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中。