鄉鎮財政內部控制體系建設研究

譚曉菲 聊城市東昌府區梁水鎮鎮財政經濟服務中心

引言

隨著我國經濟體制改革的不斷推進，鄉鎮管理也發生了新的轉變并提出了新的要求。鄉鎮財政管理作為現代鄉鎮管理的一項重要工作內容，其很大程度上影響著鄉鎮的有序運行及人民群眾的切身利益。隨著我國經濟體制改革的逐步推進，推進鄉鎮財政內部控制體系建設完善，已然轉變成如今鄉鎮管理工作中的一項重要內容。對此，本文將對鄉鎮財政內部控制體系建設進行研究分析。

一、鄉鎮財政的作用與特點

（一）鄉鎮財政的作用

鄉鎮財政不僅是國家財政必不可少的一部分，還是國家財政的重要基礎。實踐表明，鄉鎮財政在鞏固農村基層政權、維護農村社會穩定、推動農村社會經濟發展等方面發揮著至關重要的作用。對于鄉鎮財政的作用，主要表現為以下幾個方面：

一是鄉鎮財政為鄉鎮政府實現政權職能提供財力支撐。鄉鎮政府的主要職能在于為當地居民提供公共產品及服務。而在其實現職能期間，必須以相應的物質基礎為重要前提。鄉鎮政府需求資金的籌集、分配以及對資金使用情況開展監管工作，都有賴于通過鄉鎮財政實現，其他職能部門不可代行這一職責。

二是鄉鎮財政可推動農村經濟發展及實現農業現代化。在我國社會發展、經濟建設中，農業、農村、農民問題是根本性問題。而為解決好這些問題，離不開鄉鎮財政的支持。鄉鎮財政工作立足于農村，服務于農村社會經濟發展，在推動農村經濟發展及實現農業現代化中，扮演著十分重要的角色。比如，在農業發展方面，為保障農業的可持續健康發展，應當為其提供可靠的資金支持。當前，我國對農業直接的資金投入包括財政資金、農村集體經濟組織及農戶投入的資金、信貸資金等。對于這些資金，鄉鎮財政可有效結合地方發展農業的需求，對各項資金進行合理安排，進而助力農業發展。另外，在鄉鎮財政支持下，還可推進地方招商引資及項目建設，即通過優化完善財政扶持手段，有效落實各項財政資金政策，為企業提供合適的辦公場所，聯合各職能部門為新引進企業提供服務，讓企業順利入駐當地，進而促進收獲理想的鄉鎮財政支持服務地方招商引資及項目建設工作成效[1]。

（二）鄉鎮財政的特點

鑒于鄉鎮自然地理環境的特殊性、農業生產的特性及鄉鎮財政的基礎性地位，造就了鄉鎮財政有著有別于其他財政類型的諸項特點，具體而言：

首先，鄉鎮財政具有收入來源分散性的特點。就農村經濟活動內容而言，其主要涉及農業經濟組織、商業經濟組織、工業經濟組織等；就農村經濟組織構成而言，其主要包括集體所有制的合作經濟組織及個體經濟組織等；就農村產業結構而言，同時包含第一產業、第二產業和第三產業。鑒于該種經濟結構現狀，決定了鄉鎮財政收入來源的分散性特點。

其次，鄉鎮財政具有承擔任務雙重性的特點。鄉鎮財政是國家的一級財政，不僅擔負著國家規定的任務，包括組織財政收入、組織管理財政撥款等工作任務，還承擔著財政資金監管、惠農補貼資金管理發放等工作內容。就鄉鎮財政機構而言，其不僅是國家財政的基層組織，還是鄉鎮政府的一個職能部門。

再次，鄉鎮財政具有分配方式特殊性的特點。我國預算分成中央級預算、地方級預算，后者可進一步分成省、市、縣、鄉財政預算。

最后，鄉鎮財政具有組織收支季節性的特點。農業生產表現出顯著的季節性，由此決定了鄉鎮財政也表現出一定的季節性特點，究其原因在于鄉鎮財政工作是以農村、農業生產為著手點的，因而要求鄉鎮財政部門應確保組織收入、安排支出要與農時相適應。

二、鄉鎮財政的職能

對于鄉鎮財政的職能而言，學界提出了大量具有代表性的論述，比如，英國古典經濟學家亞當·斯密在其著作《國富論》中便提出了政府職能說，并認為財政的職能涉及司法行政、建設公共工程、維護國家尊嚴、國防等方面。現代財政學之父馬斯格雷夫在其著作《財政學原理》中提出了財政三職能的說法，也就是收入分配、資源配置以及經濟的穩定與發展。

我國鄉鎮財政也應當同樣具備該部分職能，但同時鑒于我國國情的特殊性，決定了鄉鎮財政還具備支持上級、服務地方的兩大職能，其中，前者屬于被動性的職能，后者屬于主動性的職能。基于此，鄉鎮財政在收入分配、資源配置、經濟的穩定與發展該部分職能中權利表現出一定的異同性，通常來說，鄉鎮政府在當地的資源配置中職能相對偏大，可基于地方實際情況提供當地人民對應需求的地方化、個性化的公共產品，經濟發展水平較高的鄉鎮還可依托支持村集體經濟組織、企業的穩定以推動地方經濟發展，而經濟發展水平相對落后的鄉鎮則不具備此方面能力[2]。另外，在收入分配職能上，因為社會保障制度、稅收制度等都是通過上級政府制定的，鄉鎮政府不享有財政自主的權利，所以這一職能以被動遵從為主，職權相對偏弱。

三、鄉鎮財政內部控制體系建設

（一）提高對鄉鎮財政內部控制的有效認識

為保障鄉鎮財政內部控制體系建設成效，首先，要提高對鄉鎮財政內部控制的認知水平，確立鄉鎮財政相關負責人在內部控制體系中的重要地位。在此基礎上，結合我國《會計法》相關規定，鄉鎮財政相關負責人應當對財務報告完整性、可靠性等方面進行負責。為切實提高鄉鎮財政相關負責人對鄉鎮財政內部控制的認知水平及重視水平，應加強教育培訓，讓該部分人員切實明確內部控制對鄉鎮財政的重要性，如在提升經濟效益、保障資產安全等方面所能發揮的重要作用，進而從根本上轉變相關人員對內部控制的了解與認識，以此為鄉鎮財政內部控制體系建設開展奠定良好基礎。其次，相關負責人還應不斷加強自我學習，推進鄉鎮財政內部控制方式方法的有效創新，推動內部控制不斷向規范化、流程化、人性化方向發展，并引領鄉鎮全員更好地認識鄉鎮財政內部控制的相關指標，投入到內部控制工作中去，保障內部控制的有序開展。

（二）建立完善內部控制制度

在鄉鎮財政內部控制體系建設中，應切實建立完善內部控制制度，并確保對這一制度的嚴格落實，避免流于形式。并且還應對《內部控制手冊》中的相關規定進行有效執行，依據內控制度相關要求，開展好對“三公經費”等支出的控制工作，在“三公經費”發生前，應進行相應的報告及審批工作，唯有通過審核才能發生“三公經費”支出。除此之外，在對其他日常公用經費支出問題進行處理過程中，同樣應當切實依照內部控制制度相關流程，開展好審批及支出工作，保證每筆支出可同時符合預算和內部控制制度。另外，為保障內部控制制度的有效執行，還應不斷推進對內部控制制度的建立健全和完善，保證內部控制制度實現全面覆蓋，涵蓋到鄉鎮財政內部控制的方方面面，如此一來，方可保證內部控制制度可融入鄉鎮財務的各個環節，嚴格規范約束財務報銷流程，讓其轉變成評定財務報銷程序的準則。

（三）規范鄉鎮財政預算管理

首先，提升預算管理水平，構建科學完備的預算管理體系。在預算編制環節，鄉鎮應有意識提升預算編制效率，建立科學可行的預算管理機制。在實際工作中，鄉鎮應同時保證對預算數量與質量的關注度，確立收入來源，并強化預算的相關規制辦法。特別是對公用經費指標開展預算編制過程中，應結合相應比例，對具體支出項進行有效細分，并結合相關規范要求，借助科學管理模塊，對具體指標予以審核，以此實現對各類項目經費使用計劃的嚴格管理。針對分級中的各個末級科目，應切實依據上級科目對應的比例標準，并對其進行設置，以此防范實際執行中發生比例失當的情形[4]。另外，還應推進對相關預算指標的全面監督管理，保證各項支出均基于預算指標進行落實，切實提升預算管理質量和水平。

其次，加大鄉鎮財政預算監管力度。對于當前鄉鎮財政管理仍存在的預算監管不力的情況，鄉鎮財政要與多部門加強協作，對財政預算開展全面實時動態監管。一方面，進一步提高對預算編制工作的重視度。鄉鎮應當將預算編制納為鄉鎮財政工作的重要內容，有意識對相應時間的預算開展預先編制，保證支出的合法合理，為預算監管工作開展奠定良好基礎。另一方面，推進對預算調整情況的監管。相關職能部門應當將預算調整作為監管工作的重要內容，避免鄉鎮預算調整的隨意性，保證預算的嚴肅性。另外，緊扣人民群眾關注的熱點、難點問題開展監管，切實對政府性投資項目資金、項目建設資金、民生工程資金等內容進行監管，提升鄉鎮財政資金有效使用率。

（四）加強鄉鎮財政監督管理

首先，推進鄉鎮財政審計工作。雖然如今我國鄉鎮每年都會對各行政事業單位開展審計工作，但其中仍存在審計流于形式、審計不夠深入等問題。對此，應進一步加強鄉鎮財政審計工作。一方面，推進鄉鎮財政審計中問題查處與推動規范管理的有效結合。不僅要有效落實審計回訪制度，明確審計整改目標責任，將鄉鎮財政審計問題查處的整改跟蹤情況納為審計工作的重要內容，并切實推動相關工作的嚴格落實，還要結合審計中發現的問題，對相關審計報告、審計期間的重要情況進行全面整合，就其中存在的問題分析其發生原因等，基于此，提出科學有效的整改意見，為推動鄉鎮財政內部控制提供有力支持。另一方面，提升審計的深度及廣度。鄉鎮財政審計工作應緊隨時代前進腳步，不斷拓寬審計領域，由服務型審計取代監督型審計。審計工作除了要了解預算資金使用情況，還應將土地出讓金等納入財政審計監督范圍，并推進鄉鎮負債審計，切實開展好鄉鎮固定資產、流動資產、無形資產、債權等的審計工作，拓寬鄉鎮財政審計工作的深度及廣度。

其次，確保信息通暢、透明公開。一方面，保證財政資金監管信息在各級職能部門之間的通暢性，對此，應設置專門的信息聯絡員，專門負責對相關資金監管信息的采集、整理以及傳輸，并且還應對各類資金監管信息進行適時核準。另一方面，實行公開公示機制，應當對下撥給各行政事業單位日常資金、新農村建設各類支出等相關情況予以公開公示，包括通過鄉鎮信息公開欄、信息網對相關信息予以公開公示[5]。另外，加強鄉鎮財政信息化建設，積極推進信息化管理系統建設，有序推進對包括鄉鎮財政資金監管、資產管理等相關財政業務工作在內的信息化管理，以此提升鄉鎮財政內部控制工作效率，保障鄉鎮財政信息系統數據安全，并為上級財政部門對鄉鎮財政資金的監管提供有效便利。

（五）優化財政轉移支付制度

首先，拓寬對鄉鎮財政轉移支付的規模。一方面，逐步提高上級對鄉鎮財政轉移支付在鄉鎮實際可用資金中的占比，將以往通過部門撥付至鄉鎮的資金盡可能依托轉移支付方式實現，包括將諸如村主要干部基本報酬、村級便民中心資金、相對固定的社區經費等資金納入上級對鄉鎮財政轉移支付范疇。另一方面，推進對鄉鎮財政專項資金的優化整合，盡可能納入轉移支付范疇，以此提升鄉鎮財政體制內可用資金，并為鄉鎮統籌安排轉移支付資金提供便利，助力財政轉移支付資金監管。

其次，調整完善財政轉移支付結構。針對如今一些鄉鎮在專項轉移支付資金使用中存在的不足，應適當拓寬一般性轉移支付范圍，由一般轉移支付取代專項轉移支付，以此解決鄉鎮財政收入水平與支出職責不相對稱的問題，讓獲取轉移支付的鄉鎮可具備充足的財力，發揮自身的職能，做到對轉移支付的合理安排，使資金的作用價值得到充分發揮。

再次，提升財政轉移支付管理規范性。一方面，有意識通過因素法以推進對資金的合理分配。依托城鎮化水平、人口數量、地域面積等因素法取代基數法，以對財政轉移支付數額進行計算，制定一套科學適用的計算公式，對鄉鎮收入水平、支出需求開展計算，進而得出轉移支付的數額[6]。另一方面，有序推進轉移支付資金績效評價，構建完善預算績效目標、運行跟蹤、評價管理等綜合體系，繼而建立權力陽光運行機制，提升財政轉移支付管理規范性。

結語

綜上所述，鄉鎮財政是國家財政必不可少的一部分，其在鞏固農村基層政權、維護農村社會穩定、推動農村社會經濟發展等方面發揮著至關重要的作用。新形勢下，推進鄉鎮財政內部控制體系建設，對保障鄉鎮政府切實履行自身政權職能具有十分積極的意義。對此，鄉鎮政府應明確當前鄉鎮財政內部控制中面臨的種種問題，通過提高對鄉鎮財政內部控制的有效認識、建立完善內部控制制度、規范鄉鎮財政預算管理、加強鄉鎮財政監督管理、優化財政轉移支付制度等方式，切實推動鄉鎮財政內部控制體系建設完善，保障鄉鎮財政內部控制的有序進行。