金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇影響研究

魏子博，石曉平，2，馬賢磊，2，周月鵬

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095； 2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京 210095； 3.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

為了應(yīng)對(duì)“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的三重壓力，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)①2022年4月26日中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議，以及2022年4月29日中共中央政治局會(huì)議，均明確要求：“全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。，地方政府需要巨大的資本投入。分稅制改革以后，單純依靠以稅收為主的收入，難以解決地方政府的資本饑渴[1]。地方政府開始將目光投向商品和資本屬性逐漸凸顯的土地[1]，推動(dòng)以土地財(cái)政和土地金融為主要形式的土地資本化[2-3]。從土地財(cái)政來看，地方政府一邊低價(jià)和高比例出讓工業(yè)用地，開展招商引資活動(dòng)（即“工業(yè)用地引資”），促進(jìn)制造業(yè)以及相關(guān)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展[4]，創(chuàng)造了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本；另一邊，地方政府以高價(jià)和限量出讓商住用地，獲取可觀的商住用地地租（即“商住用地生租”），用于彌補(bǔ)工業(yè)用地引資造成的資金缺口[5]，保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的投資資金[6]，積累了產(chǎn)業(yè)資本和公共資本。就土地金融而言，地方政府設(shè)立融資平臺(tái)公司，與儲(chǔ)備土地相互配合，實(shí)現(xiàn)土地抵押貸款和發(fā)行債券等[7]，撬動(dòng)了巨額的金融資本。

不論是土地財(cái)政還是土地金融，都可以激活地方政府掌握的土地資產(chǎn)，擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“巧婦難為無米之炊”的窘境，凸顯土地資本化的益處，豐富地方政府參與宏觀調(diào)控的手段[6]。但是，土地資本化同樣可能造成短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)異常波動(dòng)，中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以持續(xù)，以及可能的系統(tǒng)性的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)等[2-3]。如何既充分發(fā)揮土地資本化的優(yōu)勢(shì)，又能很好地規(guī)避其負(fù)面影響，就有必要探討土地資本化的成因，以及影響地方政府土地資本化形式選擇的機(jī)制，進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)之策。

在“中國(guó)式分權(quán)”背景下，除了政績(jī)考核之外，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的收支壓力是影響地方政府土地資本化形式選擇的重要因素[8-9]。同時(shí)，金融分權(quán)的影響也不容忽視，中央政府將部分金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)和控制等權(quán)限下放[10-11]，為相關(guān)行業(yè)和部門提供融資助力，同樣影響地方政府對(duì)土地資本化形式的選擇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨三重壓力下，土地資本化形式選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康和穩(wěn)定都非常重要。鑒于此，理論剖析金融分權(quán)如何影響地方政府土地資本化形式選擇的機(jī)理，并實(shí)證檢驗(yàn)其促使地方政府選擇何種土地資本化形式，不但具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和政策價(jià)值，還具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

本文可能的貢獻(xiàn)如下：（1）以往研究?jī)H是孤立地探討和檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響機(jī)理[1]，本文重點(diǎn)考察金融分權(quán)的影響，對(duì)現(xiàn)有相關(guān)研究形成有益拓展和補(bǔ)充。（2）較少有研究系統(tǒng)性地檢驗(yàn)土地財(cái)政和土地金融兩種土地資本化形式之間的相互影響，本文通過在實(shí)證過程中引入聯(lián)立方程，嘗試彌補(bǔ)此處缺憾。（3）本文還試圖對(duì)土地資本化的成因進(jìn)行補(bǔ)充討論，對(duì)以往相關(guān)研究形成補(bǔ)充。

1 文獻(xiàn)回顧、理論分析與研究假說

1.1 文獻(xiàn)回顧

不論是探究土地財(cái)政的形成機(jī)制，還是討論土地金融的制度根源，以往研究主要都?xì)w結(jié)到政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)兩個(gè)方面[12-13]。從政治集權(quán)來看，因?yàn)樘幱谡螘x升錦標(biāo)賽，存在任期內(nèi)圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)考核體制，地方政府和地方官員會(huì)將主要精力集中于推動(dòng)任期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核領(lǐng)先的目標(biāo)[3,14]。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開資本的支持，土地財(cái)政能夠激發(fā)產(chǎn)業(yè)資本與公共資本的增長(zhǎng)，契合了地方政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)[3]。一方面，地方政府選擇壓低工業(yè)用地價(jià)格和提升生產(chǎn)配套條件[5,15]，力圖推動(dòng)制造業(yè)及其相關(guān)商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[4]，引入制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，地方政府以高價(jià)出讓策略，引入房地產(chǎn)企業(yè)完成商住用地開發(fā)，獲取豐厚的商住用地地租，不但有效彌補(bǔ)工業(yè)用地引資帶來的資金虧空[5]，還滿足投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的資金需求[6]，積累產(chǎn)業(yè)資本與公共資本促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。綜上來看，地方政府借助土地財(cái)政可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

然而，伴隨著土地征收成本不斷上升，商住用地出讓凈收益明顯下滑，劉元春等[1]核算發(fā)現(xiàn)，2003—2018年土地出讓純收益貢獻(xiàn)率自18.265%下降到7.910%。再加上新增建設(shè)用地的總量控制，工業(yè)用地引資和商住用地生租相結(jié)合的土地財(cái)政效力減退，土地金融應(yīng)運(yùn)而生[1]。地方政府借助設(shè)立的融資平臺(tái)公司和儲(chǔ)備土地，突破相關(guān)法律的制約，經(jīng)由土地使用權(quán)抵押途徑獲取銀行貸款，或是通過土地出讓收入擔(dān)保的方式引入債券融資[16-17]。土地金融可以將金融資金引向受地方政府青睞的基建以及與其相關(guān)行業(yè)和部門[17-18]，為工業(yè)用地引資和投資公共部門提供資金助力，借助金融資本對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支撐。以此來看，地方政府憑借土地金融也可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

就經(jīng)濟(jì)分權(quán)而言，央地之間的經(jīng)濟(jì)分權(quán)包括財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)。財(cái)政分權(quán)特指中央政府向地方政府下放部分財(cái)政收支權(quán)限的制度安排，核心在于讓地方政府具備一定程度的財(cái)政自主權(quán)[19]。而金融分權(quán)則特指中央政府向地方政府下放部分金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)與控制權(quán)限的制度安排，關(guān)鍵在于讓地方政府獲得在金融資源配置和控制方面的自主權(quán)[20]。表1展示了財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)、土地財(cái)政、土地金融的主要差異和關(guān)聯(lián)關(guān)系。

表1 財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)、土地財(cái)政、土地金融的主要差異和關(guān)聯(lián)關(guān)系Tab.1 The main differences and connections among fiscal decentralization, financial decentralization, land finance and land financialization

分稅制改革之后，又先后實(shí)施所得稅分享改革（2002年）、營(yíng)改增改革試點(diǎn)（2012年）、全面推進(jìn)營(yíng)改增改革（2016年）等，中央政府實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上提、事權(quán)層層下壓，造成地方政府財(cái)政收支壓力巨大，再加上不列赤字的預(yù)算約束條件，財(cái)政狀況雪上加霜，更加激發(fā)地方政府拓寬籌資種類來緩解預(yù)算約束。

土地財(cái)政通過引入產(chǎn)業(yè)資本和公共資本，為地方政府增加了財(cái)稅收入。一方面，工業(yè)用地引資通過創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)資本，為地方政府做大經(jīng)濟(jì)稅源。地方政府利用工業(yè)用地引資的低成本效應(yīng)和生產(chǎn)條件改善效應(yīng)[1,5]，招攬大量外來制造業(yè)企業(yè)，豐富了增值稅、企業(yè)所得稅等經(jīng)濟(jì)稅源[5]。同時(shí)，地區(qū)制造業(yè)又間接通過產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)帶動(dòng)商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)的繁榮，增添了營(yíng)業(yè)稅①《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（2016年）要求：2016年5月1日全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)。自此，營(yíng)業(yè)稅取消，增值稅實(shí)行中央與地方50∶50共享。、土地相關(guān)稅收等經(jīng)濟(jì)稅源[9]。另一方面，商住用地生租通過助推產(chǎn)業(yè)資本和公共資本積累，為地方政府?dāng)U充收入來源。地方政府借助商住用地地租的補(bǔ)貼虧損效應(yīng)和公共資本積累效應(yīng)[8]，不僅提升工業(yè)用地引資的效力，保證其獲取來自制造業(yè)的經(jīng)濟(jì)稅源，而且利用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匯聚外來人口，推高商住用地的市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，助力地方政府取得更多的商住用地地租[1,6]。

隨著土地財(cái)政緩解預(yù)算約束的效果大打折扣，地方政府進(jìn)一步希望通過撬動(dòng)金融資本來緩解預(yù)算約束[21]。地方政府借助融資平臺(tái)公司和儲(chǔ)備土地進(jìn)行的土地金融，通過助力產(chǎn)業(yè)資本和公共資本形成[1]，為地方政府拓寬資金來源。土地金融不但借用虧損補(bǔ)貼效應(yīng)助力工業(yè)用地引資，收獲制造業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)稅源[5]，還通過公共資本生成效應(yīng)，借基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匯聚外來企業(yè)和人口，抬升儲(chǔ)備土地的潛在市場(chǎng)價(jià)值，為土地金融的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)[6]。

綜合來看，以往研究中單獨(dú)地探討了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響[1]，而現(xiàn)實(shí)中土地資本化形式選擇還可能受到金融分權(quán)的影響[22]。

1.2 金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇影響的理論分析

中央政府將審批、監(jiān)管、救助等系列金融權(quán)限向上集中，一定程度上將部分金融機(jī)構(gòu)實(shí)際經(jīng)營(yíng)和控制等金融權(quán)限向下釋放[10-11]，為地方政府直接干預(yù)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的資金流向來緩解預(yù)算約束埋下了伏筆。1997 年銀行體系開始實(shí)施垂直化管理改革之后，中央政府對(duì)國(guó)有銀行和股份制銀行的監(jiān)督管理逐步強(qiáng)化，導(dǎo)致地方政府直接行政干預(yù)上述銀行信貸投放的力度越來越弱[10,23]。與此同時(shí)，中央政府允許地方政府組建地方性金融機(jī)構(gòu)。2002 年以后，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等地方性金融機(jī)構(gòu)，積極展開股份制改造。2006 年，以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革為主要契機(jī)，村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了迅速發(fā)展。地方政府則順勢(shì)通過成立其參股或控股的地方性金融機(jī)構(gòu)②地方性金融機(jī)構(gòu)也會(huì)受到中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，只是相對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)而言，更易受到地方政府的影響[20]。，或者扶持地方金融資產(chǎn)管理公司和金融控股集團(tuán)等方式，增強(qiáng)其直接干預(yù)地方性金融機(jī)構(gòu)資金流向來緩解預(yù)算約束的能力[11,23]。圖1展示了金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響機(jī)理。

圖1 金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇影響機(jī)理Fig.1 Influencing mechanism of financial decentralization on local governments’ land capitalization form choice

首先，金融分權(quán)為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、基建等行業(yè)營(yíng)造了良好的融資條件，便于地方政府通過土地財(cái)政積累產(chǎn)業(yè)資本和公共資本，增加財(cái)稅收入。一方面，地方政府可以將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金導(dǎo)向制造業(yè)行業(yè)，為制造業(yè)企業(yè)的貸款提供便利③中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)（CEIC）表明，2010—2019年間制造業(yè)貸款由7.911萬億元增長(zhǎng)到14.293萬億元。，為留住且不斷吸引外來制造業(yè)企業(yè)營(yíng)造出優(yōu)良環(huán)境，激發(fā)工業(yè)用地的潛在需求，助推地方政府開展工業(yè)用地引資活動(dòng)。工業(yè)用地引資的順利開展，帶動(dòng)制造業(yè)以及商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)資本引入，讓地方政府獲取大量的經(jīng)濟(jì)稅源。另一方面，地方政府也可以將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金引向房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)，為房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)和住房消費(fèi)者提供貸款便利④2012—2021年《金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》表明，2012—2021年房產(chǎn)開發(fā)貸款余額和個(gè)人購(gòu)房貸款余額分別由3.000萬億元和8.100萬億元，增長(zhǎng)到12.010萬億元和38.320萬億元。，從供給和需求兩端共同發(fā)力，為房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展創(chuàng)造出良好條件，推高住宅用地的市場(chǎng)需求和市場(chǎng)價(jià)值，助力地方政府進(jìn)行商住用地生租活動(dòng)，進(jìn)一步維系地方政府獲取豐厚的商住用地地租。商住用地地租直接投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等部門，有助于公共資本的積累，吸引外來人口，推高商住用地的潛在需求，為地方政府繼續(xù)進(jìn)行商住用地生租活動(dòng)奠定基礎(chǔ)條件。此外，地方政府亦可以引導(dǎo)地方性金融機(jī)構(gòu)的資金流向基建行業(yè)，為基建行業(yè)的蓬勃發(fā)展保駕護(hù)航①2009—2021年《金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》表明，2009年末主要金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施本外幣中長(zhǎng)期貸款累計(jì)新增2.500萬億元，2021年末基礎(chǔ)設(shè)施本外幣中長(zhǎng)期貸款余額28.900萬億元。，助推公共資本積累，集聚外來企業(yè)和人口，刺激工業(yè)用地和商住用地的潛在需求，推動(dòng)地方政府工業(yè)用地引資和商住用地生租活動(dòng)的持續(xù)進(jìn)行，地方政府由此獲取可觀的財(cái)稅資金。鑒于此，提出假說H1：金融分權(quán)助力制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、基建等行業(yè)融資，促使地方政府選擇土地財(cái)政（工業(yè)用地引資/商住用地生租）。

其次，在土地財(cái)政出現(xiàn)衰退跡象的情況下，金融分權(quán)為融資平臺(tái)公司提供了較大的融資便利，益于地方政府采用土地金融撬動(dòng)金融資本，順利引入金融資金[23]。地方政府不但可能影響地方性金融機(jī)構(gòu)的信貸資金配置向融資平臺(tái)公司傾斜，再加上地方性金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地抵押品具有天然偏好[1]，讓其得以利用金融資本放大了儲(chǔ)備土地抵押貸款的空間。地方政府還可以促使地方性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)和承銷融資平臺(tái)公司發(fā)行的債券，借金融資本助融資平臺(tái)公司土地?fù)?dān)保發(fā)債一臂之力[11,23]。鑒于此，提出假說H2：金融分權(quán)助推融資平臺(tái)公司融資，促使地方政府選擇土地金融。

1.3 地方政府土地資本化形式選擇呈現(xiàn)時(shí)空異質(zhì)特征的理論分析

從理論上來看，不論是土地財(cái)政或者土地金融的需求和效力，抑或土地財(cái)政和土地金融之間互相影響關(guān)系產(chǎn)生變化，均可能引發(fā)金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響呈現(xiàn)差異。

2012年之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)下滑，2012—2019 年，工業(yè)用地和商住用地成交面積的年均增長(zhǎng)率分別為-4.487%和-0.351%②筆者根據(jù)中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)的數(shù)據(jù)整理所得。，土地財(cái)政的需求出現(xiàn)下降[24-25]。與此同時(shí)，2012—2018 年土地出讓成本性支出占比自79.338%上漲到88.103%[1]，土地財(cái)政的效力有所下降，地方政府解決資金投入問題開始轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽客恋亟鹑赱25]，對(duì)土地金融的需求有所提升。最終，2012年之后土地財(cái)政和土地金融之間出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)[25]，兩者之間互相影響關(guān)系產(chǎn)生顯著變化。就此來看，2012年前后，金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響可能呈現(xiàn)出明顯差異。

除此之外，國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)分配和土地開發(fā)利用狀況發(fā)生改變，同樣可能引發(fā)金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響呈現(xiàn)出差異。2003年以來，為了促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展，中央政府開始相應(yīng)收緊東部地區(qū)的土地供應(yīng)，相對(duì)放松中西部地區(qū)的土地供應(yīng)，中西部地區(qū)的土地供給面積占比由2003年的低于30%增長(zhǎng)到2014年的60%[26]。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020）》調(diào)整方案（2016年）對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的分配進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，仍然有65%新增建設(shè)用地指標(biāo)被配置到中西部地區(qū)[26]。與之相對(duì)應(yīng)，東部地區(qū)率先開始開發(fā)利用存量土地，且逐漸成為主要的土地開發(fā)利用方式①2013年2月28日發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》，明確提出“……確定內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10個(gè)省份（其中，五個(gè)是東部地區(qū)的省份）開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)”。，在此過程中，除了開展地價(jià)優(yōu)惠之外，地方政府往往需要引導(dǎo)企業(yè)配建公共住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共配套設(shè)施等②詳見深圳市2019—2021年度城市更新和土地整備計(jì)劃等。，可能進(jìn)一步減少出讓收益，土地財(cái)政的效力再一次衰減，而中西部地區(qū)整體上依然主要依靠開發(fā)利用增量土地，其成本性支出可能仍然以貨幣補(bǔ)償為主③《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）第四十八條明確提出“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”，表明以土地征收為基礎(chǔ)的增量土地開發(fā)，其成本性支出仍以貨幣補(bǔ)償為主。。最終，造成東部和中西部地區(qū)土地開發(fā)利用的前期成本和出讓收益明顯出現(xiàn)差異，相應(yīng)地，不同地區(qū)土地財(cái)政的效力亦呈現(xiàn)出顯著差異，最終使得不同地區(qū)金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響可能呈現(xiàn)出明顯不同。鑒于此，提出假說H3：2012年前后以及不同地區(qū)，金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響出現(xiàn)顯著差異。

2 實(shí)證策略

2.1 計(jì)量模型

由上文分析可知，土地財(cái)政和土地金融的選擇并不是非此即彼的，而是相互影響的[1,6]，適宜選擇聯(lián)立方程模型來有效識(shí)別相互影響的機(jī)制[27]。為了檢驗(yàn)金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響。同時(shí)，防止核心自變量與控制變量因?yàn)榉聪蜃饔每赡苷T致的內(nèi)生性問題，全部自變量采用上一年的數(shù)值，相應(yīng)檢驗(yàn)?zāi)Ｐ腿缦拢?/p>

式（1）—式（3）中：i和t分別代表省份與年度。式（1）和式（2）均屬于土地財(cái)政（工業(yè)用地引資/商住用地生租）方程，式（3）代表土地金融方程。ILI、CLR和LF分別代表工業(yè)用地引資、商住用地生租與土地金融，F(xiàn)ind代表金融分權(quán)，X代表控制變量，D代表虛擬變量，α0、β0和γ0代表截距項(xiàng)，εit、μit和νit代表隨機(jī)干擾項(xiàng)，α1—α5、β1—β5與γ1—γ5是回歸參數(shù)，其中，α3、β3與γ3是本文感興趣的回歸參數(shù)。

2.2 變量選取

土地財(cái)政分成工業(yè)用地引資（ILI）和商住用地生租（CLR）。其中，工業(yè)用地引資主要利用工業(yè)用地的資源屬性，為企業(yè)提供生產(chǎn)場(chǎng)所和生產(chǎn)要素，而商住用地生租主要發(fā)揮商住用地的資產(chǎn)屬性，為地方政府籌集財(cái)稅資金，因此，度量指標(biāo)分別選取人均工業(yè)用地出讓成交面積（m2/人）與人均商住用地出讓成交價(jià)款（元/人）[5]。又因?yàn)橹袊?guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)中公告的出讓數(shù)據(jù)，2007 年之前存在較為嚴(yán)重缺失，仔細(xì)考察《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)可知，2007 年之前出讓工業(yè)用地更多采用協(xié)議出讓方式，2003—2006 年95%以上工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓，出讓商住用地主要使用招拍掛出讓方式，2003—2007 年商住地塊占掛牌和拍賣出讓的比例依次為87%和90%。因此，2007 年之前替代指標(biāo)分別選取人均協(xié)議出讓成交面積（m2/人）與人均招拍掛出讓成交價(jià)款（元/人）[15]。

土地金融（LF），是地方政府利用融資平臺(tái)公司與儲(chǔ)備土地的資本屬性籌措金融資金，度量指標(biāo)選取人均融資平臺(tái)公司土地抵押貸款規(guī)模與城投債發(fā)行規(guī)模（元/人）[21]。首先，把銀監(jiān)會(huì)公開的地方政府融資平臺(tái)公司11 737 家名單與土地市場(chǎng)網(wǎng)公布的2000—2021 年的土地抵押數(shù)據(jù)逐一匹配[16]，只能篩選且匯總出2006—2019年各省份融資平臺(tái)公司的土地抵押貸款規(guī)模數(shù)據(jù)。其次，從Wind 金融終端中篩選并匯總出2006—2019年各省份融資平臺(tái)公司的城投債發(fā)行規(guī)模數(shù)據(jù)。

金融分權(quán)的核心是讓地方政府獲得在金融資源配置和控制方面的自主權(quán)，理想狀況下，應(yīng)該選取地方性金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模除以該地區(qū)所有金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模作為其度量指標(biāo)。金融分權(quán)的值越大，意味著地方政府越容易為相關(guān)行業(yè)和部門提供融資助力，推動(dòng)土地資本化的能力越強(qiáng)。然而，具體的地方性金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模數(shù)據(jù)難以獲取，同時(shí)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模在資產(chǎn)規(guī)模中占比最高。據(jù)陳寶東等[28]搜集的2005—2015年各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)可知，各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)中70%以上為貸款。因此，使用地方性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模近似替代地方性金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模[28]。主回歸中主要選取地方性商業(yè)銀行①包含城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行與郵政儲(chǔ)蓄銀行等，城市信用社、農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行不算法律意義上的商業(yè)銀行，但其經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)類似于商業(yè)銀行[11]。資產(chǎn)規(guī)模除以該地區(qū)所有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模（%）作為金融分權(quán)1（Find1）的度量指標(biāo)[11,29]。在穩(wěn)定性檢驗(yàn)中，添加地方金融資產(chǎn)管理公司和地方金融控股公司的資產(chǎn)規(guī)模之后，重新計(jì)算得到金融分權(quán)2（Find2）的度量指標(biāo)，具體為地方性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模除以該地區(qū)所有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模（%）[11]。地方性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模為地方性商業(yè)銀行、地方金融資產(chǎn)管理公司和地方金融控股公司的資產(chǎn)規(guī)模加總[11]。

鑒于土地財(cái)政（工業(yè)用地引資/商住用地生租）與土地金融均具有明顯的慣性依賴特性，在對(duì)應(yīng)方程中逐一引進(jìn)上一年的相應(yīng)變量。同時(shí)，結(jié)合以往相關(guān)研究[27]，兼顧變量之間可能存在的共線性，選取了一系列的控制變量。具體包含：（1）財(cái)政分權(quán)（Fisd），度量指標(biāo)直接選取表征財(cái)政自主權(quán)的一般公共預(yù)算財(cái)政收入除以一般公共預(yù)算財(cái)政支出（%），用來控制財(cái)政分權(quán)的影響；（2）政績(jī)考核（PE），度量指標(biāo)選取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（%），用來控制政績(jī)考核的影響；（3）流動(dòng)資本（MC），度量指標(biāo)選取人均實(shí)際利用外商直接投資（元/人），用于控制企業(yè)（或者資本）集聚情況的影響；（4）房地產(chǎn)開發(fā)投資水平（RDL），測(cè)算指標(biāo)選取房地產(chǎn)開發(fā)投資除以GDP（%），用來控制房地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r的影響。

2.3 數(shù)據(jù)來源和基本特征

鑒于各省份金融運(yùn)行報(bào)告中銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)，有且僅有省級(jí)的年度數(shù)據(jù)。2019年之后土地市場(chǎng)出現(xiàn)較大變化，《土地管理法》（2019年修正）允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，打破了地方政府對(duì)土地供應(yīng)的壟斷[18]，因此，本文未采用2019年之后的數(shù)據(jù)。兼顧數(shù)據(jù)缺失情況，本文最終選取的分析樣本是涵蓋中國(guó)大陸30個(gè)省份的非平衡面板數(shù)據(jù)，時(shí)期跨度為2006—2019 年②2014年起，中央開始規(guī)范地方政府利用融資平臺(tái)公司進(jìn)行土地金融的行為（2014年），儲(chǔ)備土地直接的抵押功能受到約束（2016年）。然而，土地金融并未隨之減弱，一是傳統(tǒng)的土地抵押融資仍未得到遏制（2018—2019年）；二是中央自2017年起允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券；三是土地以更隱性的方式進(jìn)行金融融資（例如將土地注入城投平臺(tái)或某項(xiàng)目中，以產(chǎn)業(yè)基金形式獲得銀行貸款等）[6]。因此，土地金融至今仍在發(fā)揮重要作用，相應(yīng)地，本文的土地金融數(shù)據(jù)樣本延伸到2016年之后。。采用插值法對(duì)少數(shù)缺失與明顯異常的數(shù)據(jù)進(jìn)行插補(bǔ)，選擇計(jì)量分析軟件是Stata 14.0。為了排除物價(jià)因素的影響，以2006年為基年，采用各省2006—2019 年的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將當(dāng)年價(jià)數(shù)據(jù)折算為2006年的不變價(jià)數(shù)據(jù)，相應(yīng)變量的基本特征詳見表2。

表2 相應(yīng)變量的基本特征Tab.2 Basic characteristics of the corresponding variables

3 實(shí)證結(jié)果剖析

考慮聯(lián)立方程模型能夠識(shí)別的階條件與秩條件，土地財(cái)政（工業(yè)用地引資/商住用地生租）和土地金融方程全部過度識(shí)別。借鑒TANG等的處理方式[27]，進(jìn)行總體參數(shù)估計(jì)時(shí)主要運(yùn)用三階段最小二乘法。同時(shí)，引入截面固定效應(yīng)，用于排除截面維度的差異對(duì)估計(jì)結(jié)果可能產(chǎn)生的影響。表3展示了金融分權(quán)、土地財(cái)政和土地金融的時(shí)空變化趨勢(shì)①東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南，中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。。

表3 金融分權(quán)、土地財(cái)政和土地金融的時(shí)空變化趨勢(shì)Tab.3 Spatial and temporal trends of financial decentralization, land finance and land financialization （%）

3.1 基準(zhǔn)回歸的實(shí)證結(jié)果

如表4 所示，金融分權(quán)1 對(duì)工業(yè)用地引資和土地金融影響系數(shù)順次為負(fù)和正，整個(gè)研究時(shí)段，金融分權(quán)抑制地方政府選擇工業(yè)用地引資，促使地方政府選擇土地金融，印證假說H2。可能的原因是該時(shí)段內(nèi)金融分權(quán)主要將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金從制造業(yè)行業(yè)引向融資平臺(tái)公司，助推融資平臺(tái)公司融資，導(dǎo)致地方政府推動(dòng)土地金融的能力增強(qiáng)[23]。

表4 基準(zhǔn)回歸結(jié)果（2006—2019年）Tab.4 Benchmark regression results (from 2006 to 2019)

控制變量結(jié)果可知，財(cái)政分權(quán)對(duì)工業(yè)用地引資和商住用地生租影響系數(shù)均為負(fù)，財(cái)政分權(quán)抑制地方政府選擇土地財(cái)政，政績(jī)考核對(duì)工業(yè)用地引資和商住用地生租影響系數(shù)均為正，政績(jī)考核促進(jìn)地方政府選擇土地財(cái)政。同時(shí)，流動(dòng)資本對(duì)土地金融影響系數(shù)為正，流動(dòng)資本促進(jìn)地方政府選擇土地金融。

3.2 不同時(shí)段的實(shí)證結(jié)果

如表5 所示，2012—2019 年，金融分權(quán)1 對(duì)工業(yè)用地引資、商住用地生租和土地金融影響系數(shù)順次為負(fù)、正和負(fù)，2012—2019 年，金融分權(quán)抑制地方政府選擇工業(yè)用地引資和土地金融，卻促使地方政府選擇商住用地生租，部分印證假說H1。可能的原因是該時(shí)段內(nèi)金融分權(quán)將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金從制造業(yè)企業(yè)和融資平臺(tái)公司引向房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)，為房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)和住房消費(fèi)者提供貸款便利[11]，使得地方政府推動(dòng)商住用地生租的能力增強(qiáng)。綜合上文的實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2012年前后，金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響出現(xiàn)顯著差異，部分印證假說H3。可能的原因是2012年前后土地財(cái)政和土地金融之間出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)[25]，兩者之間互相影響關(guān)系產(chǎn)生顯著變化。

表5 回歸結(jié)果（分時(shí)段）Tab.5 Regression results (by time)

3.3 不同地區(qū)的實(shí)證結(jié)果

如表6 所示，東部地區(qū)，金融分權(quán)1 對(duì)工業(yè)用地引資、商住用地生租和土地金融影響系數(shù)順次為負(fù)、正和負(fù)，東部地區(qū)，金融分權(quán)促使地方政府選擇商住用地生租，抑制地方政府選擇工業(yè)用地引資和土地金融，部分印證假說H1。可能是，該地區(qū)金融分權(quán)將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金引向房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)，為房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)和住房消費(fèi)者提供貸款便利[11]，使得地方政府推動(dòng)商住用地生租的能力增強(qiáng)。中西部地區(qū)，金融分權(quán)1 對(duì)土地金融影響系數(shù)均為正，中西部地區(qū)，金融分權(quán)促使地方政府選擇土地金融，印證假說H2。可能的原因是該地區(qū)金融分權(quán)為融資平臺(tái)公司提供較大的融資便利，導(dǎo)致地方政府推動(dòng)土地金融的能力增強(qiáng)[23]。綜合上文的實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)，金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響出現(xiàn)顯著差異，部分印證假說H3。可能的原因是不同地區(qū)國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)分配和土地開發(fā)利用狀況發(fā)生改變，引發(fā)金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響呈現(xiàn)出差異。

表6 回歸結(jié)果（分地區(qū)）Tab.6 Regression results (by region)

3.4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了保證估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性：（1）度量指標(biāo)更換為金融分權(quán)2（Find2）；（2）估計(jì)方法更換為二階段最小二乘法，重新進(jìn)行參數(shù)估計(jì)①穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果此處省略，感興趣的讀者可向筆者索取。。依回歸結(jié)果而論，估計(jì)系數(shù)大小出現(xiàn)了變化，但其顯著性水平與方向未發(fā)生根本的改變，證明本文的回歸結(jié)果穩(wěn)健可靠。

4 結(jié)論與討論

現(xiàn)有研究大多僅探討財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響機(jī)理，忽略了金融分權(quán)的影響。鑒于此，本文首先從理論上剖析了金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響；其次，通過構(gòu)建土地財(cái)政和土地金融的聯(lián)立方程，使用2006—2019 年中國(guó)大陸30 個(gè)省份非平衡的面板數(shù)據(jù)開展實(shí)證檢驗(yàn)，確定金融分權(quán)促使地方政府選擇何種土地資本化形式。得出以下結(jié)論：（1）影響機(jī)理層面，金融分權(quán)通過為相關(guān)行業(yè)和部門提供融資助力，影響地方政府對(duì)土地資本化形式的選擇。其中，金融分權(quán)助力制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、基建等行業(yè)融資，促使地方政府選擇土地財(cái)政（工業(yè)用地引資/商住用地生租）；金融分權(quán)助推融資平臺(tái)公司融資，促使地方政府選擇土地金融。（2）時(shí)間層面，2006—2019年，金融分權(quán)主要通過助推融資平臺(tái)公司融資，促使地方政府選擇了土地金融；其中，2012—2019年，金融分權(quán)通過助力房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)融資，促使地方政府選擇商住用地生租。（3）區(qū)域?qū)用妫跂|部地區(qū)金融分權(quán)通過助力房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)融資，促使地方政府選擇商住用地生租；中西部地區(qū)，金融分權(quán)通過助推融資平臺(tái)公司融資，促使了地方政府選擇土地金融。

以往研究將土地資本化的成因，主要?dú)w結(jié)到地方政府和地方官員圍繞任期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治晉升錦標(biāo)賽[3]、分稅制改革引發(fā)的財(cái)政收支壓力[5]等。除此之外，部分研究還發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元土地所有制度、國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)分配制度、國(guó)有土地壟斷供應(yīng)制度、土地增值收益捕獲機(jī)制與分配機(jī)制等獨(dú)特的土地制度安排，為土地資本化的順利實(shí)現(xiàn)提供了制度支柱[3,8]。然而，本文經(jīng)過理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)金融分權(quán)不但是地方政府選擇土地金融的關(guān)鍵影響因素，還是其選擇商住用地生租的重要推手，由此可見，金融分權(quán)亦應(yīng)被視為土地資本化的重要成因之一。在此基礎(chǔ)上，地方政府若要選擇可持續(xù)的土地資本化形式，需要在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，借助金融分權(quán)將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金引向潛在風(fēng)險(xiǎn)更小的行業(yè)和部門，選擇與之對(duì)應(yīng)的土地資本化形式，避免將地方性金融機(jī)構(gòu)的資金引向風(fēng)險(xiǎn)更大的行業(yè)和部門。

本文初步探討了金融分權(quán)對(duì)地方政府土地資本化形式選擇的影響機(jī)理，推進(jìn)了相關(guān)研究，但是本文依然存在一定的局限：（1）受到數(shù)據(jù)的限制，目前未能使用地級(jí)市層面數(shù)據(jù)開展實(shí)證檢驗(yàn)；（2）如能獲取地方性金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模數(shù)據(jù)來度量金融分權(quán)，效果會(huì)更好。以上均是日后值得嘗試的研究方向。