事業單位預算管理存在的問題與對策探討

路鑫

摘要：事業單位預算是事業單位運行管理規范的基礎，預算工作的好壞直接影響事業單位的事業發展和公共服務的質量，更能反映財政資金的發揮效能。隨著現代化政府管理職能的轉變，預算管理工作的好壞成為事業單位全年工作運行的重中之重。基于此，本文論述了事業單位預算管理工作的重要性，認識到事業單位預算管理工作的重要意義，同時指出了當前預算管理中存在的一些突出問題，并分別提出了對應的解決對策，希望能為事業單位高質量完成預算管理工作提供綿薄之力。

關鍵詞：事業單位；預算管理；問題；對策

預算是我國戰略規劃和政策落實的具體體現，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。從2018年《中華人民共和國預算法》進行第二次修正到2021年關于全面貫徹《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，預算管理已成為事業單位財務管理的重中之重，直接關系著事業單位全年運行及履行公共服務職能的質量和效率。2021年1月1日，山西省省直部門全面上線運行了財政預算管理一體化系統，從項目儲備到指標下達，再到資金支付及會計賬務的生成，通過建立健全項目全生命周期管理機制和預算指標管理機制，全面規范預算管理，切實硬化預算約束。本文將從當前事業單位預算管理中存在的問題進行研究探討，并提出解決對策。事業單位加強預算管理工作一方面有利于提升服務效能節約財政資金，積極響應國家厲行勤儉節約的方針政策。另一方面通過全面預算管理，加強事業單位內部管理的規范化，建立適應現代化的新型政府管理機構。

一、預算管理概述及事業單位預算管理的必要性

（一）預算管理概述

所謂預算管理，就是對未來發生的事項進行可預見性的一系列計劃、組織、實施和監督行為的總和。從國家層面看，預算管理目標要與國家管理戰略目標相一致；從企業層面看，預算管理目標要與企業管理戰略目標一致；從事業單位層面看，預算管理要與事業單位社會公益服務目標相一致。

（二）事業單位預算管理的必要性

1.有利于規范事業單位的收支行為

凡事預則立，不預則廢。事業單位作為政府服務社會的公共組織，要更好地發揮組織效能，保證各項資金都能最大化地服務社會，滿足人民群眾的公共需求，預算工作是保證。謀劃好預算資金，不僅要考慮少花錢多辦事，還應當考慮花對錢辦對事。新預算法規定事業單位全部的預算收入和預算支出都應當納入預算管理，這就意味著單位的每一分錢，其來源渠道和支付去向都將有跡可查，都要接受來自社會和政府的監督和管理，實現其各項收支行為的規范和可控。

2.有利于提升事業單位運行管理水平

預算工作并不是一項單一孤立的財務業務，把預算工作僅僅看成是財務工作就脫離和誤解了預算管理工作的實質。預算管理工作本質上是一項管理工作，好的管理必然會促進單位發展。同樣，對于事業單位而言，加強預算管理需要科學合理的決策機制，從領導層到各個部門，研究制定一年的工作目標并細化支出方案，對項目經費制定績效考評目標，能保證事業單位自身的運行管理水平得到提高，也進一步提高了政府履行社會服務的職能。

3.有利于建立公開透明的預決算管理體制

十九大報告提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。事業單位預算管理從制度上保證了所有的收入和支出都要公開透明，讓資金的運用依法依規，嚴禁胡亂收費行為，也不允許不合理不合法的支出行為。

二、事業單位預算管理目前存在的問題

（一）事業單位對預算工作重視程度不足

事業單位的主要資金來源于財政撥款，吃財政靠財政的思想長期延續，認為預算的主要任務就是想辦法增加財政部門資金上的支持，只要將財政的資金花完即可，至于后續如何支付以及支出去的錢是否用在了刀刃上卻關注較少。

這種輕視預算管理的現象具體表現在以下三方面：第一，認識不到位。沒有真正了解預算管理工作的現實意義，對政策文件的認識不能深入理解，缺乏對單位全年工作的整體規劃，因此造成預算工作流于形式，沒有真正發揮預算管理的作用。第二，對政策文件的學習不深入。大多數事業單位的預算工作都安排在財務部門，而財務人員大多忙于日常審核報銷出納工作，無暇進行專門的預算業務學習，常常會因為政策理解偏差而造成預算工作失誤。如新修訂的《預算法》明確要求各項收支均需列入預算，但部分事業單位還是沒有全面預算管理的意識，對單位所有的收入和支出都應納入預算管理的理念和無預算不支出的要求還不能深刻理解。第三，專業預算管理人員短缺。事業單位內部缺乏專業預算管理人員，對預算管理工作的相關知識知之甚少，對政策文件的要求不能正確地理解和把握，缺乏專業的理論與技術支持，不僅造成了預算編制工作中的瓶頸，后期支付時也處處掣肘。

（二）預算管理工作缺乏制度化管理

大多數事業單位沒有專門的預算組織執行機構，預算工作從文件下達、責任分工、落實執行、績效考評都沒有周密的安排部署，事業單位對預算管理工作缺乏制度化管理一方面導致事業單位預算目標無法與本單位業務目標有機統一，另一方面又制約了單位業務的開展。國家對預算工作的重視程度日益加深，近年來也陸續出臺各類關于預算工作方面的政策以提升和有效地監管行政事業單位的運行管理水平和社會服務能力，然而事業單位內部的組織管理體系建設沒能適應財政要求，預算工作基本靠財務部門單方向溝通，或者缺乏良好的溝通渠道，而得預算工作大多時候靠數據的簡單羅列和人為經驗做決定。等到業務工作開展時，業務部門又會因為預算編制不合理導致資金無法順利支付而埋怨財務部門的工作。究其原因，制度化管理的缺失才是導致矛盾產生

的原因。

（三）預算編制方法不科學

部分事業單位在編制預算尤其是項目預算時不能綜合考慮單位實際以及單位運行情況，單位下一年度和中長期目標任務不明確，致使立項依據不充分，項目經費測算依據不足，項目社會化效益不高。同時，單位對預算工作的不重視導致做預算的人員數量不足，再加上預算人員往往自身的工作量繁重，預算工作每一階段的開展都有時效性要求，經常會出現預算工作任務快結束的最后幾天，預算人員才加班加點完成工作，前期準備工作不足，缺少各部門的配合導致預算編制數不準確，政府經濟科目分類與部門經濟分類科目失真，預算調劑頻繁，預算管理缺乏嚴肅性，預算工作失去了指導意義。

（四）預算執行與預算編制脫節

預算編制與預算執行脫節一般是由兩個方面的原因造成的。一方面，預算編制環節的不嚴謹與數據失真。由于預算階段沒有進行細致的調查研究，預算數據和實際工作安排不符，各部門在前期沒有做好計劃，后期支付時必然會與預算安排相差甚遠，不得不調整預算。另一面，預算執行階段支付的隨意性變動。部分事業單位人員上到領導層缺乏預算管理的意識，對預算硬約束的思想認識還不夠，實際執行過程中臨時變更資金的用途，或不按照預算計劃推進項目進度，涉及政府采購的項目等到各季度和年終為了完成支付任務時才突擊花錢，財務部門總是作為預算執行不力的最終責任方，其它各部門則置身事外，沒有真正劃分清問題與責任。

（五）預算績效考評形式化

績效評價指標設置不夠合理，績效評價結果無法正確指導實際工作，預算績效考評也失去了意義。事業單位在設置績效評價指標時評價內容含糊，定性指標過多，缺乏對定量指標的標準化設置，使得評價結果不客觀，不能反映預算項目的績效結果。績效考評工作的開展不夠深入，目前，我省的績效評價工作重點在項目自評階段，缺乏專業的評價體系，對績效評價的監督和結果反饋還有待加強，容易讓事業單位的預算績效考評工作流于形式化管理。

（六）預算管理彈性機制欠缺

對于政府預算工作，強有力的預算約束機制是保證事業單位的事業發展和各項職責權限在陽光下運行的有力武器。一方面，我們要保證預算執行中的硬約束，同時也要看到預算管理工作中缺乏彈性機制而帶來的僵化效應，不利于發揮財政資金的有效利用，某種程度也會造成財政資金的盲目浪費。例如，因不可抗力或突發事件等非人為因素造成的預算編制數與現實情況差異較大的情況應該被認定為合理因素，缺乏此類考量，就會出現絞盡腦汁花錢或事業工作無法合理開展。

三、加強事業單位預算管理的對策

（一）強化思想認識，提升重視程度

預算管理工作已成為政府工作關注的重點內容，也是各級財政和審計巡視的關注焦點。作為事業單位，思想觀念必須更新變化、與時俱進，才能適應新政策新要求。加強思想認識，可從三方面著手：第一，政府部門的宣傳作用。作為政策發布監管部門，宣傳要精準有力，政策落實執行才能有效果。加強對各部門各單位預算管理政策的培訓力度，尤其要強化單位一把手和部門負責人的預算管理意識，形成自上而下的聯動作用。第二，審計部門的監督作用。加大對事業單位預算工作的審計力度，督促事業單位完善預算管理工作方面的不足和漏洞，有助于事業單位加強預算管理力度，促進其完善預算管理各項制度和流程。第三，事業單位內部的政策落實與學習培訓力度。要讓政策落地生根，重視對政策和文件的研究和學習，有必要組織專門和集中性的學習和培訓。

（二）建立完善事業單位預算管理制度

建立完善事業單位預算管理制度應從兩方面入手。一方面，堅強有力的財政預算管理制度。財政部門要保證制度與實際預算工作接軌，要讓制度接地氣，讓制度落到實處。另一方面，成立專門的預算組織執行機構，完善單位各項預算管理制度。要做好預算管理工作，單靠一個部門的力量是不可能實現的。因此，組建專門的預算組織執行機構勢在必行，可抽調單位各部門負責人組成預算領導組，負責組織預算目標的制定、研究討論各預算事項及績效評價反饋結果等。抽調單位各部門業務骨干組成預算執行機構，對各自業務部門的預算執行要積極推進，定期向預算機構領導組匯報情況。單位內部要形成人人配合，分工明確的預算工作氛圍，建立聯動協調的預算管理制度。

（三）嚴密論證，提高預算編制的科學合理性

作為預算管理工作中最為重要的環節，預算編制是一項嚴密精細的技術工作，提高預算編制的科學合理性，應從三方面著手：第一，提前謀劃，搜集各方數據，為預算編制做好扎實的數據基礎工作。第二，分析研究，科學論證。組織單位相關人員對立項進行調研，從內外部環境進行可行性分析，淘汰低效項目。第三，明確的業務目標與高效的部門業務工作。預算管理工作的出色必然帶來單位良性發展，反之亦然，事業單位內部明確的業務目標與高效的部門業務工作也會使得預算編制更加的科學合理。

（四）硬化預算支出，建立預算執行監督機制

預算執行與預算編制偏離度較大，說明預算本身是不成功的和不合理的。要讓預算管理工作的意義真正落到實處，必須嚴格預算執行力度，硬化預算約束。充分利用預算管理一體化信息平臺，在細化政府收支分類科目的前提下，設置各類校驗規則，如利用經濟科目與支付內容的差異性來限制支付，“不允許把買米的錢用來喝茶”，更不允許出現無預算隨意支出的行為。

（五）制定科學有效的預算績效考評體系

花錢必問效，只有將績效考評機制嵌入預算管理工作，預算工作才能真正確保財政資金的完成效果以及指導事業單位未來的工作任務。事業單位研究制定科學有效的預算績效考評體系，首先要依托財政和主管部門的理論和數據支持，上級部門要對各部門各行業的預算績效考評工作提供技術指導和可參考的優秀案例，以備事業單位學習和研究。其次，事業單位要從項目立項的目標導向出發，認真分析研判預算績效考評指標的確定，既要有定量指標，也要有定性指標，數量化指標的確定與占比，滿意度調查中調查對象的真實性與有用性，學習與培訓是否達到預期效果，都需要進行調查研究后才能確立最終的評價指標。最后，預算績效自評應與第三方評價機構形成內外部合力，保證績效評價結果的質量和可信性。

（六）設置合理的預算彈性機制

硬化預算約束是行政事業單位預算執行中的首要任務，不允許隨意支出和隨意調整資金用途的行為。但我們也要看到，凡是預算必然存在現實的差異，過度剛性的預算也會造成預算僵化和資金低效的問題。在預算管理中，還應適度設置合理的預算彈性范圍，考慮未來經濟形勢的變化以及政策的變化對預算工作的影響，對預算調整的事項要進行嚴格的審核，對于非單位自身因素或不可避免的預算調整事項在進行預算考核時要予以剔除。彈性機制的設立初衷是為了更好地運作好財政資金，將政府的各項收入支出效用最大化，也是對硬化預算約束的補充和完善。

四、結束語

綜上所述，本文主要闡述了當前形勢下行政事業單位預算管理中存在的各種問題，包括對預算工作重視程度不足、缺乏制度化管理、預算編制方法不科學、預算執行與預算編制脫節、預算績效考評形式化以及預算管理彈性機制欠缺。最后針對存在的問題給出了解決對策，即強化思想認識，提升重視程度、建立完善事業單位預算管理制度、嚴密論證，提高預算編制的科學合理性、硬化預算支出，建立預算執行監督機制、制定科學有效的預算績效考評體系、設置合理的預算彈性機制。未來要進一步完善預算管理制度，加強事業單位資金統籌力度，創新事業單位預算管理技術，充分運用信息技術水平促進預算管理的現代化，從而更好地推動事業單位的整體發展。

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