行政事業單位內部控制存在的問題及對策分析

羅永彬

（長寧縣婦幼保健計劃生育服務中心，四川 宜賓 644300）

行政事業單位內部控制工作是保障組織機構廉潔高效，規范運行的管理方法，也是政府管理目標實現的長效機制。行政事業單位內部控制建設得到國家的高度重視，但在內部控制實施過程中，還存在一些問題和不足，內部控制機構設置不規范，制度建設不健全，未得到有效執行，內部審計監督缺失，沒有內部控制的有效性評價報告，無法通過數據化形式管理，普遍缺乏具有實際意義內部控制特點和成效。

針對這些問題，行政事業單位負責人要認識到內部控制的重要性，親自組織實施，明確分工，落實責任，建立單位各部門之間溝通聯動工作機制，通過各種平臺、載體培訓學習內部控制流程和風險，樹立內部控制全局意識，修訂完善內部控制制度內容，優化細化單位層面和業務層面的各項內部控制工作流程，責任到人，設置綜合考核表格，定期做出內部控制評估，將內部控制成效納入年度考核的內容，注重信息化管理的運用，合理實現內部控制目標。加強行政事業單位內部控制建設，有利于優化國家資源配置、減少徇私舞弊的發生，有利于展現出廉潔高效、干凈擔當的政府職能部門形象。

一、行政事業單位加強內部控制建設的重要作用

（一）完善內部控制制度建設，提高綜合管理水平

加強行政事業單位內部控制是實現控制目標，提高管理水平的有效措施，也越來越受國家的重視，至財政部在2012年發布了行政事業單位內部控制規范以來，相繼出臺了一些推進制度，通過近幾年實施情況看，顯露出我國行政事業單位內部控制建設過程中還存在一些問題，內部控制機構組成不合理，制度不健全，可執行度差，內審部門監督不力，沒有達到內部控制的運行效果，造成行政運行效益較低，管理方法落后，加強行政事業單位內部控制制度建設具有重要性和必要性。

（二）規范單位經濟活動管理，保證財務信息真實完整

強化行政事業單位內部控制建設，明確單位的組織構架，規范權力運行，分事行權，分崗授權，制定集體議事決策機制，增強全單位領導和職工的責任意識，從單位層面和業務層面進行規范約束，將促進內部控制管理的制度化、流程化，規范化。通過內部控制實施，監督各項經濟活動合法有序開展，促進支出結構得到合理維持，防范資金舞弊，確保會計信息更加真實可靠，降低財務風險，提高了資金使用效益，避免公共資源的浪費。

（三）發揮單位內部運行效率，促進管理目標實現

我國行政事業單位大部分是非營利性單位，財政撥款補助經費比重較大，主要提供公共服務，存在目標考核內容相對簡單，一些單位管理較為懈怠，管理方法落后，工作紀律渙散，有的敷衍了事，服務意識不強，工作效率低下，降低了工作氛圍。實施行政事業單位內部控制建設，進一步規范制度流程，規范了部門之間溝通協調機制，做好工作銜接和工作經驗溝通，防止推諉扯皮，分清職責，分級授權，明確責任，簡化流程，內部審計部門對各項工作進度實行監督，提高了工作效率，有利于日常管理和公益目標實現。

二、行政事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內部控制環境差，內控意識不強

在行政事業單位中，普遍存在內部控制意識差，內控意識不強，尤其是單位負責人內控意識淡薄，不重視單位的內部控制工作，認為只是財務股（科）的工作任務，與其他部門無關，收集材料完成內部控制報告編制就行，也沒有安排落實內部控制工作的具體內容和實施細則。一些規模較小的行政事業單位，認為“領導意見”為內部控制為主要因素，制度約束執行度差，單位主要負責人也沒有履行親自抓內部控制建設，未以工作小組會、全單位專題培訓會的形式進行內部控制的宣教工作，無明確分工，責任不清，導致內部控制運行過程中，組織構架與分級授權不合理，部門之間沒有互相監督，缺少溝通，工作銜接不力，職工不了解內部控制建設的工作內容，沒有充分認識內部控制的重要性。

（二）內部控制制度不健全，可執行度差

一般來說，地區經濟水平發展的高低與管理水平成正比，經濟發達的地區管理水平也較高，內部控制也更科學。我國行政事業單位相對于國外發達國家和地區相比，內部控制建設起步相對較晚，內部控制制度不完善，運用領域不夠全面，預算業務，資產管理，建設項目管理等成為內部控制的薄弱環節，各項管控制度和措施沒有從本單位的實際情況著手，生搬硬套其他單位的內部控制制度，常年不更新，可執行度差，無內部控制風險評估，無整改問題反饋信息，大部分單位內部控制只停留在紙上。

（三）預算管理不重視、報銷審批流程不合理

行政事業單位在財政撥款資金外，存在大量的專項資金和其他資金，對這些資金的使用，有的沒有納入年初預算，也沒有對成本進行控制，執行過程中預算指標追加、追減、調劑不規范，造成資金使用效益低，支出結構不合理。各項經濟活動管理中，存在報銷審批流程不合理，未嚴格落實分事行權、分崗設權和分級授權制度，行權不規范，超授權范圍審批，因各種原因領導先審批再交財務審核的情況也較常見，職務高者先審批造成財務審核也不便多說，財務監督流于形式。

（四）內部控制人員配備不足，內部審計監督不力

實際工作中，內部控制機構未設置，內控崗位職責權限不清，關鍵崗位未定期輪崗較為普遍，尤其是一些人員不多的行政事業單位，沒有成立內部審計部門，也沒有設置專門的內審崗位，或者內部審計人員沒有相應的資質和工作經驗，內部審計獨立性不強，內部監督形同虛設，沒有起到監督作用。有的單位一個人身兼數職，業務層面的不相容崗位職責未分離，容易出現管理漏洞，也有財務人員是外聘的情況，更無內部審計人員。

（五）內部控制建設資金不足，信息化落后

單位對內部控制認識不足，非營利性單位占較大部分，財政補助資金占比大，但屬于定額補助，資金總體不寬裕，信息化投入開發成本和維護成本又較高，在無財政專項資金投入情況下，不愿意在單位信息化上增加投入，內部控制信息化預算不足，尤其對一些工作內容較單一，經濟業務量較小的行政事業單位更是無相關預算，有的單位未將內部控制軟件?入到單位管理軟件中，無法對內部控制關鍵風險實施有效管控。沒有信息化的過程監督，內部控制容易停留在紙質層面，難以形成長效機制，對政府層級化管理和外部監督管理信息獲取較難，不容易發揮有效的日常監督。

三、行政事業單位加強內部控制的對策

（一）培養內控意識，優化內控環境

首先，要培養行政事業單位全體人員的內控意識。行政事業單位的單位負責人是內部控制組織實施的第一責任人，要充分發揮好帶頭作用，通過建立內部控制領導工作小組，定期開展內部控制工作小組會，單位全體人員內部控制工作的專題（培訓）會，做好經濟法律法規宣傳，全面貫徹內部控制工作的各項制度流程和風險管控措施，倡導全員參與，全員監督，部門間相互監督，嚴格執行各項財經制度和內部控制工作流程，單位全體人員形成自上而下的內部控制全局意識，遵守工作紀律，培養全體干部的工作責任感和敬業精神，注重品德修養和陽光心態，形成良好的行政事業單位文化氛圍。

其次，單位負責人要重視單位內部控制工作實施，建立分級授權制度，規范各項權力運行，內部控制是全單位全局性的制度建設，是全單位的系統化管理，不是哪個（科）股室單方面的工作，主要領導親自分工，明確各部門的內控責任，可安排能統籌提調全單位的（科）股室部門作為牽頭部門，充分做好部門之間溝通協調機制，使內部控制組織實施落到實處，獲得良好的執行效果。

（二）完善內部控制制度，優化內部控制流程

行政事業單位要建立并完善內部控制制度，遵循內部控制目標、實施原則與要素，定期編寫評價報告，合理組建單位層面的組織構架，重點做好預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目管理、合同管理六大經濟業務內部控制的組織實施，逐步拓展到其他業務領域的全覆蓋。

優化內部控制運行，行政事業單位應結合本單位的業務特點以及面臨的內外部環境，運用多種方法做出定性和定量的風險分析，協調部門間信息溝通關系，定期或適時更新內控制度和管理流程，內部控制要突出風險管理，編寫內部控制自我評價報告，內審部門要加強監督，單位負責人要將內部控制制度分類，分配給相關職能部門，明確責任，設置綜合考核表格，注明制度類別、制度名稱、分管領導、責任部門、責任人、修訂前內容、訂后內容、修訂原因等內容，將其修訂與完善與否納入年度的內控領導小組工作方案，適時召開年度內部控制領導小組專門會議，逐項逐條討論內控制度修訂優化方案，建立內部控制反饋機制，將內控反饋整改執行情況與目標績效考核掛鉤，完善信息公開，促進內部控制的實施。

（三）強化財務內控，以財務預算為核心工作

要提高會計控制和預算水平，嚴格以財務預算為核心。財務預算是各項經濟活動的重要環節，有目標就要有預算，無預算不執行。預算管理是行政事業單位的全面性工作，單位要加強學習，認真做好財務預算，經過單位決策層和財政部門審批的預算，要層層下達細化到各科室。

要做好貫穿目標執行全過程的預算評價體系，對預算執行過程進行監督和考核，及時發現執行偏離值，分析產生原因并反饋應對措施。建設本單位資產購置項目數據庫，將本單位所有資產購置項目、建設項目等均納入數據庫管理。各部門根據事業發展需要科學擬定資產購置計劃，項目建設計劃，進行科學的事前風險評估，未評估的不得納入項目庫，每年重新編制項目庫排列順序。建立科學規范的審批流程，嚴格審批權限，嚴格執行財務制度和資金報銷流程，嚴禁超預算支出，超范圍使用審批權限，在六大經濟業務領域外的其他業務領域，如科研業務，委托業務等，同樣要建立適應本單位的內部控制制度，做到內部控制的全覆蓋，防范經濟舞弊，節約資源，提高資金效益。

（四）設置關鍵崗位制衡機制，強化內部審計監督

設置單位內部控制職能部門、內部審計部門，部分人員不多的行政事業單位，無條件成立內部審計部門的，也應科學合理設置內部控制崗位，配備相應專業內部控制人員。盡量維護內審部門的獨立性，單位紀檢書記應參與內部控制工作，充分發揮內控審計監督作用，同時做好與單位外部審計部門的溝通工作。

建立關鍵崗位制衡機制，關鍵崗位定時輪崗制度，有技術要求的關鍵崗位無法滿足輪崗條件的，應采取定期專項審計、職工大會信息公開監督等替代控制措施；在業務層面，特別是不相容崗位要做到職責分離，明確崗位職責和授權范圍，防范管理漏洞。各級政府審計紀檢部門也要加強行政事業單位的相關經濟責任工作檢查，對單位的內部控制工作實施執行情況進行監督，建立經濟責任追究制度，促進單位的內部控制取得實效。

（五）加大資金保障和信息開發，組建內部控制體系

行政事業單位應增加信息化建設的投入，構建適合自身發展的信息化管理系統，嵌入內部控制的關鍵風險管控流程，融入各種經濟活動和內部權力運行的方方面面，從而使內部控制管理簡單化，標準化，減少人為因素的干預，提高內控效率；加大內部控制建設方面財政專項資金的投入，政府管理部門監管部門可統一開發全面化、標準化、更加安全穩定的網絡管理信息系統，最終組建成完整的數字化可視化云平臺內部控制體系，實現人機互交體驗模式，無償提供給行政事業使用，方便在大數據背景下，適應黨和政府的信息化管理，有利于各級政府部門進行實時監督和指導，根據信息化大數據分析單位內部控制執行情況，適時調整管控方針，提高內部控制執行效力，有利于管理目標的實現，為治國理政提供決策依據。

另外，行政事業單位還應對可能發生的突發事件和重大風險，建立應急處理機制，制定應急預案，規范處理流程，明確人員責任，提高突發事件處理的及時性。

四、結束語

建立和完善行政事業單位的內部控制建設，要健全內控制度，優化內控流程，樹立內控意識，培養內控環境，提高財務管理水平，強化內部審計監督機制，將單位管理制度化、流程化、信息化，簡單化，特別要加大內部控制制度信息化體系建設，依托大數據信息化共享，云平臺服務，實施科學有效監督考核，推進與中國式現代化建設相適應的科學管理體系，提高國家治理能力，保障政策法規正常實施，促進單位運行效益，為行政事業單位穩定健康發展奠定良好基礎，更好地展示政府職能部門的服務形象。